最高行政法院102年度判字第669號判決

裁判字號：最高行政法院102年判字第669號判決

裁判日期：民國102年10月31日

裁判案由：土地使用編定

最高行政法院判決
102年度判字第669號上訴人 張雍鑫 訴訟代理人 蔡文斌 律師被上訴人墾丁國家公園管理處代表人 陳貞蓉 上列當事人間土地使用編定事件，上訴人對於中華民國101年8月14日高雄高等行政法院101年度訴字第224號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣墾丁國家公園計畫前報經行政院於民國71年4月7日以台（71）內字第5375號函核定，並經內政部以71年8月10日台（71）內營字第93098號函公告自00年0月0日生效在案。嗣被上訴人為辦理「墾丁國家公園計畫第三次通盤檢討」，於98年8月3日以墾企字第0982902763號公告徵求各機關、人民、團體意見，公告期間自98年8月4日起至98年9月2日止。上訴人於公告期滿後之98年9月17日向被上訴人提出提案意見表，經被上訴人以98年10月6日墾企字第0980006860號函復略以：「主旨：有關台端建○○○鄉○○○段389、389-1、389-3、746-1、746-2、746-3、747、748、748-1、748-2、392地號等11筆土地．．．恢復原編定等意見乙案，復如說明，請查照。說明：．．．有關台端建議旨揭11筆土地恢復原編定，查射麻裡段389-1、389-3、746-1、746-2、746-3、747、748、748-1、748-2、392地號9筆土地，目前分區即為本園計畫之『一般管制區農業用地』，使用性質與台端建議回復非都市土地使用編定『山坡地保育區農牧用地』性質相近，故應尚無另變更分區之需要；．．．。另台端提出射麻裡段389、389-1地號土地回復原編定之意見部分，應為由本園計畫現行之『一般管制區農業用地』變更為『一般管制區鄉村建築用地』之意見，該意見本處已予以錄案（列入公告徵求意見期間第091號），並列入本園計畫（第三次通盤檢討）變更參考．．．。」嗣被上訴人於99年2月26日以墾企字第0992900677號公告公開展覽「墾丁國家公園計畫（第三次通盤檢討）」初審成果草案，上訴人不服該公告而提起訴願，經內政部以99年6月24日台內訴字第0990098601號決定訴願不受理。上訴人復提出「取消國家公園區、恢復土地原編定」之申請：射麻裡段389、389-1地號土地（下稱系爭2筆土地）恢復山坡地保育區丙種建築用地（經被上訴人錄案為091-1案），及射麻裡段389-3、746-1、746-2、746-
3、747、748、748-1、748-2、392地號土地（下稱系爭9筆土地）恢復山坡地保育區農牧用地（經被上訴人錄案為091-2），案經內政部國家公園計畫委員會審議結果，其中第091-1案符合第2類申請變更為鄉村建築用地之審議原則，變更面積各以330平方公尺為限；另恢復原編定、取消國家公園區與第091-2案部分皆不採納。嗣墾丁國家公園計畫（第三次通盤檢討）經行政院100年11月7日院台建字第1000106932號函核定後，內政部乃以100年11月17日台內營字第1000221466號公告該計畫自000年00月00日生效，被上訴人並以100年11月22日墾企字第1002903801號函知上訴人。上訴人於100年12月20日復具申請書，向被上訴人申請系爭2筆土地變更丙種建築用地之證明文件，俾能辦理土地權利登記，經被上訴人以100年12月21日墾企字第1000008280號函（下稱原處分）復略以：「．．．原編定為丙種建築用地部分．．．得以上述時間之地籍為準．．．申請改劃鄉村建築用地，其面積330平方公尺為限．．．。」上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠內政部以100年11月17日台內營字第1000221466號公告墾丁國家公園計畫，自000年00月00日生效，上訴人所有系爭2筆土地被劃於墾丁國家公園範圍內，並依國家公園法第12條編定為一般管制區。被上訴人依據100年11月17日台內營字第10002214661號函公告之「墾丁國家公園保護利用管制原則」（下稱管制原則）第8點，將系爭2筆土地編定為一般管制區中之農業用地。依管制原則第29點㈤規定，被劃為農業用地者，其土地使用顯較被劃為鄉村建築用地者，受更多之限制，對於土地所有權人而言，自屬財產權之限制。依憲法第15條、第23條、中央法規標準法第5條、第6條、司法院釋字第313號、第345號、第346號、第367號、第380號、第390號、第394號、第440號等解釋，均從人民受憲法保障之基本權利立場，就法律保留原則，有明確具體之闡明。倘欲限制人民之自由或權利，除必須合於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益之要件外，並須出之以「法律」或「法律就目的、內容、範圍有具體明確授權之命令」的形式，且尚不得逾必要之程度（比例原則）始克當之，此為現代民主法治國家在人民基本權利保護上所應採行之法治國原理、法律保留原則及比例原則等最低基準。㈡查系爭2筆土地面積分別為2,919及3,160平方公尺，原處分依管制原則第26點之1規定，而否准上訴人超過330平方公尺部分之用地變更申請，維持原計畫分區即農業用地，使上訴人就系爭土地之使用收益權利，受到限制。惟國家公園法並未授權主管機關以管制原則限制人民對於私人土地之使用收益權利。被上訴人以此限制人民財產權，原處分顯然違反法律保留原則。㈢管制原則第26點之1固賦予人民申請改劃鄉村建築用地之權利，但以面積330平方公尺為上限。其設定330平方公尺上限之理由為何？是否具限制之必要性？是否符合比例原則？原處分及訴願決定均未敘明。尤以被上訴人訴訟代理人於原審行準備程序陳述稱：管制原則未將土地總面積列入考量，不問土地總面積多寡，一律以面積330平方公尺為申請改劃鄉村建築用地上限，顯然違反比例原則及平等原則，上訴人殊難甘服。