裁判字號：臺灣高等法院高雄分院91年上國易字第4號民事判決
裁判日期：民國92年05月27日
裁判案由：國家賠償
臺灣高等法院高雄分院民事判決九十一年度上國易字第四號
上訴人己○○訴訟代理人 黃錫耀 律師
周中臣 律師被上訴人高雄縣政府法定代理人丁○○訴訟代理人乙○○
丙○○戊○○甲○○右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十一年十月七日臺灣高雄地方法院九十年國字第九號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：上訴人於民國七十五年間，向訴外人 許東合 購買坐落高雄縣○○鄉○○段六二之四及同段六二之三四地號兩筆土地（以下簡稱系爭土地），後因契約之履行等事宜而涉訟。雙方並於訴訟中達成和解，詎訴外人許東合未依約履行，嗣並於八十一年間死亡。系爭土地旋由 許煌林 及 許武宗 繼承且已辦妥繼承登記完畢。上訴人乃另行起訴求為命許煌林、許武宗於上訴人給付購地尾款之同時，將系爭土地所有權移轉登記於上訴人之判決。嗣因系爭土地於八十四年間因經高雄縣政府為辦理高雄市高雄新市鎮第一期開發區區段徵收完畢，乃以情事變更而變更聲明求命許煌林、許武宗將徵收之系爭土地補償費新台幣（下同）二千零十四萬二千元之請求權及系爭土地於區段徵收完成後之優先買回權讓與上訴人之判決。該訴訟經本院以八十五年度上更㈠字第一二四號民事判決命許煌林、許武宗應於上訴人給付一千零二十六萬九千四百八十三元之同時，將其二人對高雄縣政府徵收系爭土地之補償地價二千零十四萬二千元之請求權及區段徵收之土地優先買回權讓與上訴人，該案並經最高法院於八十七年五月八日以八十七年度台上字第一０四一號判決駁回兩造之上訴而確定。上訴人因於八十七年六月二十九日以口頭向被上訴人高雄縣政府請求上述補償金及放棄土地優先買回權之獎勵金遭拒（系爭土地因經假處分查封登記，是以被上訴人已就地價補償費部分，以登記名義人許煌林、許武宗向法院辦理提存），乃就被上訴人拒絕發放補償金之行政處分提起訴願，經內政部再訴願程序撤銷該行政處分，由原機關另為適法處分後，上訴人始於八十九年九月八日受領系爭放棄土地優先買回權之獎勵金八百零五萬六千八百元（即受領地價補償費四成），而本件放棄土地優先買回權之獎勵金之發放作業，因被上訴人之消極不作為而怠於執行其職務，致上訴人受有二年餘之利息損失，爰依國家賠償法第二條第二項後段規定，訴請被上訴人應給付八十八萬二千九百三十七元及自起訴狀繕本送達翌日起之法定遲延利息。被上訴人則以：系爭土地於公告徵收期滿時，其土地登記簿所記載之所有權人為訴外人許煌林、許武宗。依土地法第二百二十八條第一項之規定，公告徵收及發放徵收補償費原則上應以公告之日土地登記簿所記載者為準，如逕將該徵收補償費發放予上訴人，與土地法之規定不合。上訴人乃專案向內政部請示，經其核示認：「本案法院判決屬給付判決而非形成判決，該判決僅對於當事人間有法律效力，土地徵收補償金（含補發部分）之對象，自仍應以徵收公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人為準，其區段徵收後，土地之優先買回權亦屬被徵收土地之所有權人。」是本案係因申請人（即上訴人）資格與土地法之規定不符，且因給付對象不明確而滋生疑義。被上訴人循序向上級機關請示，惟解釋令函論證結論，並無逾越土地法所規範之處。然雖經被上訴人論述據申，仍要求被上訴人據以准駁，故被上訴人並無國家賠償法第二條第二項規定之故意或過失之不法之處。退而言之，縱認上訴人得就本件請求國家賠償，然其請求權亦已逾二年而時效消滅等語資為抗辯。
