裁判字號：高雄高等行政法院101年訴字第224號判決
裁判日期：民國101年08月14日
裁判案由：土地使用編定
高雄高等行政法院判決
101年度訴字第224號民國101年7月31日辯論終結原告 張雍鑫 訴訟代理人 蔡文斌 律師
王盛鐸 律師 鄭植元 律師被告墾丁國家公園管理處代表人 陳貞蓉 訴訟代理人 張芳維 上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國101年3月29日台內訴字第1010003262號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣墾丁國家公園計畫前報經行政院以民國71年4月7日台（71）內字第5375號函核定，並經內政部以71年8月10日台（71）內營字第93098號函公告自00年0月0日生效在案。嗣被告為辦理「墾丁國家公園計畫第3次通盤檢討」，於98年8月3日以墾企字第0982902763號公告徵求各機關、人民、團體意見，公告期間自98年8月4日起至98年9月2日止。原告於公告期滿後之98年9月17日向被告提出提案意見表，經被告以98年10月6日墾企字第0980006860號函復略以：「主旨：有關台端建○○○鄉○○○段389、389-1、389-3、746-1、746-
2、746-3、747、748、748-1、748-2、392地號等11筆土地‧‧‧恢復原編定等意見乙案，復如說明，請查照。說明：
．．．二、有關台端建議旨揭11筆土地恢復原編定，查射麻裡段389-1、389-3、746-1、746-2、746-3、747、748、748-1、748-2、392地號9筆土地，目前分區即為本園計畫之『一般管制區農業用地』，使用性質與台端建議回復非都市土地使用編定『山坡地保育區農牧用地』性質相近，故應尚無另變更分區之需要；‧‧‧。三、另台端提出射麻裡段389、389-1地號土地回復原編定之意見部分，應為由本園計畫現行之『一般管制區農業用地』變更為『一般管制區鄉村建築用地』之意見，該意見本處已予以錄案（列入公告徵求意見期間第091號），並列入本園計畫（第3次通盤檢討）變更參考‧‧‧。」嗣被告於99年2月26日以墾企字第0992900677號公告公開展覽「墾丁國家公園計畫（第3次通盤檢討）」初審成果草案，原告不服該公告而提起訴願，經內政部以99年6月24日台內訴字第0990098601號決定訴願不受理。原告復提出「取消國家公園區、恢復土地原編定」之申請：射麻裡段389、389-1地號土地（下稱系爭2筆土地）恢復山坡地保育區丙種建築用地（經被告錄案為091-1案），及射麻裡段389-3、746-1、746-2、746-3、747、748、748-1、748-2、392地號土地（下稱系爭9筆土地）恢復山坡地保育區農牧用地（經被告錄案為091-2），案經內政部國家公園計畫委員會審議結果，其中第091-1案符合第2類申請變更為鄉村建築用地之審議原則，變更面積各以330平方公尺為限；另恢復原編定、取消國家公園區與第091-2案部分皆不採納。嗣墾丁國家公園計畫（第3次通盤檢討）經行政院100年11月7日院臺建字第1000106932號函核定後，內政部乃以100年11月17日台內營字第1000221466號公告該計畫自000年00月00日生效，被告並以100年11月22日墾企字第1002903801號函知原告。原告於100年12月20日復具申請書，向被告申請系爭2筆土地變更丙種建築用地之證明文件，俾能辦理土地權利登記，經被告以100年12月21日墾企字第1000008280號函（下稱原處分）復略以：「．．．原編定為丙種建築用地部分．．．得以上述時間之地籍為準．．．申請改劃鄉村建築用地，其面積330平方公尺為限．．．。」原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）原告於100年12月2日向被告申請系爭2筆土地變更為丙種建築用地之證明文件，俾能辦理土地權利登記。惟原處分記載系爭2筆土地面積330平方公尺部分，須先確定擬變更一般管制區鄉村建築用地範圍，始得辦理變更；超過330平方公尺部分，僅得維持原計畫分區，不得變更為鄉村建築用地等語，顯係就系爭2筆土地面積超過330平方公尺部分，否准原告之申請，僅准予原告於面積330平方公尺範圍內之申請，不當限制原告之財產權。且原告係申請系爭2筆土地全部變更用地，原處分未能滿足原告之申請，形同全部駁回。原告不服，提起訴願，請求撤銷原處分，並將系爭2筆土地恢復為山坡地保育區丙種建築用地，另請求將系爭9筆土地恢復為農牧用地，均遭訴願決定駁回。爰就申請變更系爭土地為鄉村建築用地遭否准之部分，依行政訴訟第5條第2項規定提起行政訴訟，並就系爭9筆土地長期以來，未經徵收，被告逕予使用之不當得利，依行政訴訟法第7條規定，併請求被告給付。