㈣上訴人所有土地，經被上訴人劃入墾丁國家公園計畫範圍，未以法律或法規命令即限制上訴人對於土地之使用收益，而未給予上訴人任何補償，被上訴人無法律上原因享有系爭土地之利益，致上訴人受有損害，爰依公法上不當得利之法理及行政訴訟法第7條規定，並以土地法第105條準用第97條所規定之年息10％為計算基礎：系爭9筆土地部分：上訴人取得土地至起訴時之101年5月25日已滿5年，故系爭9筆土地每年不當得利之總和為529,153元，請求5年之金額為2,645,765元；系爭2筆土地部分，其中392地號土地取得登記日期為96年10月30日，至本件起訴時尚未滿5年，為計算簡便，僅請求4年6月之不當得利274,590元；748-2地號土地取得登記日期為97年9月19日，至本件起訴時亦未滿5年，為計算簡便，僅請求3年6月之不當得利303,600元，故系爭11筆土地相當於租金之不當得利總和為3,223,955元等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定不利於上訴人部分、被上訴人應依上訴人100年12月20日之申請，作成將上訴人所有系爭2筆土地面積各超過330平方公尺部分均變更為一般管制區鄉村建築用地之處分暨被上訴人應給付上訴人3,223,955元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算之利息。
三、被上訴人則以：㈠上訴人所有系爭2筆土地均係本計畫（墾丁國家公園計畫）實施前，原編定為山坡地保育區丙種建築用地，符合管制原則第26點之1第1款及第6款規定，故可申請變更330平方公尺為一般管制區鄉村建築用地。㈡墾丁國家公園計畫係經內政部國家公園計畫委員會審議、行政院核定、內政部公告後生效，皆依法完備，據以實施，並無違誤。㈢上訴人申請系爭9筆土地恢復編定山坡地保育區農牧用地部分，依土地登記簿謄本資料所載，上訴人分別於89年及96年買賣購入，購入當時墾丁國家公園計畫已實施多年（71年9月1日），且劃定為一般管制區農業用地，與先前農牧用地為相同使用類別。㈣上訴人係於第三次通盤檢討期間向被上訴人申請本件土地變更案，惟其申請系爭2筆土地全部恢復為丙種建築用地，並未獲內政部國家公園計畫委員會審議通過，僅可依第三次通盤檢討保護利用管制原則第26條之1規定，辦理330平方公尺變更為一般管制區鄉村建築用地。而第二次及第三次通盤檢討分別通過有建築物及無建築物之變更一般管制區鄉村建築用地之規定，其係依國家公園法通盤檢討程序辦理審議，於審議期間，經初審結果受理民眾異議程序，且審議過程民眾亦可申請進入國家公園計畫委員會陳述其意見，這是依法審議經行政院核定、內政部公告實施之結果，依法論法並無不平等之問題。另上訴人所為爭執於第二次通盤檢討完成時亦曾發生，許多原編定為甲、乙、丙種建築用地之所有權人，因不符合該次須有合法建築物之規定，而無法辦理變更為鄉村建築用地，進而陳情、抗議。被上訴人遂於第三次通盤檢討主動提案將無建築物的情形提案檢討，最後通過可申請變更330平方公尺為一般管制區鄉村建築用地。㈤上訴人不服原處分循序提起行政訴訟，惟上訴人後續針對被上訴人101年2月16日墾企字第1012900435號函辦理本園第三次通盤檢討管制原則第26點之1規定一般管制區鄉村建築用地改劃案說明會之會議紀錄不服，復於101年3月1日提訴願，亦經內政部以101年5月28日台內訴字第1010003441號訴願決定不受理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠墾丁國家公園計畫前報經行政院於71年4月7日核定，並經內政部於71年8月10日公告自00年0月0日生效；嗣被上訴人為辦理「墾丁國家公園計畫第三次通盤檢討」，於98年8月3日以墾企字第0982902763號公告徵求各機關、人民、團體意見（公告期間自98年8月4日起至98年9月2日止），經上訴人於公告期滿後之98年9月17日向被上訴人提出提案意見表後，經被上訴人以98年10月6日墾企字第0980006860號函就其所提意見，分別錄案供參考及敘明理由答復在案；嗣被上訴人於99年2月26日以墾企字第0992900677號公告公開展覽「墾丁國家公園計畫（第三次通盤檢討）」初審成果草案，並經行政院於100年11月7日院台建字第1000106932號函核定墾丁國家公園計畫（第三次通盤檢討）後，內政部乃以100年11月17日台內營字第1000291466號公告該計畫書自000年00月00日生效，被上訴人並以100年11月22日墾企字第1002903801號函知上訴人，故被上訴人辦理墾丁國家公園計畫（第三次通盤檢討）之程序核無違誤。㈡上訴人所有系爭2筆土地於71年9月1日墾丁國家公園計畫施行前，原編定為山坡地保育區丙種建築用地，嗣墾丁國家公園計畫實施後，劃定為一般管制區農業用地；又系爭2筆土地符合管制原則第26點之1要件乙節，亦為被上訴人所不爭執，則上訴人於100年12月20日向被上訴人申請核發系爭2筆土地變更丙種建築用地之證明文件，俾能辦理土地權利登記，經被上訴人以原處分函復僅就系爭2筆土地面積各330平方公尺範圍內准予變更為一般管制區鄉村建築用地，經核與管制原則第26點之1規定並無不符。㈢管制原則乃內政部基於國家公園法第6條之授權，就墾丁國家公園區域所為土地使用分區及編定之具體規定（附墾丁國家公園計畫各種分區、用地別容許使用項目表），並賦予內政部得經法定程序，形成國家公園區域土地應如何使用及限制使用之裁量權。而該管制原則第26點之1明定符合該點第1款條件之一般管制區農業用地，得在面積330平方公尺範圍內申請變更為一般管制區之鄉村建築用地，乃係考量本次通盤檢討前，僅容許國家公園成立前原編定為甲種、乙種、丙種建築用地，於國家公園成立後被編為一般管制區林業或農業用地，且於90年8月1日公告辦理第二次通盤檢討時，土地上仍有建築物者，得申請改劃為「一般管制區鄉村建築用地」，惟因民眾提案變更，經審酌後乃決定變更管制內容，而容許第二次通盤檢討時土地上無建築物者，亦得申請改劃為鄉村建築用地；至面積限制是參酌農舍1棟面積大約330平方公尺，依照建蔽率仍可蓋出民眾所需之建築，倘若整個建地均放寬使用面積，將對國家公園區域既有環境造成衝擊，是該項限制應視現況發展需求而定；再者，墾丁國家公園計畫摘要本（第三次通盤檢討）第五章「提案變更內容及審議情形」第一節「管理處及人民等陳情變更案件審議情形」亦載明該項變更係在環境負荷及水資源許可，不妨礙地質安全及景觀調和下而同意變更。