裁判字號：最高行政法院90年判字第1594號判決
裁判日期：民國90年09月06日
裁判案由：國家公園法
最高行政法院判決九十年度判字第一五九四號
原告景海開發企業股份有限公司代表人甲○○被告內政部營建署墾丁國家公園管理處代表人 李養盛 右當事人間因國家公園法事件，原告不服行政院中華民國八十九年三月二十二日臺八九訴字第○八二二四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告未經申請許可，於墾丁國家公園範圍內設置多項違規建物，計有：一、在墾丁大灣海濱擅自設置木棧道及平臺，未確實實施設於海水浴場沿海岸計畫線六十公尺以外之土地，且未按圖施工。二、在墾丁大灣海邊木棧道上設販賣部六座。三、在墾丁大灣海邊沙灘設置棚架一座。四、在墾丁瑪沙露入口廣場設棚架票亭。五、在瑪沙露廣場後方設棚屋一座。經被告於民國八十八年三月間查獲，乃以原告違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，以八十八年三月二十四日營墾罰字第五九六四、五九六
二、五九六一、五九六三、五九六○號處分書分別處以罰鍰，復以八十八年三月二十六日（八八）營墾企字第二四三八號及八十八年三月二十九日（八八）營墾企字第二
四五八、二四五九、二四六○、二四六一號函請原告分別於八十八年四月十四、十五日前拆除上開違規建物，並回復原狀。原告不服上開八十八年三月二十六日（八八）營墾企字第二四三八號及八十八年三月二十九日（八八）營墾企字第二四五八、二四
五九、二四六○、二四六一號函之處分，訴經內政部以臺八十八內訴字第00000
00、0000000、0000000、0000000及0000000號訴願決定駁回，提起再訴願，復遭行政院以臺八十九訴字第○八二二四號再訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告前向行政院農業委員會林務局（以下簡稱林務局）承租墾丁森林遊樂區海濱區遊樂設施區之國有土地後，因自身人力、專業不足，乃與景天開發企業股份有限公司（以下簡稱景天公司）訂立委託經營合約，將部分海灘遊憩活動委託景天公司管理，惟依委託經營合約書第二十二條之規定，委託合約應待林務局核備認可後始生效。詎景天公司於委託合約尚未經林務局核備生效前，又未取得被告之許可，即擅自在該地上設置多項設施，就此原告曾於八十七年四月二十九日、十二月二十二日、八十八年一月五日、三月四日先後四次去函要求停止不法之行為，並應將已設置之違法設施拆除後退出該區土地，惟其均未予理會；原告亦曾函請被告針對景天公司之違法行為行使公權力，依法拆除已設置之違法設施。且因景天公司之行為已構成無權占有，原告並對之採取法律行動，請求排除其侵害行為。詎被告竟以原告為處分對象，並命回復原狀，實難令人甘服。二、按行政罰乃為維持行政上秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者，所科之制裁，其制裁自應以客觀上有違反行政法上義務之不法行為存在為前提。依行政法院五十六年度判字第六十三號判決意旨：「行政犯行為之處罰，應以行為人為對象，原告為私運該項貨物進口之行為人，自應負私運貨物進口之責任，不問該項貨物所有權究竟誰屬，依法應以原告為處罰對象。」原處分所指違反國家公園法之行為，既為非法占用之景天公司而非原告所為，則被告以原告為處罰之對象，繼而對原告為限期回復原狀之處分，自屬違法。另依前所述，委託經營合約既未生效，景天公司自非原告之受任人，則一再訴願決定以原告為土地承租人，由受任之景天公司於承租土地內為上述違規行為，自不得免責，亦顯有違誤。三、原告於八十七年四月下旬知悉景天公司違法設置設施之行為後，隨即去函制止，要求停止其違法施作之行為，並拆除該等設施退出原告承租之土地。惟因制止無效，乃於八十八年二、三月間向主管機關請求協助，依法執行公權力，並同時向法院聲請假處分及提起民事訴訟以圖制止景天公司違法施作之行為，亦經臺灣屏東地方法院以八十八年執全字第五五九號執行命令禁止景天公司進入原告承租之土地內或有妨礙租賃權行使之行為，絕非怠於維護承租之國有土地。惟景天公司仍拒不遵照辦理，至八十八年五月二十五日經被告會同屏東林區管理處，動員百餘名拆除人員及警力，始將部分違法設施拆除。於拆除過程中，亦遭景天公司派員至現場抗爭阻撓，益見景天公司與原告間並無委任關係，原告更無怠於維護承租土地之情事。
