裁判字號：智慧財產法院102年行著訴字第2號判決
裁判日期：民國102年07月03日
裁判案由：有關著作權事務
智慧財產法院行政判決
102年度行著訴字第2號102年6月19日辯論終結原告財團法人中華音樂著作權協會代表人 吳楚楚 送達代收人 陳姿縈 訴訟代理人 吳啟玄 律師
彭若鈞律師被告經濟部智慧財產局代表人 王美花 （局長）住同上訴訟代理人 魏紫冠
陸淑華 上列當事人間因有關著作權事務事件，原告不服經濟部中華民國
102年1月14日經訴字第10106112540號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告為著作權集體管理團體（以下簡稱集管團體），前於民國99年8月11日召開第6屆第1次會員大會，決議修正通過無線電視台概括授權公開播送使用報酬率，並於99年8月12日公告，另於99年9月8日函報被告原處分機關經濟部智慧財產局（下稱智慧局）備查。嗣利用人台灣電視事業股份有限公司（下稱台視公司）、中國電視事業股份有限公司（下稱中視公司）、中華電視股份有限公司（下稱華視公司）、民間全民電視股份有限公司（下稱民視公司）等認為前揭99年8月12日公告之無線電視台概括授權公開播送使用報酬率（下稱系爭使用報酬率）之計算方式不合理，於99年11月25日檢附書面理由及相關資料向被告申請審議。其後，被告於
100年3月14日邀集原告及申請人召開意見交流會，復於
101年2月10日召開101年第1次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），就系爭使用報酬率審議事項進行諮詢及決議。案經被告參酌前揭著審會決議、國內經濟狀況、利用人產業現狀及音樂利用情形，依據著作權集體管理條例（下稱集管條例）第25條第4項規定，決定變更原告所定之系爭使用報酬率計算基準及數額，並以101年2月21日智著字第10116001271號函將審議結果通知原告及各申請人。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原處分維持頻道屬性分類作為收取使用報酬率依據，業已違反行政程序法第5條、集管條例第25條第4項規定及「法律保留」原則：
１、原處分列舉之三種頻道屬性，不足以涵蓋無線電視台所有開播之新頻道屬性，且原處分所示「音樂頻道」、「一般商業頻道」及「新聞、體育頻道」之定義為何，原處分並未予以說明，而實務上原告從未以頻道屬性收費，且無線電視台出具之財務報○○○區○○○○○道，故原處分採取「頻道屬性」分類作為收取使用報酬之模式、架構，不僅所使用之屬性種類過於狹隘，文字意義亦難以理解，顯違反行政程序法第5條明確性原則。
２、原告向無線電視台收取公開播送使用報酬，究係按頻道屬性收取○○○區○○道屬性收取使用報酬，均屬收取使用報酬率架構之問題，而不涉及收取金額、計算方式，故非集管條例第25條第4項規定被告得以變更之項目，被告竟違法變更原告公告之收費架構，顯已違反法律保留原則。
（二）原處分將原告本次公告之系爭使用報酬率變更為公告前之使用報酬率，違反集管條例第24條第1項、第25條第8項規定、「法律保留」原則及「不當聯結禁止原則」：
１、集管條例第25條第8項規定原處分機關禁止使用報酬率之實施需在違反法律規定或無法律依據之情況下始得為之，然系爭使用報酬率並無任何違法或欠缺法律依據之處，原處分竟逕將原告公告之系爭使用報酬率內容禁止施行，而繼續以本次公告前之收費模式、費率作為審議結果，自屬違反法律保留原則。
２、原處分禁止系爭使用報酬率實施之理由乃「原費率基礎於市場上已實行多年，雙方已累積一定共識及經驗，除雙方確有變更費率基礎之合意外，不宜逕予變更」，與集管條例第24條第1項各款規定無關，顯已抵觸集管條例第24條第1項之規定，並違反「不當聯結禁止原則」。且原處分所稱「雙方已累積一定共識」之結論並無依據，若如原處分所述費率「實行多年」即需利用人同意始得變更使用報酬率，則集管條例第25條第9項、第24條第1項及「集管團體費率訂定制度」等即喪失規範之意義。又被告僅消極禁止系爭使用報酬率之實施，並未正面說明原處分費率如何公平、合理及其所採使用報酬率計算方式之原因，顯未參酌集管條例第24條第1項各款因素審酌之，且原處分所附理由僅為形式，顯與「正當法律程序原則」不合，顯屬違法不當。