（二）內政部以100年11月17日台內營字第1000221466號公告墾丁國家公園計畫，自000年00月00日生效，原告所有系爭2筆土地被劃於墾丁國家公園範圍內，並依國家公園法第12條編定為一般管制區。被告依據100年11月17日台內營字第10002214661號函公告之「墾丁國家公園計畫保護利用管制原則」（下稱管制原則）第8點，將系爭2筆土地編定為一般管制區中之農業用地。依管制原則第29點規定：「本用地內新建農舍及原有合法農舍拆除重建、增建、改建、修建時，其建蔽率不得超過10％」，而管制原則第26點之1所規定之一般管制區鄉村建築用地限制則為：「民國71年核定墾丁國家公園計畫時，即劃定為『一般管制區鄉村建築用地』者、及前由地政機關編定為甲種、乙種之建築用地，經依前款規定由國家公園管理處改劃為『一般管制區鄉村建築用地』者，其建蔽率不得大於60％。前由地政機關編定為丙種之建築用地，經依第1款之規定由國家公園管理處改劃為『一般管制區鄉村建築用地』者，其建蔽率不得大於40％。」二者相較下，被劃為農業用地者，其土地使用顯較被劃為鄉村建築用地者，受更多之限制，對於土地所有權人而言，自屬財產權之限制。依憲法第15條、第23條、中央法規標準法第5條、第6條、司法院釋字第313號、第345號、第346號、第367號、第380號、第390號、第394號、第440號等解釋，均從人民受憲法保障之基本權利立場，就法律保留原則，有明確具體之闡明。倘欲限制人民之自由或權利，除必須合於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益之要件外，並須出之以「法律」或「法律就目的、內容、範圍有具體明確授權之命令」的形式，且尚不得逾必要之程度（比例原則）始克當之，此為現代民主法治國家在人民基本權利保護上所應採行之法治國原理、法律保留原則及比例原則等最低基準。
（三）查系爭2筆土地面積分別為2,919及3,160平方公尺，原處分依管制原則第26點之1規定：「申請改劃鄉村建築用地，其面積330平方公尺為限」，而否准原告超過330平方公尺部分之用地變更申請，維持原計畫分區即農業用地，使原告就系爭土地之使用收益權利，受到限制。國家固得限制人民財產權，惟應以法律或法律授權之命令為之，已如前述。又按中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」其中並無「原則」之名稱。被告據以限制原告財產權之管制原則，顯非法律甚明，核其名稱，又不符中央法規標準法第3條之規定，自形式上觀察管制原則既非法律，亦非行政命令，自不得作為限制人民財產權之依據。雖國家公園法第6條第3項明文：「依前2項選定之國家公園及國家自然公園，主管機關應分別於其計畫保護利用管制原則各依其保育與休憩屬性及型態，分類管理之。」惟國家公園法並未授權主管機關以管制原則限制人民對於私人土地之使用收益權利。被告以此限制人民財產權，原處分顯然違反法律保留原則。
（四）管制原則第26點之1固賦予人民申請改劃鄉村建築用地之權利，但以面積330平方公尺為上限。其設定330平方公尺上限之理由為何？是否具限制之必要性？是否符合比例原則？原處分及訴願決定均未敘明。尤以被告訴訟代理人於鈞院行準備程序陳稱：管制原則未將土地總面積列入考量，不問土地總面積多寡，一律以面積330平方公尺為申請改劃鄉村建築用地上限，顯然違反比例原則及平等原則，原告殊難甘服。
（五）原告所有土地，經被告劃入墾丁國家公園計畫範圍，未以法律或法規命令即限制原告對於土地之使用收益，而未給予原告任何補償，被告無法律上原因享有系爭土地之利益，致原告受有損害，爰依公法上不當得利之法理及行政訴訟法第7條規定，並以土地法第105條準用第97條所規定之年息10％為計算基礎：系爭9筆土地部分：原告取得土地至起訴時之101年5月25日已滿5年，故系爭9筆土地每年不當得利之總和為529,153元，請求5年之金額為2,645,765元；系爭2筆土地部分，其中392地號土地取得登記日期為96年10月30日，至本件起訴時尚未滿5年，為計算簡便，僅請求4年6月之不當得利274,590元；748-2地號土地取得登記日期為97年9月19日，至本件起訴時亦未滿5年，為計算簡便，僅請求3年6月之不當得利303,600元，故系爭11筆土地相當於租金之不當得利總和為3,223,955元等語，並聲明求為判決：（1）原處分及訴願決定不利於原告部分均撤銷；（2）被告應依原告100年12月20日之申請，作成將原告所有系爭2筆土地面積各超過330平方公尺部分均變更為一般管制區鄉村建築用地之處分；（3）被告應給付原告3,223,955元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算之利息。