是管制原則第26點之1規定，係整體考量國家公園特有自然風景、野生物及史蹟之保護，並已完成國家公園5年通盤檢討之變更程序，核與國家公園法保護國家公園內自然生態之立法目的並無違背；其為兼顧土地所有權人財產權保障，於減少放寬使用限制對區域內整體環境、景觀衝擊前提下，開放土地所有權人得為土地必要之利用，要難謂有何違反平等原則或比例原則情事。㈣上訴人就系爭土地使用編定事件提起行政訴訟，係爭執被上訴人原處分僅就系爭2筆土地面積各330平方公尺範圍內准予變更為一般管制區鄉村建築用地違法，並請求被上訴人面積各超過330平方公尺部分作成變更為一般管制區鄉村建築用地之行政處分。但就請求返還不當得利部分，則係基於系爭11筆土地經被上訴人劃入墾丁國家公園計畫範圍，未以法律或法規命令即限制上訴人對於土地之使用收益，而未給予上訴人任何補償，被上訴人無法律上原因享有系爭土地之利益，致上訴人受有損害，此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，並無一定之前提或因果關係。則其合併起訴請求被上訴人應返還上訴人3,223,955元相當於租金之不當得利及利息云云部分，應認為無理由，不予准許。況且，系爭11筆土地於墾丁國家公園計畫實施後仍屬上訴人所有，與土地之徵收補償要屬無涉。又依國家公園法第9條規定：「國家公園區域內實施國家公園計畫所需要之公有土地，得依法申請撥用。前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」是國家公園區域土地應依法受管制，但允許保留作原有之使用，且經國家公園計畫變更後，亦得審酌整體環境發展調整土地所有權人之使用限制，此乃為達成國家公園法立法目的之公益目的而對國家公園區域內土地所為之管制，要難遽認被上訴人因此受有利益，而土地所有權人因此受有損害。是上訴人請求被上訴人應給付上訴人3,223,955元相當於租金之不當得利及利息，亦屬無據等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠墾丁國家公園結構實體牴觸國家公園法，自始無效。又原判決未依職權調查事實並詳加審理，且未比對國家公園法與私人土地關係，是買斷關係，致判決錯誤。
抑且，國家公園法指定內政部為主辦國家公園之主管機關，營建署墾丁國家公園管理處非適格之機關，係不適格之主管機關，所為之行政處分、行政計畫，牴觸國家公園法規定而無效，故原判決依被上訴人認定營建署國家公園管理處是適格之墾丁國家公園主管機關，為判決不備理由。㈡原判決以國家公園法施行細則及管制原則等無效之法令為判決之基礎，應屬無效且不備理由之判決。㈢管制原則第26點之1第6款賦予人民申請改劃鄉村建築用地之權利，惟竟一律以面積330平方公尺為上限，未就土地面積大小為區別處理，顯然對大面積之土地造成較大之財產限制。該管制原則就330平方公尺之上限，理由為何，是否具手段適合性、必要性、狹義比例性而符合比例原則及平等原則，原處分及訴願決定均未敘明；原判決就此亦漏未調查審酌，僅以系爭規定為兼顧土地所有權人財產權保障，於減少放寬使用限制對區域內整體環境、景觀衝擊前提下，開放土地所有權人得為土地必要之利用，難謂有何違反平等原則、比例原則云云，認原處分及訴願決定並無違誤，顯有判決不備理由之當然違背法令情事。
六、本院查：
（一）按：
１、中華民國憲法第二章「人民之權利義務」第15條、第23條規定：「人民之．．．財產權，應予保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」第十三章「基本國策」第142條規定：「國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足。」第143條第1項規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」
２、司法院釋字第385號解釋：「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」第488號解釋：「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許．．．。」又「．．．有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．．。」「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制．．．，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。．．．。」「國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第23條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」分經司法院釋字第367號、第443號、第480號解釋理由書闡釋甚明。
３、土地法第一編「總則」第一章「法例」第1條規定：「本法所稱土地，謂水陸及天然富源。」第二章「地權」第10條規定：「（第1項）中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。（第2項）私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」第三章「地權限制」第14條規定：「（第1項）下列土地不得為私有：海岸一定限度內之土地。天然形成之湖澤而為公共需用者，及其沿岸一定限度內之土地。可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。公共交通道路。礦泉地。瀑布地。公共需用之水源地。名勝古蹟。其他法律禁止私有之土地。（第2項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。（第3項）．．．。」第16條規定：「私有土地所有權之移轉、設定負擔或租賃，妨害基本國策者，中央地政機關得報請行政院制止之。」