３、原告公告之使用報酬率不會造成不同頻道屬性卻付同樣費用之情形，反給予利用人更大經營空間，故應以原告公告之使用費率為宜。
（三）原處分刪除關於使用報酬率最低額度，業已違反集管條例第3條第4款之規定，及「相同事件、相同處理」之平等原則：
１、使用報酬費用最低數額在現今社會中已廣為使用，並為大眾所接受，因此，設有最低費用額度至為合情合理合法，絕無任何不當之處，且完全符合授權契約之本質，故原處分禁止原告收取使用報酬最低費用部分，實已違反集管條例第3條第4款之規定，業與概括授權契約性質不合，而存有明顯違法不當。
２、再者，概括授權使用之模式已為消費者廣為接受，行動電話、行動通訊、第四台、網路等業者，均有相同概念之費用（即月租費），故基於「相同事件、相同處理」之平等原則，系爭使用報酬率之最低金額實屬允當，然被告竟刪除是項使用報酬，實已違反平等原則。
（四）並聲明：⑴原處分及訴願決定撤銷，被告應另為適法之處分。⑵訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
（一）原告99年8月12日公告前之原費率○區○○○○○○道」、「一般商業頻道」、「新聞、體育頻道」，並無不明確情事，原告以往實務即以頻道屬性收費，對於頻道如何定性亦可透過與利用人協商方式確認，較有彈性，若認為三種頻道分類不足因應市場需求，可訂定更為細緻的頻道屬性費率，且原告就衛星電視之使用報酬率亦採相同之頻道屬性分類收費模式，原告自可參考上開方式為之，卻逕在未與利用人尋求共識或參考利用人意見下向利用人為一次性之收取費率，對利用人並不公平。至原告稱與利用人過去未以頻道分類方式授權，然原告對於本件授權市場究發生如何之重大變化致有必要將先前按頻道屬性分類之費率架構變更為單一費率架構一事，未曾提出充分證據及說明，縱原告過去未以頻道屬性分類方式授權，實乃因當時之無線電視台數位頻道營運未上軌道之客觀環境所致，且無具體事證可認為利用人願意接受原告單方面變更為單一費率之費率架構，而我國自101年7月份起無線電視台將可開播更多數位頻道，被告認以頻道屬性分類之原費率架構更有維持之必要，以符合無線電視台產業之發展趨勢、使用者付費及平等原則，是原處分之作成自有其正當性。
（二）集管條例第24條第4項包括費率架構及適用範圍之變更，是被告並未違反法律保留原則，又僅係於諮詢著審會意見及參酌雙方說法後，變更原告公告之費率，原告自得依被告審定之結果向利用人收取使用報酬，被告並無依集管條例第25條第8項禁止實施費率，原告所稱顯屬誤會。
（三）集管條例第24條第1項係要求集管團體訂定使用報酬率應審酌之因素，是原告指謫被告未依集管條例第24條第1項各項因素審酌，顯係對相關法規之誤解。又被告審定原告無線電台費率已參考「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」（下稱審議參考原則）所定之相關因素為審議，是原告指摘被告處分理由與集管條例第24條第1項無關而違反不當聯結禁止原則云云，顯無理由。
（四）被告刪除原告訂定之無線電視台最低使用報酬，主要理由在於無線電視台每年支付予原告之使用報酬均高達數百萬元，已無訂定最低收費金額、保障原告管理著作之基本價值及控制原告行政成本之必要，且集管條例第3條第4款之「概括授權」規定與集管團體是否設置最低收費額度並無絕對關係，再者，不同屬性之頻道利用人，其音樂使用量多寡既有不同，本應訂定不同費率以資適用，原告要求所有利用人依相同標準支付使用報酬，反而是「針對不同事物，而為相同處理」，原告所訴顯無理由。
（五）並聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有99年11月25日使用報酬率審議申請書、MUST社團法人中華音樂著作權協會100年1月5日（100）音楚字第5785號函、智慧局開會通知單、智慧局意見交流會會議紀錄、智慧局著作權審議及調解委員會101年第1次會議記錄（依序見審議卷第14