三、被告則以︰
（一）國家公園法第7條規定：「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之。」國家公園法施行細則第4條規定：「國家公園計畫經報請行政院核定後，由內政部公告之，並分別通知有關機關及發交當地地方政府及鄉鎮市公所公開展示。」然墾丁國家公園計畫經行政院71年4月7日台（71）內字第5375號函核定，內政部71年8月10日台（71）內營字第93098函公告自00年0月0日生效在案；而第3次通盤檢討內政部依法於100年11月17日台內營字第1000221466號公告自100年11月25日起生效。
（二）國家公園法第6條規定之「依前2項選定之國家公園及國家自然公園，主管機關應分別於其計畫保護利用管制原則各依其保育與遊憩屬性及型態，分類管理之。」及國家公園法施行細則第3條規定之「依本法第7條規定報請設立國家公園，應擬具國家公園計畫及圖，其計畫書應載明左列事項。1、計書範圍及其現況與特性。2、計畫目標及基本方針。3、計畫內容：包括分區、保護、利用、建設、經營、管理、經費概算、效益分析等項。4、實施日期。5、其他事項。國家公園計畫圖比例尺不得小於5萬分1。」而管制原則係載於墾丁國家公園計畫書中第5章實質計畫第5節。
（三）管制原則第26點之1第1款規定：本用地內前由地政機關辦理使用編定時編定為甲種、乙種、丙種之建築用地，於民國71年核定墾丁國家公園計畫後，經劃定為「一般管制區農業用地」或「一般管制區林業用地」，經公告改劃「一般管制區鄉村建築用地」。第6款規定：符合第1款條件者，但於民國90年8月1日公告辦理本園計畫第2次通盤檢討時，土地上並無建築物者，得檢附地政機關證明文件，申請改劃鄉村建築用地，其面積330平方公尺為限，上述日期之後再分割，不得逐筆均申請改劃。原告所有系爭2筆土地均係本計畫實施前，原編定為山坡地保育區丙種建築用地，符合前述規定，故可申請變更330平方公尺為一般管制區鄉村建築用地。
（四）原告不服管制原則之規定，主張其所有土地範圍應全部變更為鄉村建築用地，非僅330平方公尺，並指摘被告執行墾丁國家公園計畫，未徵其土地，而限制其土地利用，即逕予使用，認定被告有不當得利等語。然墾丁國家公園計畫係經內政部國家公園計畫委員會審議、行政院核定、內政部公告後生效，皆依法完備，據以實施，並無違誤。
（五）原告申請系爭9筆土地恢復編定山坡地保育區農牧用地部分，依土地登記簿謄本資料所載，原告分別於89年及96年買賣購入，購入當時墾丁國家公園計畫已實施多年（71年9月1日），且劃定為一般管制區農業用地，與先前農牧用地為相同使用類別。
（六）原告雖爭執略以：第2次及第3次通盤檢討原編定甲、乙、丙種建築用地恢復為一般管制區鄉村建築用地案，區分有建物及無建物之改劃方式有差別待過即法律不平等之疑慮云云。惟查：
1、系爭2筆土地於墾丁國家公園計畫於71年9月1日實施前為山坡地保育區丙種建築用地，系爭9筆土地為山坡地保育區農牧用地，於國家公園計畫實施後為一般管制區農業用地，有土地人工登記簿謄本、電子謄本、國家公園計畫圖影本、土地使用分區證明正本可查。
2、墾丁國家公園計畫依國家公園法第7條規定，經行政院核定後公告實施，並依同法施行細則第6條辦理每5年通盤檢討1次，作必要之變更。故計畫之實施與變更檢討皆有嚴謹之行政程序。依國家公園計畫通盤檢討作業要點（下稱作業要點）第9點規定：「國家公園計畫之通盤檢討前，辦理機關應分別通知有關機關、當地地方政府及鄉（鎮、市、區）公所並公告30日，將公告之日期及地點登報週知，公開徵求意見。人民、機關、團體得於公告期間內，以書面載明姓名、住址向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」