４、民法第148條第1項規定：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。」本條71年1月4日修正立法理由載明：「權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵，爰於原第148條，增列『權利之行使，不得違反公共利益』，俾與我民法立法原則更相吻合。．．．。」第765條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」其立法理由載稱：「查民律草案第983條理由謂所有權者，依其物之性質及法令所定之限度內，於事實上、法律上管領其物唯一之權利，不能將其內容，悉數列記，特設本條以明所有權重要之作用，且以明所有權非無限制之權利也。限制所有權之法令有二：一為公法之限制。一為私法之限制。民法所定以私法之限制為主。若公法之限制，不能規定於民法中也。又所有人得自由行使其權利，可要求一般之人，不得稍加妨害，若他人干涉其所有物時，得排除之。故設本條以明示其旨。」
５、依據上開憲法、土地法、民法及司法院解釋意旨，可知：
（１）人民之財產權應予保障；對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定之條件下，始得以法律限制之。惟法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定；如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，亦得由主管機關本於法定職權發布命令，為必要之規範，俾利法律之實施。至行政機關所發布之施行細則或命令是否符合法律授權或法律規定之精神，則不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。
（２）土地為國家之領土；中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，故人民對於中華民國領域內之土地擁有上位之所有權。而民國領域內之土地既屬於人民全體（上位所有權），自應為全體國民之福祉而利用之。
（３）土地乃人民生活之領域，亦為經濟發展之泉源。為促進土地之改良利用，以求地盡其利與資源共享，倘土地之利用，不適合私有者，應限制私人取得；如由私人開發經營可以提高土地利用效能，增進社會全體福利者，則由法律賦予私人取得所有權（下位所有權），而於法令限制之範圍內為使用、收益、處分，並排除他人的干涉。惟私人雖可「依法」取得土地所有權，仍不能違反國民之公益，且因人民公益之需要，國家有權徵收或收買私人之土地。
（４）私人擁有土地所有權的基礎，在於同時為社會全體之利益而占有、使用，國家機關自得本於公共利益之前提下，依法律或法律具體明確授權訂定之命令，就其土地使用之方法加以限制；所有權人對於土地權利之享有及行使，亦應顧及社會公益之維持與發展，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。簡言之，私人土地之經濟行為，應與國家社會全體之利益相融、相洽、和諧及發展，此乃權利社會化之基本內涵。
（二）次按：
１、平均地權條例第一章「總則」第1條規定：「平均地權之實施，依本條例之規定；本條例未規定者，適用土地法及其他有關法律之規定。」第2條、第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」「本條例用辭之定義如下：都市土地：指依法發布都市計畫範圍內之土地。非都市土地：指都市土地以外之土地。．．．。．．．。」第六章「土地使用」第52條規定：「為促進土地合理使用，並謀經濟均衡發展，主管機關應依國家經濟政策、地方需要情形、土地所能提供使用之性質與區域計畫及都市計畫之規定，全面編定各種土地用途。」本條立法理由載明：「平均地權為我國憲法第142條明定的基本國策，其目的在促使地盡其利，達成地利共享。然今臺灣地區土地資源有限，且國家經濟持續發展，人口不斷增加，土地需求日殷，土地問題隨而日趨複雜，行政院為：因應當前國家社會經濟發展。改進地價地稅制度，加強實施漲價歸公。配合第二階段農地改革，加速農業發展。促進土地有效利用，健全都市發展。乃就現行平均地權條例，予以修正。」
２、區域計畫法第一章「總則」第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第2條、第3條、第4條第1項規定：「區域計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第三章「區域土地使用管制」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第23條規定：「本法施行細則，由內政部擬訂，報請行政院核定之。」
３、區域計畫法施行細則第三章「區域土地使用管制」第12條規定：「（第1項）區域土地之使用管制，依下列規定：都市土地：包括已發布都市計畫及依都市計畫法第八十一條規定為新訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建之土地；其使用依都市計畫法管制之。非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第十五條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。（第2項）前項範圍內依國家公園法劃定之國家公園土地，依國家公園計畫管制之。」第13條規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：．．．國家公園區：為保護國家特有之自然風景、史蹟、野生物及其棲息地，並供國民育樂及研究，依國家公園法劃定者。．．．。其他使用區或特定專用區：為利各目的事業推動業務之實際需要，依有關法令，會同有關機關劃定並註明其用途者。」
