裁判字號：最高行政法院100年判字第651號判決
裁判日期：民國100年04月29日
裁判案由：採取土石
最高行政法院判決
100年度判字第651號上訴人 甘登旺 被上訴人苗栗縣政府代表人 劉政鴻 上列當事人間採取土石事件，上訴人對於中華民國98年12月1日臺中高等行政法院98年度訴字第325號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人未經許可，於民國（下同）97年12月10日委請訴外人 陳添榮 於上訴人管理之苗栗縣○○鎮○○段○○○○號私有一般農業區農牧用地（上訴人之子 甘明華 所有，下稱系爭土地）內挖取土石，並由陳添榮將該處所之土石外運至苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號山坡地保育區農牧用地（上訴人姪子 甘仕津 所有）堆置後，再由陳添榮僱用另一訴外人 謝國林 於97年12月17日駕駛車號000-00號營業大貨車，載運該堆置之土石前往苗栗縣苑裡鎮德營砂石場，○○○鎮○○里○○○○○道路12.5公里處，為苗栗縣警察局通霄分局（下稱通宵分局）苑裡分駐所員警查獲，並經被上訴人人員會同該分駐所員警至前述687-7地號土地查勘堆置土石清除情形後，通霄分局即以98年2月3日霄警偵字第0980001771號函，檢送上訴人等調查筆錄資料，移請被上訴人裁處。嗣經被上訴人於98年2月25日請上訴人及陳添榮接受訪談，陳述意見。被上訴人根據前揭訪談紀錄及相關人員之調查筆錄內容，認上訴人未經申請許可於系爭土地採取面積約4厘地（約388平方公尺），土石數量約388立方公尺，有違土石採取法第36條規定，乃以98年3月5日府建石字第0980033050號違反土石採取法處分書，裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）100萬元整，並限上訴人應於98年3月30日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，即提起行政訴訟。經原審駁回其訴後，仍未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠按土石採取法為母法，其授權內容及範圍應限於土石採取之「地點、面積、數量、期間」，惟經濟部依據土石採取法第3條第1項第2款規定授權訂定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條（下稱免申辦許可辦法）規定，卻對土石採取整地免許可之規定另以限制為「須經目的事業主管機關核准者」為限，顯已逾越母法之授權範圍，而增加母法所無之限制，依命令牴觸法律者無效之原則，應屬無效之規定。是依土石採取法第3條第1項第2款規定，為實施整地而採取土石自無庸依該法取得許可，且亦無同法第36條所稱未經許可採取土石而應處罰鍰、限期辦理整復及清除設施之可言。㈡依上訴人及陳添榮於原處分卷附之調查筆錄及訪談筆錄可知，上訴人確實係因農地為整地之須而委請陳添榮於上訴人所管理之系爭土地挖取土石。又陳添榮因涉嫌違反山坡地保育利用條例第34條第1項及水土保持法第32條而經通霄分局移送檢察官偵查，經臺灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署）檢察官以98年度偵字第971號為不起訴處分確定在案，其不起訴理由略以：「甘登旺證述：甘明華的土地是由伊管理，因土地有高低落差，所以找被告陳添榮整地，並同意陳添榮將整地所處理之土石，載運堆放在姪子甘仕津所有土地上等語，核與甘明華於警詢中證述相符，與甘仕津於警詢中證述相符，顯見被告於上述2筆土地上整地及堆置系爭土石前，均有徵求土地所有權人及管理人之同意，是其行為與山坡地保育利用條例第34條第1項、水土保持法第32條第1項之犯罪構成要件即有不合。又查，系爭兩筆土地其○○○鎮○○段○○○○○○號土地現場仍堆置有部分土石，而該兩筆土地均未發現有土石流失及造成鄰地損害之情事等事實，是被告陳添榮上開所辯未違反上述犯行等語堪予採信。」足證系爭土地係上訴人之子甘明華所有，由上訴人管理中，因土地高低落差不利耕作而委請陳添榮整地以使地勢平整，並將挖取之土石作為陳添榮之報酬。㈢系爭土地挖取土石時間為97年12月10日至同月17日，然上開苗栗地檢署於前揭起訴處分時業已提及系爭土地經檢察官履勘現場並製履勘現場筆錄確實種植水稻，事實上該期水稻係自98年1月份播種，並於98年5月份時業已收割，上訴人及陳添榮並於97年8月份另為第2期水稻灌溉、播種，此並有系爭土地目前使用狀況之照片為證。是系爭土地確實係作為農業耕作使用，且益徵上訴人於案發時係因耕作之須，而委請陳添榮進行整地而挖取土石之事實相符。自屬土石採取法第3條第1項第2款規定免經許可採取土石之行為，本件自無須經目的事業主管機關核准。原處分及訴願決定以「依經驗法則判斷，顯然並非上訴人所稱欲回復原耕作農地之整地行為」等語，均屬違反土石採取法第3條之規定等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：本案經被上訴人所屬通霄分局苑裡分駐所員警當場查獲陳添榮將堆置土石外運，該堆置土石係從上訴人之子所有之系爭土地所挖掘堆置。上訴人並陳述其同意陳添榮土石外運，當作整地之酬勞，該行為難謂無間接獲利之疑，上訴人當不能持無罪之詞，其違法事實足堪認定。上訴人雖主張其係單純進行農地整地行為，惟本案上訴人並未依免申辦許可辦法第3條第1項規定，向被上訴人申請核准，即擅自開挖，顯已違反土石採取法第3條第1項之規定，被上訴人遂依同法第36條之規定予以裁罰並無違誤。