3、原告即係於第3次通盤檢討期間向被告申請本件土地變更案，惟其申請系爭2筆土地全部恢復為丙種建築用地，並未獲內政部國家公園計畫委員會審議通過，僅可依第3次通盤檢討保護利用管制原則第26條之1規定，辦理330平方公尺變更為一般管制區鄉村建築用地。
4、第2次及第3次通盤檢討分別通過有建築物及無建築物之變更一般管制區鄉村建築用地之規定，其係依國家公園法通盤檢討程序辦理審議，於審議期間，經初審結果受理民眾異議程序，且審議過程民眾亦可申請進入國家公園計畫委員會陳述其意見，這是依法審議經行政院核定、內政部公告實施之結果，依法論法並無不平等之問題（依不同條件狀況，訂定不同規定，以行計畫管制）。
5、原告所執爭執其實於第2次通盤檢討完成時亦曾發生，許多原編定為甲、乙、丙種建築用地之所有權人，因不符合該次須有合法建築物之規定，而無法辦理變更為鄉村建築用地，進而陳情、抗議。被告遂於第3次通盤檢討主動提案將無建築物的情形提案檢討，最後通過可申請變更330平方公尺為一般管制區鄉村建築用地。
（七）原告不服原處分循序提起本件行政訴訟，惟原告後續針對被告101年2月16日墾企字第1012900435號函辦理本園畫第3次通盤檢討墾丁國家公園保護利用管制原則第26點之1規定一般管制區鄉村建築用地改劃案說明會之會議紀錄不服，復於101年3月1日提訴願，亦經內政部以101年5月28日台內訴字第1010003441號訴願決定不受理，併予敘明等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有被告98年10月6日墾企字第0980006860號函（附原告98年9月17日建議位置及修正意見圖、墾丁國家公園計畫第3次通盤檢討人民團體申請案現場會勘紀錄表）、99年2月26日墾企字第0992900677號公告、100年12月21日墾企字第1000008280號函、內政部100年2月8日台內營字第1000800663號函（附內政部國家公園計畫委員會第92次委員會議紀錄）、100年11月17日台內營字第10002214661號公告、行政院100年11月7日院臺建字第1000106932號函、行政院經濟建設委員會100年10月20日都字第1000004460號函、原告100年12月20日申請函、訴願書及起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。
本件兩造爭點為：被告以原處分就系爭2筆土地面積僅各以330平方公尺範圍內准予變更為一般管制區鄉村建築用地，是否合法？原告請求被告就系爭2筆土地面積各超過330平方公尺部分均作成變更為一般管制區鄉村建築用地之處分，及請求被告給付原告3,223,955元及利息，是否有據？茲分述如下：
（一）按「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」「依前2項選定之國家公園及國家自然公園，主管機關應分別於其計畫保護利用管制原則各依其保育與遊憩屬性及型態，分類管理之。」「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之。」為國家公園法第1條、第6條第3項及第7條所明定。又「依本法第7條規定報請設立國家公園，應擬具國家公園計畫及圖，其計畫書應載明左列事項。1、計書範圍及其現況與特性。2、計畫目標及基本方針。3、計畫內容：包括分區、保護、利用、建設、經營、管理、經費概算、效益分析等項。4、實施日期。5、其他事項。」「國家公園計畫經報請行政院核定後，由內政部公告之，並分別通知有關機關及發交當地地方政府及鄉鎮市公所公開展示。」「國家公園計畫實施後，在國家公園區域內，已核定之開發計畫或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定，應協調配合國家公園計畫修訂。」「國家公園計畫公告實施後，主管機關應每5年通盤檢討1次，並做必要之變更。」亦為國家公園施行細則第3條第1項、第4條、第5條第1項及第6條第1項前段所明定。
（二）次按「國家公園計畫之通盤檢討依本要點之規定辦理之」「國家公園計畫之通盤檢討作業由各該國公園管理處組成通盤檢討作業小組辦理。」「國家公園計畫之通盤檢討前，辦理機關應分別通知有關機關、當地地方政府及鄉（鎮、市、區）公所，並公告30日，將公告之日期及地點登報週知，公開徵求意見。人民、機關、團體得於公告期間內，以書面載名姓名、住址向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」「人民、機關、團體所提意見，辦理機關應予彙集，依檢討變更原則，逐案檢討，不予變更者，應敘明理由。」「國家公園計畫通盤檢討經核定後，內政部應於接獲核定公文之日起30日內登報週知並分別通知有關機關及當地地方政府及鄉（鎮、市、區）公所公告30日。