４、國家公園法（61年6月13日制定公布，並自公布日施行；99年12月8日修正公布第6條、第8條，並增訂第27條之1條文）設有如下相關規定：第1條、第2條：「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第3條至第5條：「國家公園主管機關為內政部。」「內政部為選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫，設置國家公園計畫委員會，．．．。」「國家公園設管理處，其組織通則另定之。」第6條、第7條：「（第1項）國家公園之選定基準如下：具有特殊景觀，或重要生態系統、生物多樣性棲地，足以代表國家自然遺產者。具有重要之文化資產及史蹟，其自然及人文環境富有文化教育意義，足以培育國民情操，需由國家長期保存者。具有天然育樂資源，風貌特異，足以陶冶國民情性，供遊憩觀賞者。（第2項）合於前項選定基準而其資源豐度或面積規模較小，得經主管機關選定為國家自然公園。（第3項）依前二項選定之國家公園及國家自然公園，主管機關應分別於其計畫保護利用管制原則各依其保育與遊憩屬性及型態，分類管理之。」「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之。」第8條：「本法用詞，定義如下：國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域。國家自然公園：指符合國家公園選定基準而其資源豐度或面積規模較小，經主管機關依本法規定劃設之區域。國家公園計畫：指供國家公園整個區域之保護、利用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫。國家自然公園計畫：指供國家自然公園整個區域之保護、利用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫。國家公園事業：指依據國家公園計畫所決定，而為便利育樂、生態旅遊及保護公園資源而興設之事業。一般管制區：指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域，包括既有小村落，並准許原土地、水域利用型態之地區。遊憩區：指適合各種野外育樂活動，並准許興建適當育樂設施及有限度資源利用行為之地區。史蹟保存區：指為保存重要歷史建築、紀念地、聚落、古蹟、遺址、文化景觀、古物而劃定及原住民族認定為祖墳地、祭祀地、發源地、舊社地、歷史遺跡、古蹟等祖傳地，並依其生活文化慣俗進行管制之地區。特別景觀區：指無法以人力再造之特殊自然地理景觀，而嚴格限制開發行為之地區。生態保護區：指為保存生物多樣性或供研究生態而應嚴格保護之天然生物社會及其生育環境之地區。」第9條：「（第1項）國家公園區域內實施國家公園計畫所需要之公有土地，得依法申請撥用。（第2項）前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」第12條、第14條：「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分下列各區管理之：一般管制區。遊憩區。史蹟保存區。特別景觀區。生態保護區。」「（第1項）一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為下列行為：公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。．．．其他須經主管機關許可事項。（第2項）前項各款之許可，其屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。」第22條：「國家公園管理處為發揮國家公園教育功效，應視實際需要，設置專業人員，解釋天然景物及歷史古蹟等，並提供所必要之服務與設施。」第25條、第27條：「違反．．．第十四條第一項第一款至第四款．．．規定之一者，處一千元以下罰鍰；其情節重大，致引起嚴重損害者，處一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金。」「（第1項）違反本法規定，經依第二十四條至第二十六條規定處罰者，其損害部分應回復原狀；不能回復原狀或回復顯有重大困難者，應賠償其損害。（第2項）前項負有恢復原狀之義務而不為者，得由國家公園管理處或命第三人代執行，並向義務人徵收費用。」第29條：「本法施行細則，由內政部擬訂，報請行政院核定之。」
５、國家公園法施行細則第2條規定：「（第1項）國家公園之選定，應先就勘選區域內自然資源與人文資料進行勘查，製成報告，作為國家公園計畫之基本資料。（第2項）前項自然資源包括海陸之地形、地質、氣象、水文、動、植物生態、特殊景觀；人文資料應包括當地之社會、經濟及文化背景、交通、公共及公用設備、土地所有權屬及使用現況、史前遺跡及史後古蹟。其勘查工作，必要時得委託學術機構或專家學者為之。（第3項）前二項規定於國家公園之變更或廢止時，準用之。」第3條、第4條規定：「（第1項）依本法第七條規定報請設立國家公園，應擬具國家公園計畫及圖，其計畫書應載明下列事項。計書範圍及其現況與特性。計畫目標及基本方針。計畫內容：包括分區、保護、利用、建設、經營、管理、經費概算、效益分析等項。實施日期。其他事項。（第2項）．．．。」「國家公園計畫經報請行政院核定後，由內政部公告之，並分別通知有關機關及發交當地地方政府及鄉鎮市公所公開展示。」第5條第1項、第6條規定：「國家公園計畫實施後，在國家公園區域內，已核定之開發計畫或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定，應協調配合國家公園計畫修訂。」「（第1項）國家公園計畫公告實施後，主管機關應每五年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有下列情形之一者，得隨時檢討變更之。發生或避免重大災害者。內政部國家公園計畫委員會建議變更者。變更範圍之土地為公地，變更內容不涉及人民權益者。（第2項）．．．。」第10條規定：「依本法第十四條及第十六條規定申請許可時，應檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理。」
