裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第36號裁定
裁判日期：民國99年06月23日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第36號原告社團法人臺北縣成人學習推廣協會代表人甲○○訴訟代理人 李岳洋 律師
陳宏彬 律師被告教育部代表人乙○○○○○○住同上訴訟代理人 黃旭田 律師複代理人 陳香文 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院中華民國98年11月5日院臺訴字第0980095569號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
二、本件事實概要：㈠原告申請參與國立三重高級中學(下稱三重高中)依促進民
間參與公共建設法於民國97年間所辦理「三重高中綜合體育館、室內溫水游泳池委外營運案」（下稱系爭委外營運案）之公開甄選，因不服三重高中評選訴外人波菲美有限公司(下稱波菲美公司)為最優申請人，原告為次優申請人之評選結果，向三重高中提出異議，經該校以97年5月19日重高總字第0970001771號函覆處理結果（下稱異議處理結果函）。原告不服該異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）提出申訴，經公共工程會審議結果，認三重高中甄審委員會之組成，與民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第4條及第5條規定不無抵觸，所為甄審決定難謂適法，以97年9月12日促0000000號申訴審議判斷：「原異議處理結果撤銷」。
㈡嗣三重高中因考量該校已於97年4月30日與得標廠商波菲
爾公司完成簽約手續，而正式進入履約程序，若終止契約，將影響該校及鄰近學校學生受教權暨得標廠商之權益，該校亦面臨鉅額違約損害賠償問題，且已與得標廠商簽約付費之眾多會員權益亦受損害，故基於維護公共利益及信賴保護原則，乃依該校委請 李惠宗 教授就系爭委外營運案所為法律鑑定報告結論，維持原招標結果繼續履行契約，並依政府採購法第85條第2項規定，報請被告核定，經被告以98年4月30日部授教中（四）字第0980503969號函（下稱系爭函文）知公共工程會及原告，並副知三重高中，以被告尊重三重高中權責，依政府採購法第85條第2項規定，原則同意該校所提適法性處置及其合約繼續履行意旨。原告不服被告所為系爭函文，提起訴願經決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：㈠本案係針對被告應盡監督責任與否之審查，並非對於招標
程序的再度追究，所涉及的是三重高中與被告對於繼續執行契約的決定，是原告並未因上述審議判斷之作成而喪失訴之利益。且依原告為參與投標廠商言之，當然在於是否可藉由再次招標，以取得合法使用學校設施之權利，此權利雖並非因廢除該招標認定而可立即獲得，但卻直接使原告喪失此權利之可期待性，既然招標程序不適法業已確定，則原告可透過公開招標參與競爭之權利，業已受到侵害，此權利如無法獲得保障，則往後任何類似承攬服務之委外案件，政府如何使人信任？立法目的如何彰顯？㈡查被告以系爭函文表示同意三重高中對於系爭標案後續處
理方式，已對原告之權利或法律上利益造成損害，況被告既依政府採購法第85條第2項規定有核定並說明之義務，則其核定同時對原告發生法律效力，依司法院大法官解釋第423號之意旨，系爭函文自屬行政處分甚明。而所謂有無可回復之利益，應專以原告自身以觀，非著眼於發生侵害人民權利之處分後，行政機關是否仍基於該處分之有效性，繼續進行後續諸多行為；亦即，三重高中是否與訴外人簽訂並履行契約，要不影響於原告有無可受回復之利益。至於被告是否因法院判決撤銷其原處分，另為不同之處分，乃被告嗣後依法行政之職權所在，是否有違法之另一問題，與本案審理所應考量無涉。
㈢又查，三重高中未依法行政，致遭公共工程會撤銷其原異
議處理結果，足以證明其因故意或過失而未發覺自己處分之違法，即負有處置自己違法行為如何發生或不發生效力之義務，以確保原告之投標人權利。而被告負有監督三重高中之權利與義務，對三重高中之決定，依法更有使其決定是否發生效力之最後決定權。是以原告於本件撤銷訴訟中之應受保障之權利，即為「基於投標人身份所可得期待得標並簽訂契約之權利」等情，並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分(即系爭函文)。
四、經查：㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生具體之法律上效果，即非訴願法上之行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。
㈡次按，「參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核
程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。……」促進民間參與公共建設法第47條定有明文。又「採購申訴審議委員會審議判斷，應以書面附事實及理由，指明招標機關原採購行為有無違反法令之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方式。採購申訴審議委員會於完成審議前，必要時得通知招標機關暫停採購程序。採購申訴審議委員會為第一項之建議或前項之通知時，應考量公共利益、相關廠商利益及其他有關情況。」及「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起15日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」亦為政府採購法第82條、第85條所明定。
㈢又按，行政機關代表國庫買賣、定作或出租、承租公有財