」國家公園計畫通盤檢討作業要點第1點、第8點、第9點、第10點及第11點亦分別定有明文。被告辦理墾丁國家公園計畫之通盤檢討作業，自應依上開作業要點規定為之。
（三）經查，墾丁國家公園計畫前報經行政院於71年4月7日核定，並經內政部於71年8月10日公告自00年0月0日生效；嗣被告為辦理「墾丁國家公園計畫第3次通盤檢討」，於98年8月3日以墾企字第0982902763號公告徵求各機關、人民、團體意見（公告期間自98年8月4日起至98年9月2日止），經原告於公告期滿後之98年9月17日向被告提出提案意見表後，經被告以98年10月6日墾企字第0980006860號函就其所提意見，分別錄案供參考及敘明理由答覆在案；嗣被告於99年2月26日以墾企字第0992900677號公告公開展覽「墾丁國家公園計畫（第3次通盤檢討）」初審成果草案，並經行政院於100年11月7日院臺建字第1000106932號函核定墾丁國家公園計畫（第3次通盤檢討）後，內政部乃以100年11月17日台內營字第1000291466號公告該計畫書自000年00月00日生效，被告並以100年11月22日墾企字第1002903801號函知原告等情，有前揭行政院、內政部及被告函文附卷可稽，被告辦理墾丁國家公園計畫（第3次通盤檢討）之程序核無違誤。
（四）次依該行政院核定之墾丁國家公園計畫（第3次通盤檢討）計畫書第5章第5節管制原則第1點規定：「本保護利用管制原則依國家公園法第6條定之。墾丁國家公園範圍內之土地及海域，除依國家公園法及施行細則之規定管制外，應依本保護利用管制原則之規定。」第26點之1規定：
「『一般管制區鄉村建築用地』內土地及建築物之使用，應依下列規定：1、本用地內前由地政機關辦理使用編定時編定為甲種、乙種、丙種之建築用地，於民國71年核定墾丁國家公園計畫後，經劃定為『一般管制區農業用地』或『一般管制區林業用地』，經公告改劃『一般管制區鄉村建築用地』。‧‧‧6、符合第1款條件者，但於民國90年8月1日公告辦理本園計畫第2次通盤檢討時，土地上並無建築物者，得檢附地政機關證明文件，申請改劃鄉村建築用地，其面積330平方公尺為限，上述日期之後再分割，不得逐筆均申請改劃。」是墾丁國家公園計畫書（第3次通盤檢討）實施後，符合：（1）墾丁國家公園計畫71年核定前，原由地政機關辦理使用編定時編定為甲種、乙種、丙種之建築用地；（2）墾丁國家公園計畫核定後，經劃定為「一般管制區農業用地」；（3）90年8月1日公告墾丁國家公園計畫第2次通盤檢討時，土地上並無建築物者，得申請將該「一般管制區農業用地」改劃為「一般管制區鄉村建築用地」，但面積以330平方公尺為限。而原告所有系爭2筆土地於71年9月1日墾丁國家公園計畫施行前，原編定為山坡地保育區丙種建築用地，嗣墾丁國家公園計畫實施後，劃定為一般管制區農業用地等情，有系爭2筆土地之土地登記簿、土地登記第2類謄本、地籍圖及國家公園計畫圖影本附本院卷可稽；又系爭2筆土地符合前揭管制原則第26點之1要件乙節，亦為被告所不爭執，則原告於100年12月20日向被告申請核發系爭2筆土地變更丙種建築用地之證明文件，俾能辦理土地權利登記，經被告以原處分函復略以：「．．．說明：．．．2、．．．原編定為丙種建築用地部分符合第3次通盤檢討墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第26點之1一般管制區鄉村建築用地改劃原則：土地原編定為甲、乙、丙種建築用地，經71年核定墾丁國家公園計畫後，為一般管制區林業或農業用地，90年8月1日公告辦理第2次通盤檢討時，土地上並無建築物者，得以上述時間之地籍為準，檢附地政機關證明文件，申請改劃鄉村建築用地，其面積330平方公尺為限．．．。」僅就系爭2筆土地面積各330平方公尺範圍內准予變更為一般管制區鄉村建築用地，經核與前揭管制原則第26點之1規定並無不符。