６、「國家公園計畫通盤檢討作業要點」設有如下相關規定：第1點、第2點：「國家公園計畫之通盤檢討依本要點之規定辦理之。」「辦理國家公園計畫通盤檢討，應依據每一國家公園計畫地區之自然資源、人文資料等現況及未來發展需要，並參考機關、團體或人民建議，進行計畫內容之檢討。」第4點、第5點：「國家公園計畫公告實施後，人民申請變更國家公園計畫或建議，除國家公園法施行細則第六條規定得隨時檢討變更者外，應予彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理變更。」「國家公園計畫通盤檢討前應先進行自然及人文資源分析，作為通盤檢討之基礎。」第6點：「各分區計畫檢討原則：㈠生態保護區之檢討依下列之規定：⒈依自然生態資源狀況，仍須嚴格保護其天然生物社會及其生育環境之地區，不得變更。⒉具有重要史前遺跡，史後文化遺址及有價值之歷代古蹟，須予保存之地區，得變更為史蹟保存區。㈡．．．㈤一般管制區之檢討依下列規定：⒈依自然生態資源狀況，具有完整之天然生物之生育環境應予保護之地區，得變更為生態保護區。⒉依自然生態資源狀況，具有無法以人力再造之天然景緻，而應予嚴格限制開發行為之地區，得變更為特別景觀區。⒊具有重要史前遺跡、史後文化遺址及有價值之歷代古蹟，須予保存之地區，得變更為史蹟保存區。⒋具有適作各種野外育樂活動，而不影響周圍地區環境者，得變更為遊憩區。其發展應以管理處擬訂之計畫為之。㈥海域地區之分區計畫，按實際需要及資源狀況檢討之。」第7點、第8點：「於辦理通盤檢討時，相關保護、管理計畫及保護利用管制原（規）則應一併加入檢討修正。」「國家公園計畫之通盤檢討作業由各該國公園管理處組成通盤檢討作業小組辦理。」第9點至第11點：「國家公園計畫之通盤檢討前，辦理機關應分別通知有關機關、當地地方政府及鄉（鎮、市、區）公所，並公告三十日，將公告之日期及地點登報週知，公開徵求意見。人民、機關、團體得於公告期間內，以書面載名姓名、住址向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」「人民、機關、團體所提意見，辦理機關應予彙集，依檢討變更原則，逐案檢討，不予變更者，應敘明理由。」「國家公園計畫通盤檢討經核定後，內政部應於接獲核定公文之日起三十日內登報週知並分別通知有關機關及當地地方政府及鄉（鎮、市、區）公所公告三十日。」
７、「墾丁國家公園保護利用管制原則」（行政院100年11月7日院台建字第10000106932號函核定；內政部100年11月17日台內營字第10002214661號函公告000年00月00日生效）第1點規定：「本保護利用管制原則依國家公園法第六條定之。墾丁國家公園範圍內之土地及海域，除依國家公園法及施行細則之規定管制外，應依本保護利用管制原則之規定。」第8點規定：「一般管制區內包括陸地部分及海域部分，其各別之設施用地如下：㈠陸地部分設置下列各種用地：1.鄉村建築用地。2.機關用地。3.道路用地。4.港埠用地。5.農業用地。6.林業用地。7.．．．㈡。」第26點規定：「鄉村建築用地以供建築鄉村住宅及必要之公共設施為目的，其土地容許使用、及不容許使之規定如下：㈠應依『墾丁國家公園計畫分區、用地容許使用項目表』所列之容許使用項目使用。㈡前述容許使用項目之事業設立申請、營業及工商登記、稅捐、廢棄物處理、水污染防治、建築物建築管理及建築物安全等事項，仍須依相關法令規定辦理。但93年7月29日前已實際作為旅館使用之建築物，申請設置一般旅館者，應符合內政部核定『一般管制區鄉村建築用地申請設置旅館之審核原則」規定之各項條件。㈢不容許使用之項目為：1.工廠。2.加油站、液化石油氣之分裝儲存。3.其他經國家公園管理處認定足以會產生公害、公共危險、或違背公序良俗之使用。」第26點之1：「一般管制區鄉村建築用地」內土地及建築物之使用，應依下列規定：㈠本用地內前由地政機關辦理使用編定時編定為甲種、乙種、丙種之建築用地，於民國71年核定墾丁國家公園計畫後，經劃定為『一般管制區農業用地』或『一般管制區林業用地』，經公告改劃『一般管制區鄉村建築用地』。㈡民國71年核定墾丁國家公園計畫時，即劃定為『一般管制區鄉村建築用地』者、及前由地政機關編定為甲種、乙種之建築用地，經依前款規定由國家公園管理處改劃為『一般管制區鄉村建築用地』者，其建蔽率不得大於60％。㈢前由地政機關編定為丙種之建築用地，經依第一款之規定由國家公園管理處改劃為『一般管制區鄉村建築用地』者，其建蔽率不得大於40％。㈣建築高度不得超過3層樓或11公尺，且基地地面1層樓層高度不得超過4.2公尺，其餘各層不得超過3.6公尺。㈤建築物牆面線與計畫道路境界線必須保持在5公尺以上之距離。㈥符合第ㄧ款條件者，但於民國90年8月1日公告辦理本園計畫第二次通盤檢討時，土地上並無建築物者，得檢附地政機關證明文件，申請改劃鄉村建築用地，其面積330平方公尺為限，上述日期之後再分割，不得逐筆均申請改劃。㈦屬於第三次通盤檢討變更為鄉村建築用地者，該土地申請建築，其土地取得須滿2年且設籍滿5年，始得申請。」第29點規定：「：農業用地以供農業生產使用為目的，其建築物及土地之使用，應依下列規定：．．．㈤本用地內新建農舍及原有合法農舍拆除重建、增建、改建、修建時，其建蔽率不得超過10％，建築物高度不得超過3層樓或
10.5公尺，且最大基層建築面積不得超過330平方公尺，總樓地板面積不得超過495平方公尺。倘農舍申請建築地下一層樓者，則地上層建築不得超過2層樓或7公尺。㈥．
．．。」
８、內政部組織法第1條、第6條規定：「內政部掌理全國內務行政事務。」「內政部設營建署，掌理全國營建行政事務；其組織以法律定之。」第15條規定：「地政司掌理下列事項：．．．關於平均地權政策之督導、實施事項。關於地權調整之規劃、督導事項。．．．關於土地使用之編定及督導事項。」