四、被告以原告未經申請許可，違反國家公園法第十四條第一項第一款規定為由，依同法第二十七條對原告為限期回復原狀之處分。惟依國家公園法第十四條第一項第一款之規定：一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。換言之，於一般管制區或遊憩區內未經申請許可建設或拆除「公私建築物或道路、橋樑」，始構成違反該款規定。而所謂建築物，依建築法第四條規定，係指「定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物」，本件塑膠屋棚、棚架、販賣部、售票亭及木棧道、平臺，其情形既與上述建築物之定義不符，自非建築物，其設置自不受國家公園法第十四條第一項第一款規定之限制。被告以原告未經許可設置該等設施，違反國家公園法所為罰鍰之處分，於法已有未合，其嗣後依同法第二十七條對原告為限期回復原狀之處分，亦屬非法。五、被告所指違反國家公園法之行為，既為非法占用土地之景天公司所為，而非原告所為，則被告以原告為處罰對象，繼而對原告為罰鍰之處分，自屬違法已如前述。而被告以八十七年八月二十日所召開「墾丁賓館海濱分館海灘遊憩區內之景觀設施整修計畫」簡報及審查會議時，原告未對景天公司占用土地一事提出異議，遽認原告不得對景天公司之違規行為免責，蓋行政犯行為之處罰應以行為人為對象，此案件之行為人為景天公司，原告並非行為人，自非行政罰之對象，故原告是否於會議中對景天公司占用土地表示異議，與原告是否須接受行政處罰並無關聯性，況原告亦未怠於維護承租之國有土地之情事，被告答辯顯無理由。七、綜上所述，系爭違規設施既非原告所設置，原告亦未曾委任景天公司設施或縱容其於原告所承租之國有土地上為違規設施。被告所為處分，顯屬違法，並已損害原告之權利。為此狀請鈞院鑒核，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：按國家公園法第十四條第一項第一款之規定，國家公園區之一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。違反該款規定者，依同法第二十五條規定得處一千元以下罰鍰（依行政院八十七年七月十六日臺八十七規字第三五五八二號令，將罰鍰數額提高五倍）。查原告為林務局「墾丁森林遊樂區海濱區遊樂設施區」之承租經營管理人，原告稱景天公司無權占用事件，既發現於八十七年四月下旬，且遲至八十八年二月及三月始向被告陳報，已發生近一年，期間未曾見其告知林務局及訴諸法律處理之舉證，自無從免責，即難謂無過失。而八十八年二月間及同年三月間，原告迫於被告及林務局屏東林區管理處多次函請原告節制其經營行為並要求做必要之說明，始致函分向該處及被告報告。且八十七年八月間原告規劃旅館、海濱遊樂設施之建設，以「墾丁森林遊樂區海濱區遊樂設施區投資改善計畫書」案提出申請之時，仍與景天公司高級主管（林政權、何習家）共同代表出席該案之審查會，亦未見原告對景天公司占用土地一節提出異議，可見其所陳乃為卸責之詞，請將原告之訴駁回等語。
理由按「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：一、一般管制區。二、遊憩區。．．．」、「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。．．．」為國家公園法第十二條第一款、第二款及第十四條第一項第一款所規定。同法第二十五條規定：「違反．．．第十四條第一項第一款．．．規定之一者，處一千元以下罰鍰；其情節重大，致引起嚴重損害者，處一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金。」第二十七條第一項規定：「違反本法規定，經依第二十四條至第二十六條規定處罰者，其損害部分應回復原狀；不能回復原狀或回復顯有重大困難者，應賠償其損害。」本件原告未經申請許可，於墾丁國家公園範圍內設置多項違規建物，經被告於八十八年三月間查獲，乃以原告違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，以八十八年三月二十四日營墾罰字第五九六四、五九六二、五九六一、五九六三、五九六○號處分書分別處以罰鍰，復以八十八年三月二十六日（八八）營墾企字第二四三八號及八十八年三月二十九日（八八）營墾企字第二四五八、二四五九、二四六○、二四六一號函請原告於八十八年四月十四、十五日前拆除上開違規建物，並回復原狀。