產等採購行為，並非居於公權力主體地位行使其統治權，而係處於與一般私人相當之法律地位所為之私法上契約行為，惟因政府之採購行為常涉及相當大之經濟利益，且具有相當之公益性質，與一般私經濟行為僅涉及私人利益者有別，立法者「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」（政府採購法第1條)，乃制定政府採購法，於第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章（按指第6章)規定提出異議及申訴。」及第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」而將本屬私法上爭議之事項，另設行政爭訟程序以資救濟。經審諸上揭政府採購法第85條之規定，廠商對於招標機關所為採購異議處理結果不服而提出申訴，經審議判斷僅指明原採購行為違反法令者，招標機關即應另為適法之處置，並由招標機關本於職權自行決定為何種處置；若審議判斷有建議處置之方式，而招標機關不依其建議辦理者，即應報請上級機關核定，並由上級機關以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由，此時，即應由上級機關對此一採購成敗負完全責任，採購申訴審議委員會可不再過問。但由於招標機關之採購行為既經審議判斷指明有違反法令之情形，依該法條第3項規定，申訴廠商得請求招標機關償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。申言之，依政府採購法第85條之規定，審議判斷指明採購行為違反法令者，招標機關仍得審酌招標案之具體狀況，另為適法之處置，且應為如何之處置，除有裁量減縮至零之情事外，招標機關應具有裁量權限以決定是否重新招標或為其他之處置；而申訴廠商除依同法條第3項規定，得請求招標機關賠償其準備投標、異議及申訴所支出必要費用之損害賠償請求權外，並無請求招標機關應為如何處置之公法上權利。因此，招標機關擬不依審議判斷建議之處置方式辦理，而依上揭政府採購法第83條第2項規定報請上級機關所為之「核定」，係屬上級機關本於監督權對於下級機關所為之指示，並非對於人民所為之行政處分；而該上級機關依同條項後段規定，向採購申訴審議委員會及廠商所為之書面說明，亦僅在告知招標機關所為之處置及其理由，純屬意思通知性質，並不發生具體之法律上效果，亦非行政處分之性質，自不得以之為行政訴訟之標的。
㈣而查，原告申請參與三重高中於民國97年間所辦理系爭委
外營運案之公開甄選，因不服三重高中評選訴外人波菲美公司為最優申請人，原告為次優申請人之評選結果及三重高中駁回其異議之異議處理結果，而提出申訴，經公共工程會97年9月12日促0000000號申訴審議判斷，以三重高中甄審委員會之組成，與民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第4條及第5條規定不無抵觸，所為甄審決定難謂適法，而將原異議處理結果撤銷。嗣三重高中因考量該校已與得標廠商簽約而進入履約程序，為維護該校及社區學校學生受教權益、暨其他與得標廠商簽約付費之眾多會員權益等公共利益及提升公共服務，擬繼續履行契約，並依政府採購法第85條第2項規定，報請被告核定，經被告以系爭函文告知公共工程會及原告，並副知三重高中，表示被告尊重三重高中權責，依政府採購法第85條第2項規定，原則同意該校所提適法性處置及其合約繼續履行意旨等情，為兩造所不爭，並有上揭各函文及申訴審議判斷書附卷可稽，經核審議判斷僅指明三重高中甄審委員會之組成有抵觸上揭法令規定之情形，認其所為甄審決定難謂適法，而將三重高中駁回原告異議之原異議處理結果撤銷，並未建議三重高中應採行之處置方式，揆諸上引政府採購法第85條第1項規定，應由三重高中本於職權、自行裁量決定為何種適法之處置，則三重高中基於維護公共利益及信賴保護原則，並參酌該校委請李惠宗教授就系爭委外營運案所為法律鑑定報告之意見，而採取維持原招標結果繼續履行契約之處置，並未違反上揭法條規定意旨；且本件審議判斷既未建議三重高中處置之方式，三重高中本於職權所為上開處置，即無上揭政府採購法第85條第2項所定「不」依建議辦理而「須」報請上級機關核定之情形，雖三重高中依上述法律鑑定報告之建議(見本院卷第109頁)，仍依上開規定報請被告核定，被告亦本於上級機關對於下級機關之監督權，以系爭函文表示該部尊重三重高中權責，依政府採購法第85條第2項規定，原則同意該校所提適法性意見及繼續履行合約意旨等語，僅屬單純之事實陳述及理由說明，並不生具體之法律效果，自非屬行政處分之性質。況依上揭㈢之說明，政府機關之採購行為本屬私法契約行為，基於契約自由原則，交易當事人享有締約自由及意思自由之權；且政府採購法之規範目的係為建立公平公開之政府採購制度，以確保採購品質之公共利益，並未賦予投標廠商有請求招標機關為其得標決定及簽訂契約之公法上權利，投標廠商因參加投標而期待日後得標及簽訂契約，純屬個人主觀之願望，亦無期待權可言，原告提起本件申訴而經審議判斷指明三重高中之採購行為有前述違反法令之情形，原告除得依上引政府採購法第85條第
3項之規定，請求三重高中償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用外，既別無請求三重高中應為何種處置之公法上權利，原告對於三重高中所為之處置及被告本於監督權對於三重高中之處置所為之核定，實難認原告有何權利或法律上之利益受有損害。揆諸前揭行政訴訟法第4條第1項規定及判例意旨，原告對於被告之系爭函文提起訴願，即非法之所許，訴願決定不予受理，並無不合，原告對之提起行政訴訟，即非合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國99年6月23日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官蔡紹良法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年6月23日
書記官李淑貞