９、「內政部營建署組織條例」第1條規定：「本條例依內政部組織法第六條規定制定之。」第2條、第3條規定：「內政部營建署掌理下列事項：關於全國土地綜合開發計畫之策劃事項。關於區域計畫之規劃、審核及督導事項。
．．．關於國家公園之規劃、建設及管理事項。．．．。」「本署設綜合計畫組、都市計畫組、國民住宅組、國家公園組、建築管理組、公共工程組。分掌前條所列事項，並得分科辦事。」
、「國家公園管理處組織準則」第1條、第2條規定：「內政部營建署為辦理各國家公園業務，特設各國家公園管理處。」「管理處掌理下列事項：國家公園計畫之擬訂、檢討及變更。國家公園生物多樣性保育、研究及史蹟保護。國家公園環境教育及生態旅遊推動。國家公園土地利用規劃及經營管理。國家公園事業投資、經營、監督及管理。國家公園設施興建、利用及環境維護。其他劃定區內國家公園法所定事項。」
（三）綜合前揭平均地權條例、區域計畫法、國家公園法及相關法規命令、職權命令與上開司法院解釋暨說明等整體觀察，可知：
１、平均地權為我國憲法第142條揭明的基本國策，其目的在促使地盡其利，達成地利共享。為落實「平均地權」之基本國策，政府特制定公布「平均地權條例」一種，而於該條例第六章「土地使用」第52條明定「為促進土地合理使用，並謀經濟均衡發展，主管機關應依國家經濟政策、地方需要情形、土地所能提供使用之性質與區域計畫及都市計畫之規定，全面編定各種土地用途」；復「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利」，並制定公布施行「區域計畫法」，於該法第三章「區域土地使用管制」第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第11條規定之「非都市土地」，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。又「為保護國家特有之自然風景、史蹟、野生物及其棲息地，並供國民育樂及研究」之目的，前舉「非都市土地」得依「國家公園法」劃定為「國家公園使用區（國家公園土地）」，並依國家公園計畫管制之。
２、國家公園之管理，依國家公園法（下稱本法）之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。又國家公園之主管機關為內政部；國家公園之設立及其區域的劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之：
（１）國家公園之選定，其基準為：「具有特殊景觀，或重要生態系統、生物多樣性棲地，足以代表國家自然遺產；具有重要之文化資產及史蹟，其自然及人文環境富有文化教育意義，足以培育國民情操，需由國家長期保存；具有天然育樂資源，風貌特異，足以陶冶國民情性，供遊憩觀賞」者。前開國家公園區域內實施「國家公園計畫」所需要之「『公有土地』，得『依法申請撥用』」；國家公園區域內的「『私有土地』，在『不妨礙國家公園計畫原則下』，准予『保留作原有之使用』」，若「為實施國家公園計畫『需要私人土地』時，得『依法徵收』」。申言之，經劃定為國家公園內之私人土地，僅在私人擁有該區域內土地使用收益有礙於國家公園計畫之實施，且基於公益之必要時，始得徵收區域內私人之土地；若否，即應保留私人所有作原來之使用。
（２）經主管機關（內政部）依法劃定公告之國家公園，本法明定授權主管機關（內政部）「『應』於其計畫保護利用管制原則依其保育與遊憩屬性及型態，分類管理之」（本法第6條第3項）；並「『得』按區域內『現有土地利用型態』及『資源特性』，劃分為『一般管制區』」等各區予以管制（本法第12條），所稱「一般管制區」，係指「國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域，包括既有小村落，並『准許原土地、水域利用型態』之地區」。又國家公園計畫公告實施後，除因具有「發生或避免重大災害；內政部國家公園計畫委員會建議變更；變更範圍之土地為公地，變更內容不涉及人民權益」等情形之一得隨時檢討變更者外，主管機關（內政部）應每5年通盤檢討一次，並作必要之變更。
（３）「內政部設營建署」掌理全國營建行政事務，其組織以法律定之；依制定公布之「內政部營建署組織條例」規定，該署設「國家公園組」，掌理「關於國家公園之規劃、建設及管理事項」。再國家公園法第5條規定「國家公園設管理處，其組織通則另定之」（按內政部為配合「內政部營建署」新設海洋國家公園管理處之政策需要，依中央行政機關組織基準法訂定「國家公園管理處組織準則」，原「國家公園管理處組織通則」爰配合於99年5月19日公布廢止）；而依「國家公園管理處組織準則」規定，國家公園管理處掌理前揭所載「國家公園計畫之擬訂、檢討及變更」與「國家公園土地利用規劃及經營管理」、「國家公園設施興建、利用及環境維護」等事項；另本法亦明定「一般管制區」內經國家公園管理處之許可，始得為公私建築物之建設或拆除；倘違反規定，應受刑罰之處罰，其因而致引起損害者，並應負回復原狀或賠償損害之責。
３、歸納上開規定及說明（含司法院解釋意旨），足見本法已具體明確授權主管機關（內政部）應（或得）依國家公園區域內之保育、遊憩屬性、土地利用暨資源特性，於其「國家公園計畫保護利用管制原則」劃分為「一般管制區」、遊憩區、特別景觀區等區予以分類管理，主管機關自應（或得）依據本法具體明確之授權訂定法規命令、或依其法定職權訂定職權命令（行政規則），俾利本法之實施。
４、「墾丁國家公園計畫」早經行政院於71年4月7日以台（71）內字第5375號函核定，並經內政部以71年8月10日台（71）內營字第93098號函公告自00年0月0日生效在案；其間經多次變更與二次通盤檢討，均經行政院核定及內政部公告生效實施。前揭「墾丁國家公園計畫（第三次通盤檢討）」係經行政院100年11月7日院台建字第1000106932號函核定，主管機關（內政部）100年11月17日台內營字第1000221466號公告自000年00月00日生效施行。上列「墾丁國家公園保護利用管制原則」（下稱管制原則）規定在「墾丁國家公園計畫（第三次通盤檢討）計畫書」第五章「實質計畫」第五節，乃該第三次通盤檢討計畫中之一部分。綜合本法之立法目的及其整體規定之關聯意義觀之，前揭管制原則相關規定，核與本法授權暨其規定之精神並無不符，應予適用。又前述「國家公園計畫通盤檢討作業要點」，乃主管機關（內政部）依其法定職權，為執行「國家公園計畫通盤檢討」所為細節性與技術性之規定，亦與本法規定意旨無違，同應予以適用。