原告不服上開令其回復原狀之處分，以其係向林務局承租墾丁森林遊樂區海濱遊樂設施區之土地，因其專業不足，乃將部分海灘遊憩活動委託景天公司管理，詎景天公司於委託契約書尚未經林務局核備生效前，又未取得被告之許可，即擅自於原告承租之土地上設置違規設施對外營業，原告分別於八十七年四月二十九日至八十八年三月四日間先後去函景天公司請其停止上述行為，並於八十八年二月十二日、三月四日及三月八日函林務局及被告，說明前述設施均係景天公司非法占用所為，請被告依法拆除已設置之設施；上開未經許可設置之設施均係景天公司所為，其與景天公司之委託管理契約未經林務局核備認可，尚未生效，景天公司非其受任人，不應以其為處罰對象，原告並無故意或過失，被告認違規建物係原告所為，認定事實即有違誤云云，訴經一再訴願決定，以原告於八十七年四月下旬既發現景天公司於原告承租之土地上違規建築，惟遲至八十八年二月及三月間始向被告陳報，並未即時請求協助，自無從免責；被告於八十七年八月二十日召開之原告「墾丁賓館海濱分館海灘遊憩區內之景觀設施整修計畫」簡報及審查會議紀錄，景天公司之職員 林正權 及 何家習 均參加會議，惟並未見原告對景天公司占用土地一節提出異議，原告雖委託景天公司管理，但其為土地承租人，自難對違規行為規避處罰。又依原告與林務局之墾丁森林遊樂區海濱區之遊樂設施區投資經營契約書影本第十九條、第二十條、第二十五條及第二十三條約定，原告有依相關法規管理、維護設施安全之責，且不得將各項設施及經營權逕行分租、轉租或轉讓與他人，況原告與景天公司有關委託管理契約效力之約定並不得拘束契約以外之第三人。原告既為土地承租人，景天公司為其受任人，原告於八十七年四月下旬即發現所承租土地之違規建築，惟遲至八十八年二月及三月間始向被告陳報，即難謂無過失，所訴核不足採，遂駁回其訴願、再訴願，揆諸首揭規定，經核並無不合。原告起訴主張詳如事實欄所載，前已論明部分，爰不再贅述。經查原告未經申請許可，於其承租之墾丁國家公園範圍內設置之設施，計有：一、在墾丁大灣海濱擅自設置木棧道及平臺。二、在墾丁大灣海邊木棧道上設販賣部六座。三、在墾丁大灣海邊沙灘設置棚架一座。四、在墾丁瑪沙露入口廣場設棚架票亭。五、在瑪沙露廣場後方設棚屋一座。上開木棧道、平臺、販賣部、棚架票亭、棚屋等，應屬國家公園法第十四條第一項第一款所規定之建築物或道路之建設，至為明顯。原告主張上開棚屋、棚架、販賣部、售票亭及木棧道、平臺等，並非建築物，其設置自不受國家公園法第十四條第一項第一款規定之限制云云，殊無可採。次查依原告所提示其與景天公司簽訂之「墾丁森林遊樂區海濱區之遊樂設施區委託管理契約」第一條：「乙方（景天公司）應為甲為（原告）規劃．．．設施，並代為管理該等活動。．．．籌劃．．．活動，並舉辦之。．．．規劃適度宣傳行銷活動．．．」、第七條：「乙方計畫中所需之固定設施，由甲方具名投資興建，．．．」、第十一條：「乙方僅係本契約之受任管理之性質，乙方不因本契約之訂立而成為甲方之代理人或成立合夥之關係。」依其雙方已成立之契約內容約定，景天公司應屬原告委託管理之性質，僅有規劃、籌劃、設計等權限，並無自行設置固定建物設施之權。本人即原告對其所委託之管理人設置違法建物之行為，自應負與其自己管理之同一責任，乃法理當然之結果，不能以其委託之管理人之故意過失作為免除自己責任之理由。原告所訴景天公司於委託合約尚未經林務局核備生效前，又未取得被告之許可，即擅自在該地上設置多項設施，該違規設施既非原告所設置，則被告以原告為處罰之對象，繼而對原告為限期回復原狀之處分，自屬違法云云，亦無可取。又查原告為林務局「墾丁森林遊樂區海濱區遊樂設施區」之投資經營人，依其於八十四年十二月十九日與林務局簽訂「墾丁森林遊樂區海濱區遊樂設施區投資經營合約書」之約定，原告未經林務局之書面同意不得將林務局所提供之土地、各項設施及經營權逕行分租、轉租或轉讓他人。詎原告未經林務局之書面同意，竟與景天公司簽訂成立委託管理契約，於八十七年四月下旬發現景天公司有違法設置建物情事，仍未立即有效制止，並即回復原狀，且遲至八十八年二月及三月始向被告陳報，期間未曾見其告知林務局及訴諸法律處理，足徵原告對其投資經營土地上設置之違規建物，縱非故意為之，亦難謂無過失，被告予以裁罰後，依法限期拆除該違規建物，並回復原狀，於法洵無違誤。原告一再主張委託經營合約尚未生效，景天公司自非原告之受任人云云，以其與第三人之契約卸其承租系爭土地投資經營人之責任，所訴核無足採。原告起訴論旨，並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年九月六日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十年九月六日