按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的。系爭土地為特定農業區農牧用地，毗鄰地均有農民耕作植栽，上訴人既未依法申請而採取土石、回填廢土，恐將影響水土保持，破壞國土保安等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人未經許可，委請訴外人陳添榮於系爭土地內挖取土石，並由陳添榮將該處所之土石外運至苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號山坡地保育區農牧用地堆置後，再由陳添榮僱用另一訴外人謝國林載運該堆置之土石前往德營砂石場，為通霄分局苑裡分駐所員警查獲之事實，業據上訴人及陳添榮於被上訴人訪談時及原審法院審理中坦承在案，上訴人違章事實，堪以認定。上訴人雖為上開主張，惟按縱認上訴人係依土石採取法第3條第1項第2款之規定在系爭土地上實施整地，然依前揭採取土石免申辦許可辦法第3條第1項之規定須經目的事業主管機關之核准，其將剩餘土石外運，依該辦法第3條第2項規定應填具申請書報請縣（市）主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。上訴人未經申請目的事業主管機關核准，即擅自委請陳添榮以挖土機開挖整地，並將挖取土石外運，亦屬未經許可採取土石之違規行為。上訴人主張其整地而採取土石，該辦法限制「須經目的事業主管機關核准」，顯已逾越母法之授權範圍，而增加母法所無之限制，依命令牴觸法律者無效之原則，該辦法第3條第1項應屬無效之規定云云，尚有誤會。末按，土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的。系爭土地為一般農業區農牧用地，上訴人既未依法申請而採取土石，足以影響水土保持及自然環境，破壞國土保持。依土石採取法之規定，只要是未經許可採取土石，除有同法第3條但書規定之情形外，均屬違法，並不以將砂石外運販賣營利或造成水土流失之結果為要件。縱其採取土石並未變賣或造成水土流失，及陳添榮是否經檢察官起訴或法院判刑，對於上訴人違法採取土石之行為，均不生影響。又採取土石，應依土石採取法第3條規定申請許可，上訴人在系爭土地上整地，應注意且能注意申請取得許可，其未經申請許可，即擅自僱工開挖採取土石致違規，其縱非故意，亦有過失，仍應負責。綜上所述，上訴人上開主張，均不足採。從而，被上訴人所為裁處上訴人罰鍰100萬元，並限期辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分，揆諸首揭法條之規定，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回等語，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：㈠按行政訴訟法第125條第1項、第133條前段規定及本院98年度判字第1456號判決意旨，高等行政法院為事實審，於撤銷訴訟應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨認定事實，不受當事人之拘束，且其認定事實不得違背經驗法則或論理法則，否則判決即屬違背法令，就本件上訴人採取土石之行為，究竟是否確如上訴人所主張係因系爭土地較周邊農地地勢為高，不利引水及排水而有整地之必要所為之整地行為，及系爭土地面積約為一分地，上訴人實際整地面積僅佔約四厘地，且係因該四厘地部分較周邊地勢為高，經整地後已為平坦一片等情，此皆涉及事實之認定。惟原判決事實及理由欄內僅略謂：「上訴人雖為上開主張，惟按縱認上訴人係依土石採取法第3條第1項第2款規定在系爭土地上實施整地…」，形同對於上訴人主張之整地事實，並未調查證據且依調查之結果認定事實並說明其理由，因此原判決有應調查證據未予調查之違法，且有判決理由不備致事實無法確定之違法。㈡原判決既謂：「上訴人雖為上開主張，惟按縱認上訴人係依土石採取法第3條第1項第2款規定在系爭土地上實施整地…」等語，似認上訴人採取土石行為係依土石採取法為之，惟依該條項款規定，整地之採取土石行為原無需經主管機關許可，是上訴人未構成土石採取法第36條之「未經許可而採取土石」之要件，原判決維持原處分及訴願決定處上訴人一百萬元罰鍰，即有理由矛盾之違法。㈢原判決就上訴人所指免申辦許可辦法規定有逾越母法授權範圍之主張，僅略述其結論，惟就該辦法規定究竟如何並未逾越母法規定則未予說明，自有判決理由不備之違法。另按司法院釋字第394號、第612號解釋及其 彭鳳至 、 徐壁湖 大法官協同意見書意旨，如涉及人民權利之限制，其構成要件及法律效果均須已法律明定，如法律授權行政機關訂定法規命令予以規範，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符憲法第23條規定之法律保留原則。本件經濟部所訂免申辦許可辦法第3條規定與土石採取法第3條、第36條規定相結合後，即形成科處人民罰鍰之構成要件及法律效果，屬於對人民財產權之限制，自有上開解釋意旨之適用。惟由土石採取法第3條第2項規定可知，其授權範圍應僅限於土石採取之地點、面積、數量及期間，且土石採取法第3條業已規定整地之採取土石行為無須經許可，經濟部即不得超越母法授權範圍另行訂定「須經目的事業主管機關核准」之限制，致形成變相之處罰構成要件。綜上，免申辦許可辦法第3條規定有違授權明確性原則，已牴觸土石採取法第3條規定，依憲法第172條規定，命令牴觸法律者無效，原判決自不得依上開辦法第3條規定即認原處分有效而予維持，是原判決就此部分自有判決適用法則不當之違法。