（四）本件如前揭所載之事實，業經原審斟酌其辯論意旨及調查證據之結果，認定明確。原審因適用本法第6條、第7條、第8條、第12條；本法施行細則第3條第1項、第4條、第5條第1項、第6條第1項；國家公園計畫通盤檢討作業要點第8點、第9點、第10點、第11點；主管機關（內政部）報經行政院核定之「墾丁國家公園（第三次通盤檢討）計畫書」第五章第五節「墾丁國家公園保護利用管制原則」第26點之1規定，敘明：「為達成保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民育樂及研究之目的，國家公園區域內土地亦應依現有土地利用型態及資源特性，劃分區域管理，不僅國家公園全區區域範圍（含區域內土地之分區及利用）之劃設、變更應受管制，其中一般管制區原則上僅准許為原土地、水域利用型態，個案土地用途之變更則須經許可始得為之。上開管制原則乃內政部基於本法第6條之授權，就墾丁國家公園區域所為土地使用分區及編定之具體規定（附墾丁國家公園計畫各種分區、用地別容許使用項目表），並賦予內政部得經前揭法定程序，形成國家公園區域土地應如何使用及限制使用之裁量權。而該管制原則第26點之1第6款明定符合該點第1款條件之一般管制區農業用地，得在面積330平方公尺範圍內申請變更為一般管制區之鄉村建築用地，乃係考量本次（第三次）通盤檢討前，僅容許國家公園成立前原編定為甲種、乙種、丙種建築用地，於國家公園成立後被編為一般管制區林業或農業用地，且於90年8月1日公告辦理第二次通盤檢討時，土地上仍有建築物者，得申請改劃為『一般管制區鄉村建築用地』，惟因民眾提案變更，經審酌後乃決定變更管制內容，而容許第二次通盤檢討時土地上無建築物者，亦得申請改劃為鄉村建築用地；至面積限制是參酌農舍1棟面積大約330平方公尺，依照建蔽率仍可蓋出民眾所需之建築，倘若整個建地均放寬使用面積，將對國家公園區域既有環境造成衝擊，是該項限制應視現況發展需求而定；再者，墾丁國家公園計畫摘要本（第三次通盤檢討）第五章『提案變更內容及審議情形』第一節『管理處及人民等陳情變更案件審議情形』亦載明該項變更係在環境負荷及水資源許可，不妨礙地質安全及景觀調和下而同意變更。是管制原則第26點之1規定，係整體考量國家公園特有自然風景、野生物及史蹟之保護，並已完成國家公園5年通盤檢討之變更程序，核與本法保護國家公園內自然生態之立法目的並無違背；其為兼顧土地所有權人財產權保障，於減少放寬使用限制對區域內整體環境、景觀衝擊前提下，開放土地所有權人得為土地必要之利用，要難謂有何違反平等原則或比例原則情事」、又「上訴人就系爭土地使用編定事件提起行政訴訟，係爭執被上訴人原處分僅就系爭2筆土地面積各330平方公尺範圍內准予變更為一般管制區鄉村建築用地違法，並請求被上訴人面積各超過330平方公尺部分作成變更為一般管制區鄉村建築用地之行政處分。但就請求返還不當得利部分，則係基於系爭11筆土地經被上訴人劃入墾丁國家公園計畫範圍，未以法律或法規命令即限制上訴人對於土地之使用收益，而未給予上訴人任何補償，被上訴人無法律上原因享有系爭土地之利益，致上訴人受有損害，此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，並無一定之前提或因果關係；況系爭11筆土地於墾丁國家公園計畫實施後仍屬上訴人所有，另依國家公園法第9條規定，國家公園區域土地應依法受管制，但允許保留作原有之使用，且經國家公園計畫變更後，亦得審酌整體環境發展調整土地所有權人之使用限制，此乃為達成本法立法之公益目的而對國家公園區域內土地所為之管制，要難遽認被上訴人因此受有利益，而土地所有權人因此受有損害。是上訴人請求被上訴人應給付上訴人3,223,955元相當於租金之不當得利及利息，亦屬無據」、從而「上訴人起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應依其申請，就系爭2筆土地面積各超過330平方公尺部分均作成變更為一般管制區鄉村建築用地之處分，及請求被上訴人給付上訴人3,223,955元及利息，均無理由，應予駁回」等情，論述其所憑之依據及得心證與上訴人之主張如何不可採之理由於判決甚詳。揆諸前揭規定及說明，原判決所持理由並無違反本案應適用之法律、或司法院現尚有效之解釋或本院之判例情事，於法自無不合。上訴意旨執持前詞，指摘原判決適用之管制原則第26點之1第6款不問土地面積之多寡，一律以面積330平方公尺為申請改劃鄉村建築用地之上限，違反比例原則與平等原則云云。查此部分業據原判決載明「面積限制是參酌農舍1棟面積大約330平方公尺，依照建蔽率仍可蓋出民眾所需之建築，倘若整個建地均放寬使用面積，將對國家公園區域既有環境造成衝擊，是該項限制應視現況發展需求而定」等情明確；簡言之，該項限制乃主管機關依據墾丁國家公園之資源、景觀特性、生態系統及現有土地利用型態等情狀，就墾丁國家公園「一般管制區」內「建築物面積」所為之管制措施，符合系爭墾丁國家公園之設立目的及本法之立法精神；是該管制原則不以土地面積多寡之比例為限制改劃「鄉村建築用地」之標準，與比例原則、平等原則並無違背，上訴意旨指摘各節，皆難認可採，其上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年10月31日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官林文舟法官林玫君法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國102年10月31日
書記官莊俊亨