（五）原告雖以前詞爭執略以：被告據以作成原處分之管制原則第26點之1規定違反法律保留原則；該規定未考量土地總面積，一律以面積330平方公尺為申請改劃鄉村建築用地之上限，對財產權之限制違反比例原則及平等原則云云。惟查，憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。對人民財產權之限制，如合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之或明確授權行政機關訂定法規命令者，即難謂與上開憲法意旨無違。觀之前揭國家公園法第6條明定主管機關內政部應以「計畫保護利用管制原則」，各依保育與遊憩屬性及型態分類管理國家公園，寓有授權內政部訂定計畫保護利用管制原則之意旨甚明。又中央法規標準法第3條屬例示性質，使用該條7種以外之名稱，諸如要點、注意事項等，甚至不冠以名稱而僅以公函為抽象及一般性之規定者，均屬行政命令之範疇（ 吳庚 先生著，行政法之理論與實用，增訂8版，第45頁），原告徒以管制原則之名稱不符合中央法規標準法第3條規定爭執違反法律保留原則云云，顯有誤解，並不足採。其次，為促進土地之利用，以達社會總體最大效益，宜按土地之自然、社會、經濟等條件之差異，施以不同之勞力資本而為土地之利用，故必須透過使用編定方式，依國家經濟政策、地方需要情形及土地所能供使用之性質而將土地編定為各種使用分區，並限制其土地之使用（土地法第3編土地使用第80條以下規定參照）。是土地使用分區及編定，係國家依法律加諸土地使用上之管制，具有公益性質。而依國家公園法第8條規定：「本法用詞，定義如下：‧‧‧6、一般管制區：一般管制區：指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域，包括既有小村落，並准許原土地、水域利用型態之地區。」第12條規定：「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：1、一般管制區。2、遊憩區。3、史蹟保存區。4、特別景觀區。5、生態保護區。」第14條規定：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：1、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。2、水面、水道之填塞、改道或擴展。3、礦物或土石之勘採。4、土地之開墾或變更使用。5、垂釣魚類或放牧牲畜。6、纜車等機械化運輸設備之興建。7、溫泉水源之利用。8、廣告、招牌或其類似物之設置。9、原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。10、其他須經主管機關許可事項。前項各款之許可，其屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。」準此可知，為達成保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民育樂及研究之目的，國家公園區域內土地亦應依現有土地利用型態及資源特性，劃分區域管理，不僅國家公園全區區域範圍（含區域內土地之分區及利用）之劃設、變更應受管制，其中一般管制區原則上僅准許為原土地、水域利用型態，個案土地用途之變更則須經許可始得為之。故上開管制原則乃內政部基於國家公園法第6條之授權，就墾丁國家公園區域所為土地使用分區及編定之具體規定（附墾丁國家公園計畫各種分區、用地別容許使用項目表），並賦予內政部得經前揭法定程序，形成國家公園區域土地應如何使用及限制使用之裁量權。而該管制原則第26點之1明定符合第1款條件之一般管制區農業用地，得在面積330平方公尺範圍內申請變更為一般管制區之鄉村建築用地，乃係考量本次通盤檢討前，僅容許國家公園成立前原編定為甲種、乙種、丙種建築用地，於國家公園成立後被編為一般管制區林業或農業用地，且於90年8月1日公告辦理第2次通盤檢討時，土地上仍有建築物者，得申請改劃為「一般管制區鄉村建築用地」，惟因民眾提案變更，經審酌後乃決定變更管制內容，而容許第2次通盤檢討時土地上無建築物者，亦得申請改劃為鄉村建築用地；至面積限制是參酌農舍1棟面積大約330平方公尺，依照建蔽率仍可蓋出民眾所需之建築，倘若整個建地均放寬使用面積，將對國家公園區域既有環境造成衝擊，是該項限制應視現況發展需求而定等情，業據被告訴訟代理人於本院101年7月4日行準備程序時陳述明確（該準備程序筆錄第5頁參照）；再者，墾丁國家公園計畫摘要本（第3次通盤檢討）第5章「提案變更內容及審議情形」第1節「管理處及人民等陳情變更案件審議情形」亦載明該項變更係在環境負荷及水資源許可，不妨礙地質安全及景觀調和下而同意變更（該計畫摘要附本院卷被告101年7月25日墾企字第1010004402號函附件2中、及被告另提出行政訴訟答辯書專冊第2502號函附件2中、及被告另提出行政訴訟答辯書專冊第25頁參照）。