六、本院查：㈠按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自
然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的，故有土石採取原則上應經許可之限制規定。次按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：採取少量土石供自用者。實施整地及工程就地取材者。礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。因天災事變緊急搶修公共工程所需者。政府機關辦理重要工程所需者。」、「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」為土石採取法第3條第1項及第36條所明定。是依上揭規定，單純實施整地者，原則上固無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，然若於整地後又將土石外運者，因其性質已非土石採取法第3條第1項第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為，故其若未經取得土石採取許可即為之，自構成未經許可採取土石之違章，尚非以免申辦許可辦法第3條規定為準據。上訴人主張土石採取法並無實施整地仍需經目的事業主管機關許可之規定，但免申辦許可辦法第3條卻規定「整地須經目的事業主管機關核准」，增加母法所無之限制，逾越母法規定，原判決對此有判決不備理由之違法等云，容有忽略「整地後又將土石外運者」依土石採取法第3條規定應經許可之明文，其歧異之法律見解難謂客觀可採。
㈡經查：
⒈本件上訴人未經許可，於97年12月10日委請訴外人陳添榮
於上訴人管理之系爭土地內北邊面積約388平方公尺，挖取土石深約1公尺，共約388立方公尺，並由陳添榮將該處所之土石外運至苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號山坡地保育區農牧用地堆置後，再由陳添榮僱用另一訴外人謝國林於97年12月17日駕駛車號000-00號營業大貨車，載運該堆置之土石前往苗栗縣苑裡鎮德營砂石場，在苑裡鎮○○里○○○○○道路12.5公里處，為通霄分局苑裡分駐所員警查獲之事實，業據上訴人及陳添榮於被上訴人訪談時及原審法院審理中坦承在案，並有上訴人、陳添榮、甘仕津、謝國林、甘明華之調查筆錄（見原審卷第25至34頁），上訴人及陳添榮訪談紀錄（見原審卷第57至60頁）、現場照片數幀（見原審卷第61至64頁）及上訴人於照片所繪開挖位置（見原審卷第13頁）等附卷可稽，是本件上訴人之違章事實明確，洵堪認定。被上訴人依土石採取法第36條規定，裁處上訴人100萬元罰鍰，並限於98年3月30日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取土石外運之處分，經核並無不合。原判決認事用法尚無違論理及經驗法則之違法情形。
⒉原判決認定上訴人未經許可採取土石，且其行為非僅實施
整地而已，並將挖取土石外運，亦屬未經許可採取土石之違規行為（見原判決第8頁第2-4行），據以認定原處分上開規定予以裁處，於法並無不合，作為其判決基礎。上訴人既不否認其有開挖採取土石之行為，但主張其行為符合例外無須取得土石採取許可之規定(第1項但書第2款實施整地)，自應就該事實負客觀證明責任，與「免申辦許可辦法」第3條「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限」之適用並不相關。其既無法證明所為係無須取得採取許可之單純整地行為，原判決駁回其訴，於法即無不合，尚難認原判決有判決適用法規不當之違法。
⒊上訴人另主張「免申辦許可辦法」第3條規定顯然牴觸土
石採取法第3條第1項但書規定，逾越母法授權範圍，均未見原判決有所說明，有判決不備理由之違誤等語，尚非可採。又原判決縱認採取土石免申辦許可辦法第3條之規定，乃土石採取法授權中央主管機關就土石採取地點、面積、數量、期間所訂定之管理辦法，並無逾越母法之授權範圍，得加以適用。惟此尚不足影響其認定上訴人未經申請許可於系爭土地採取面積約4厘地（約388平方公尺），土石數量約388立方公尺，有違土石採取法第36條規定之事實，而為上訴人在原審之訴應為敗訴之結果。上訴人主張其餘各節，無非持其歧異之法律見解，對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，指摘原判決違誤，求予廢棄，尚不影響原判決結果，爰不一一論述，附此敘明。
㈢綜上所述，原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處
分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人之上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年4月29日
最高行政法院第六庭
審判長法官黃合文
法官黃淑玲法官劉介中法官帥嘉寶法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國100年4月29日
書記官王史民