最高行政法院87年度判字第734號判決

裁判字號：最高行政法院87年判字第734號判決

裁判日期：民國87年04月24日

裁判案由：建築法

行政法院判決八十七年度判字第七三四號
原告 林瑞文 即嘉儐商行被告臺北市政府工務局右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國八十六年十月一日台內訴字第八六○四一九七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告所有坐落台北市○○路○○巷○號建築物使用執照原核准用途第一層為事務所，第二至第七層為集合住宅。原告未經領得變更使用執照，擅自將其改為旅（賓）館業務，經台北市政府聯合檢查發現，被告認違反建築法第七十三條規定，乃依同法第九十條規定，以八十五年十二月三日北市工建字第一五○二八一號函處原告罰鍰新台幣六萬元並勒令停止使用。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、被告認為原告未經申請變更使用，即擅將建築物使用於旅賓館之經營，實有違誤：（一）原告並未經營旅（賓）館，而係經營商務套房出租，並經核准營利事業登記，營利項目之一為「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」。按「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」，顧名思義，即是就不動產為利用、保存、改良等。原告將房屋裝潢為套房以出租，亦是房屋之利用方法之一，於法無限制而又未損害社會公益下，應得自由為之。惟被告及原訴願機關硬將原告之商務套房劃為一般旅（賓）館再禁止原告之經營，已對原告之權利加諸不當限制。因原告經營之商務套房與一般旅（賓）館業最大不同點，在於原告的客戶以中長期商務差旅人士為主，且並非如旅（賓）館業供不特定住宿。原告確實未經營旅（賓）館。（二）原告所經營之嘉儐商行係商務套房出租，與旅（賓）館有下列之不同：⒈旅（賓）館，並不過問房客背景。原告所營商務套房出租，則於相當程度內計較房客的背景。⒉旅（賓）館，正如計程車，雖為私產、私營，卻屬公眾服務業；故，「有住無類」－不得任意挑選房客，且「來者不拒」－不得隨便拒絕房客求租，否則可能構成歧或不公平行為。英國法院判例（Constantinev.ImperialHotelsled【1947】KB69
3）中，特別提到旅館主人除非有充份理由拒不招待，否則有義務招待客人。原告所營商務套房出租，雖非嚴格挑選房客，但並非有求必應－對短暫居留者、非商務差旅人士、無正當職業、來歷不明或背景不單純、或不重衛生者等，並不歡迎，會予婉拒。⒊旅（賓）館，以日計租，住期短，一、兩日者最普遍；有的甚可只租半天或兩、三小時者。原告所營商務套房出租，租期、租金以週或以月計，但為嘉惠長期居留，故租期愈長租金愈廉；以雙人房間為例：租一週，租金一五、七五○元；兩週，二九、四○○元；三週，四○、九五○；一個月，四五、○○○元；兩個月以上，則每月四○、○○○元；實際上，多數房客的租期為介於兩週至兩個月之間。⒋旅（賓）館，不收押金。原告所營商務套房出租，不收押金，但可能要求相當於房租百分之五十金額的保證金。⒌有的附有簡單器俱；有的包含全套傢俱、設備（寢俱、起居椅、書桌、冰箱、電等等），但通常都無其他服務或只有相當基本的服務（如代收信件、接轉電話等）。旅（賓）館，則必附全套傢俱、設備，通常可提供周全的服務。原告所營商務套房出租，附有傢俱、設備，附帶提供商務差旅人士必需的相關服務，如打字機、傳真、影印等。二、按建築法之所以對建築物的使用有所規制，其目的在於調和私人財產權的行使自由與社會公益，從而，所有相關於建築法令之解釋與執行必須符合建築法維護公共安全、公共衛生等立法意旨。被告對相關建築法之適用，顯然脫逸上述立法目的：（一）原告係合法正派經營「商務套房出租」，並無違反公共安全、消防、衛生情事：⒈相關公共安全與消防設施均符合規定，若有小瑕疵，亦必即速改進，俾符規定。⒉且登記營業項目第二項為「房地產之物業管理－不動產之經營管理」，其範圍包括房屋及房間（套房）之出租。⒊對外廣告亦明白刊示為「出租商務套房」。⒋依八十五年九月十六日台北市政府執行行政院頒「維護公共安全方案」旅館業聯合檢（複）查現場紀錄，建設局亦認定原告「實際經營套房出租業」。（二）關於建築法第七十三條後段規定，原告實未違反。該條後段係規定，建築物非經領得變使用執照，不得變更其使用。原告所在之松江路九十巷五號一樓建物，依使用執照，其使用分區為住宅區。而住宅區房屋，其全部、部分、房間或套房，供作出租（相對收取佣金），並無不合。事實上，供出租之房間或套房，屬於住宅區之建物，乃理所當然。原告以上述建物出租商務套房，實未及變更該建物之使用。被告之認事用法，顯有違誤。三、原告從事商務套房出租，於法無違，且有益於社會：（一）我國並無任何「法律」禁止原告登記經營不動產經營管理並從事商務套房出租。（二）住宅房屋，可以整棟、整層出租；可以其中一間房間分租；可以整層房屋中數間或全部房間同時或先後分租數人；數層或整棟房屋中的數間或全部房間自然地可以同時或先後分租數人。（至於租期，其實法律只限制最長租期－二十年，並不要求最短租期。）（三）「人盡其才；物盡其用」。所有人對其財產，特別是不動產，固有使用、收益之權利，亦有使用之社會職務，不容任其閒置荒廢。原告從事商務套房出租，實為該建物所有人行使其財產權利並履行其社會義務的一種方式。