是管制原則第26點之1規定，係整體考量國家公園特有自然風景、野生物及史蹟之保護，並已完成國家公園5年通盤檢討之變更程序，核與國家公園法前揭保護國家公園內自然生態之立法目的並無違背；其為兼顧土地所有權人財產權保障，於減少放寬使用限制對區域內整體環境、景觀衝擊前提下，開放土地所有權人得為土地必要之利用，要難謂有何違反平等原則或比例原則情事。是被告依管制原則第26條規定，以原處分就系爭2筆土地面積各330平方公尺範圍內准予變更為一般管制區鄉村建築用地，並無違誤。
（六）關於原告訴之聲明第3項請求被告應給付原告3,223,955元及利息部分：
1、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7條所明定；而其之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。
2、本件原告係因其所有系爭11筆土地，經被告劃入墾丁國家公園計畫範圍，未以法律或法規命令即限制原告對於土地之使用收益，而未給予原告任何補償，被告無法律上原因享有系爭土地之利益，致原告受有損害（系爭9筆土地部分：原告取得土地至起訴時之101年5月25日已滿5年，故系爭9筆土地每年不當得利之總和為529,153元，請求5年之金額為2,645,765元；系爭2筆土地部分，其中392地號土地取得登記日期為96年10月30日，至本件起訴時尚未滿5年，為計算簡便，僅請求4年6月之不當得利274,590元；748-2地號土地取得登記日期為97年9月19日，至本件起訴時亦未滿5年，為計算簡便，僅請求3年6月之不當得利303,600元，故系爭11筆土地相當於租金之不當得利總和為3,223,955元），為此依公法上不當得利之法理及行政訴訟法第7條規定，並以土地法第105條準用第97條所規定之年息10％為計算基礎云云。惟查，原告就系爭土地使用編定事件提起行政訴訟，係爭執被告原處分僅就系爭2筆土地面積各330平方公尺範圍內准予變更為一般管制區鄉村建築用地違法，並請求被告面積各超過330平方公尺部分作成變更為一般管制區鄉村建築用地之行政處分。但就請求返還不當得利部分，則係基於系爭11筆土地經被告劃入墾丁國家公園計畫範圍，未以法律或法規命令即限制原告對於土地之使用收益，而未給予原告任何補償，被告無法律上原因享有系爭土地之利益，致原告受有損害，此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，並無一定之前提或因果關係。則其合併起訴請求被告應返還原告3,223,955元相當於租金之不當得利及利息云云部分，應認為無理由，不予准許。況且，系爭11筆土地於墾丁國家公園計畫實施後仍屬原告所有，有前揭土地登記資料可查，與土地之徵收補償要屬無涉。又依國家公園法第9條規定：「國家公園區域內實施國家公園計畫所需要之公有土地，得依法申請撥用。前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」是國家公園區域土地應依法受管制，但允許保留作原有之使用，且經國家公園計畫變更後，亦得審酌整體環境發展調整土地所有權人之使用限制，此乃為達成前揭國家公園法立法目的之公益目的而對國家公園區域內土地所為之管制，要難遽認被告因此受有利益，而土地所有權人因此受有損害。是原告請求被告應給付原告3,223,955元相當於租金之不當得利及利息，亦屬無據。
五、綜上所述，原告主張均不可採。則被告以原處分就系爭2筆土地面積各330平方公尺範圍內准予變更為一般管制區鄉村建築用地，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依其申請，就系爭2筆土地面積各超過330平方公尺部分均作成變更為一般管制區鄉村建築用地之處分，及請求被告給付原告3,223,955元及利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年8月14日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官林彥君法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國101年8月14日
書記官宋鑠瑾