9、109、82、61至72、16至19頁）、起訴書、原處分書及訴願決定書影本在卷可稽（見本院卷第9至17、19至27頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：⒈原處分維持頻道屬性分類作為收費依據，是否違反行政程序法第5條、集管條例第25條第4項規定及「法律保留原則」？⒉原處分將原告本次公告之系爭使用報酬率變更為公告前之使用報酬率，是否違反集管條例第24條第1項、第25條第8項規定、「法律保留」原則及「不當聯結禁止原則」？⒊原處分刪除使用報酬率最低額度，是否違反集管條例第3條第4款規定及平等原則？本院判斷如下：
（一）原處分維持頻道屬性分類作為收費依據，並未違反行政程序法第5條、集管條例第25條第4項規定及「法律保留原則」：
１、按利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。集管條例第25條第1、4項定有明文。而該條第4項立法說明謂「著作權專責機關審議集管團體之使用報酬率時，能否變動其計算方式？為免爭議，爰於第四項明定得予變動。例如：廣播電視之公開播送收費未依頻道屬性區分，審議時得再予細分；原訂使用報酬率以坪數計算，審議時得改為以房間數計算等。」足見該款所謂「使用報酬率計算基準、比率或數額」非僅限於收取之金額或計算方式，尚包含費率架構及適用範圍之變更，被告變更系爭使用報酬率費率架構為依頻道屬性分類，並未違反集管條例第24條第4項規定，原告指稱原處分違反法律保留原則云云，並不足採。
２、再按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文。故行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內容。查原處分變更原告所定之系爭使用報酬率計算基準，將費率架構依頻道屬○區○○○○○○道」、「一般商業頻道」及「新聞、體育頻道」，而所謂「一般商業頻道」係指以播出綜藝節目為主或綜合不同類型節目之頻道；「新聞、體育頻道」則係指以播出新聞節目或體育節目為主之頻道；「音樂頻道」則係以播出音樂類節目為主之頻道，其定義及內容可輕易理解，自無違法律明確性原則可言。至原告指摘上開三種頻道屬性不足以涵蓋無線電視台所有開播之頻道屬性，且實際上原告從未以頻道屬性收費，而無線電視台出具之財務報○○○區○○○○○道云云，然原告過往即以上開頻道屬性分類方式授權，其所稱從未以頻道屬性收費云云，並無證據可佐，至上開頻道若無法涵蓋實際使用情形，原告自可與利用人共同確認應適用之費率，原告據此主張原處分違反授權明確性規定，並不足採。
（二）原處分將原告本次公告之系爭使用報酬率變更為公告前之使用報酬率，並未違反集管條例第24條第1項、第25條第
8項規定、「法律保留」原則及「不當聯結禁止原則」：
１、按利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。依第1項規定申請審議之使用報酬率，有違反法律規定，或無法律依據收取使用報酬者，著作權專責機關得禁止其實施。集管條例第25條第1、8項定有明文。該條第8項立法理由謂「集管團體之使用報酬率經利用人提出審議之申請後，如其訂定之使用報酬率不適當者，固得依第六項規定予以調整，惟如該使用報酬率違反法律規定，或無法律依據收取使用報酬者，即有禁止其使用報酬率實施之必要」，查本件被告係變更調整原告所定之使用報酬率，並未禁止原告使用報酬率，自未違反集管條例第25條第8項規定及法律保留原則。
２、又按集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。集管條例第24條第1項定有明文。足見集管條例第24條第1項係集管團體即原告訂定使用報酬率應審酌之因素，而被告之審酌標準則應依「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」為之，原告以被告處分理由與集管條例第24條第1項各款無關而違反不當連結禁止原則云云，顯有誤會。