當房東自己根本不需居住使用該建物，將該建物房間分別租給其他需要人士作臨時住宿居所，既不違反該建物之使用，且符合實現自我，造福社會之旨。（四）原告的商務套房出租，是因社會需要而生，也是多元文化的具體表現。關於住宿服務，應該不只有一般房屋、房間出租及旅（賓）館、飯店兩種型態；在兩者之間，還有多種可能性。事實上，很多出外人，特別是外國來台出差人士，根本不必賃居一年之久，或不必租下整個房屋，或不願與他人分租公寓，更不相只為了租個房間去自行購置將來不知如何處理的傢俱、設備，也無法忍受（或享受）旅（賓）館、飯店的高級房價、制式服務與商業氣味。中長期、附傢俱、合理租金、較像家的居所，正是這類差旅人士的需要。自由民主的社會，日漸國際化且向著多元化文化發展的台灣，可以改良它，但絕不應扼阻這種住宿文化與服務型態的生成、發展。四、被告之認事用法違誤已如前述，詎訴願機關及再訴願機關遞次維持該違法之行政處分，完全未審究前揭事項；就再訴願機關內政部決定全文觀之，該機關完全只就被告所為處分再予覆述，對原告權利影響甚鉅。敬請鈞院明鑒撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、系爭建築物領有被告核發之六七使字第一五一六號使用執照，原核准用途地上一層自由業事務所、二至七樓集合住宅，原告未經申請許可擅自違規使用為旅賓館並於一樓設置櫃台門廳、二至七樓共設三十六間客房，經被告八十六年九月十日各單位聯合檢查，現場懸掛市招、設置櫃檯客房亦提供固定之寢俱、傢俱、所設三十六間客房，僅提供七間長期住宿契約，其餘二十九間客房均可提供臨時住客使用，台北市政府交通局八十五年十一月七日北市交五字第四四○九九號函依上述現場實際設置認定其經營旅賓館業務，本案原告以提供少數套房出租做為合法經營理由、但實際經營旅賓館業務，顯已違反法令規定，被告依建築法相關規定處予罰款當無違誤。二、依建築法第七十三條後段規定：建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用，原告未經申請許可擅自於本市○○路○○巷○號一至七樓開設嘉儐商行經營旅賓館業其違規情節明顯屬實，另原告以其一樓未設房間，係為整棟大樓門廳作為管理維護服務中心為提起行政訴訟之理由，查被告核發六七使字第一五一六號使用執照一樓原核准用途自由業事務所，其現場改設之櫃台，門廳實際乃為違規使用旅賓館之必要設施亦為違規場所整體使用範圍、原告所提理由因與現場實際不符，故被告依違反建築法第七十三條後段及同法第九十條之規定處新台幣陸萬元罰款並無違誤。綜上所述，被告所為之處分，揆諸建築法第七十三條後段、第九十條之規定，並無不合，原處分無違誤請予維持，本件行政訴訟為無理由，敬請察核予以駁回等語。
理由按「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬元以上罰鍰，並勒令停止使用。．．．」分別為建築法第七十三條及第九十條第一項所明定。本件原告所有坐落台北市○○路○○巷○號建築物（都市計畫為住宅區）使用執照原核准用途第一層為事務所，第二至第七層為集合住宅。原告未經領得變更使用執照，擅自違規使用為旅（賓）館，並於第一層設置櫃台門廳，二至七層亦有二十九間客房可提供臨時住客使用，經台北市政府聯合稽查小組發現，被告乃以八十五年十二月三日北市工建字第一五○二八一號函處原告罰鍰新台幣六萬元並勒令停止使用。揆諸首揭規定，並無不合。原告不服，循序提起行政訴訟，而為如前揭事實欄所載之主張。惟查：一、依經濟部八十年十月二十一日經商二二二九一一號函釋意旨略以：「．．．⒈旅館業設置之客房，除提供硬體之家具設備外，其也如寢具、盥洗用品、餐飲、洗衣、房間清潔、物品寄存等生活上基本需求均含於內；而房間出租業則單純以房間或套房出租，承租人生活上利便之需求，則非必備條件。．．．⒊旅館業出租房間通常不簽訂書面契約；而房間出租業出租房間通常均與承租人簽訂書面契約。．．．」。本件經台北市政府各單位於八十五年九月十六聯合檢查所見，現場懸掛市招、設置櫃枱，客房亦提供固定之寢具家具，所設之三十六間客房，僅提供七間長期住宿契約，其餘二十九間客房均可提供臨時住客使用，此有台北市政府執行院頒「維護公共安全方案」旅館業聯合檢（複）查現場紀錄表影本附原處分可稽。原告顯係以從事房地產之物業管理（不動產之經營管理）之名，而實際從事經營旅（賓）館業務，是原告主張伊係經營商務套房出租，並經核准營利事業登記，營利項目之一為「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」，與旅（賓）館有所不同云云，並無可取。二、次查系爭建築物使用執照原核准用途第一層為事務所，第二至第七層為集合住宅。原告於該第一層開設「嘉儐商行」，而將第二至第七層分設三十六間客房，實際從事經營旅（賓）館業務，與核准之一般事務所及集合住宅不符，原告既未經領得變更使用執照，即擅自變更作為旅（賓）館使用，顯已違反建築法第七十三條後段規定。原告主張系爭建築物坐落基地，其使用分區為住宅區，而住宅區房屋，其全部、部分房間或套房，供作出租，並無違反該條後段規定云云，亦無可採。綜上所述，本件原處分，依首揭規定，科處原告罰鍰新台幣六萬元，並勒令停止使用，及一再訴願決定遞予維持，於法俱無違誤。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年四月二十四日
行政法院第五庭
審判長評事 葉振權
評事 高秀真 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十七年四月二十四日