再者，原告於99年8月12日公告系爭使用報酬率後，台視公司等利用人即申請審議，被告依法進行公告，並於100年3月14日召開意見交流會，邀集原告及台視公司等進行意見溝通，復於彙整雙方意見後，於101年2月10日召開101年第1次著審會進行諮詢，被告並將利用人台視公司等之意見，及原告針對台視公司等意見所提回應意見及相關資料加以彙整成表，作為會議資料附件供雙方參酌，並將前述100年3月14日意見交流會及101年第1次著審會議之會議紀錄上網以供查詢等情，有開會通知單及會議資料可稽（見審議卷第16至19、56至72頁、82至90頁），嗣被告認原費率基礎於市場上已實行多年，雙方已累積一定共識及經驗，除雙方確有變更費率基礎之合意外，不宜逕予變更，又營業收入包含許多與音樂利用無關之收入，全部納入費率計算基礎，尚難謂公平、合理，並參考目前實務收費情形、國內經濟狀況、物價指數及無線電視台產業規模與音樂利用情形，認應維持原費率標準為宜，而為系爭處分（見本院卷第20、20頁背面），足見原處分業已充分考量上開審議參考原則所揭示之各項因素為審定，並就所採使用報酬率之理由為說明，自無不當或違反正當法律程序原則可言。
３、再按法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更（司法院釋字第382號、第462號及第553號解釋理由參照）。原告雖指摘被告上開參酌因素並不妥適，應以原告公告之使用報酬率為宜云云，然本件被告既依法得變更原告所訂之使用報酬率，且被告亦已審酌審議參考原則之規定為之，則應如何變更調整較為妥適，實具有高度專業性，而屬被告之判斷餘地，本件既無裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，揆諸上開說明，即難認原處分應予撤銷或變更，原告主張其公告之使用報酬率較原處分為宜而認系爭處分應予撤銷，自不足採。
（三）原處分刪除使用報酬率最低額度，並未違反集管條例第3條第4款規定及平等原則：
１、按集管條例所稱之概括授權契約，指集管團體與利用人約定，集管團體將其管理之全部著作財產權授權利用人在一定期間內，不限次數利用，利用人支付使用報酬之契約。集管條例第3條第4款定有明文。是該款僅規範利用人取得授權後之利用方式，與集管團體是否設置最低收費額度無涉，原告以原處分刪除使用報酬率最低額度而認其違反集管條例第3條第4款規定，顯有誤會。
２、再者，原處分審定之使用報酬率係以利用人「全年度總收入減15％廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額」為計費基礎，是利用人之收入越高，原告所收取之使用報酬亦越多，如此已足以反映利用人因利用著作所獲致之利益，要無另行訂定最低收費金額之必要，且最低收費金額之設置，不啻要求利用人即便未達到一定之經濟收益或規模，仍須負擔與其利用情形不相當之金額，顯然違反使用者付費原則。原告雖謂行動電話等服務亦有月租費之最低收費額度，故被告違反平等原則等語，然原告所舉案情與本件無線電視台支付使用報酬取得著作財產權授權利用之情形並不相同，原告據此主張被告違反平等原則，自屬無據。
六、綜上所述，本件被告參酌國內經濟狀況、尊重市場機制現狀，同時考量利用人產業現狀、利用音樂著作之情況，以及雙方之意見等情，審定變更原告所訂系爭使用報酬率計算基準及數額，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告應另為適法之處分，即無理由，不應准許。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依智慧財產案件審理法第1條，行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，判決如主文。
中華民國102年7月3日
智慧財產法院第一庭
審判長法官李得灶
法官林秀圓法官蔡如琪以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院補提上訴理由書；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第
241條之1第1項前段），但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第1項但書、第2項）。
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年7月3日
書記官王英傑