二、本件原審對於上訴人之請求，判決駁回其訴，上訴人聲明不服，上訴聲明求為判決：㈠原判決廢棄。㈡右廢棄部分，被上訴人應給付上訴人八十八萬二千九百三十七元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。被上訴人則答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。
三、經查本件上訴人因本院以八十五年度上更㈠字第一二四號民事判決命訴外人許煌林、許武宗應於上訴人給付一千零二十六萬九千四百八十三元之同時，將其二人對於被上訴人徵收系爭土地之補償地價二千零十四萬二千元之請求權及區段徵收之土地優先買回權讓與上訴人，該案並經最高法院判決駁回上訴而確定。上訴人乃於八十七年六月二十九日以口頭向被上訴人請求上揭地價補償費及放棄土地優先買回權之獎勵金遭拒（系爭土地因經假處分查封登記，被上訴人已就地價補償費部分，以登記名義人許煌林、許武宗向法院辦理提存），上訴人於八十七年七月三十一日依上開民事判決向訴外人許煌林、許武宗為對待給付後，再向被上訴人提出請求，因被上訴人認與土地法第二百二十八條第一項規定不符，而向內政部申請函示後，仍認應以徵收時土地登記簿所載之所有權人為發放土地徵收補償金之對象，其區段徵收後土地之優先買回權亦同，乃於八十八年一月十四日駁回上訴人之請求。然經上訴人提起訴願、再訴願，經內政部於再訴願程序，認平均地權條例第五五條之二所定優先買回土地之權利應屬債權之一種，本件土地之原所有權人許煌林、許武宗依法取得之優先買回土地之權利，既經法院判決應讓與上訴人確定，原處分機關自應依上開民事判決意旨辦理，乃撤銷被上訴人該拒絕發放之行政處分，命應另為適法之處分後，被上訴人始通知上訴人於八十九年九月八日領回放棄優先買回權之獎勵金八百零五萬六千八百元等事實，有上訴人所提最高法院八十七年台上字第一０四一號、本院八十五年度上更㈠字第一二四號民事判決、高雄縣政府八十八年一月十四日八八府地劃字第七九七一號函、八十九年四月九日存證信函、高雄縣政府八十八年四月二十一日八八府地劃字第０七０七一五號函、內政部八十九年五月十七日台內訴字第八九０二九三四號訴願決定書各一份在卷可資佐證，並為兩造所不生爭，自堪信為真實。
四、至於上訴人另主張被上訴人機關於八十七年六月二十九日拒絕上訴人口頭請求發放上揭土地徵收補償費及放棄優先買回獎勵金係「怠於執行職務」，而依國家賠償法第二條第二項後段之規定應予上訴人國家賠償云云，被上訴人則予以否認，並以前揭情詞置辯，經查：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，
國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第二條第二項定有明文。該條項後段規定即公務員怠於執行職務之消極不作為之國家賠償責任。所謂怠於執行職務，係指公務員對被害人依法令有應執行之職務，而怠於執行者而言。又「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。反之，如法律係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。可得知並無保障特定人之意旨，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害，請求國家賠償，即有未合」（參閱司法院大法官會議釋字第四六九號解釋文及理由書）再者，國家賠償法第二條第二項後段國家賠償責任之成立，應以各該職務規定之「規範目的」為判別要素，若系爭規定的規範目的包括保護個人重要法益（亦兼具有保障可得特定人之意旨），即屬保護規範。不履行由保護規範課予之職務義務，始成立怠於執行職務之國家賠償責任。反之，若系爭法令的規範目的僅在於賦予行政機關執行公共事務之權限，則未履行此法令所賦予之職務義務，並不能成立怠於執行職務之國家賠償。
㈡次依土地法第二百二十八條第一項規定：「被徵收土地之所有權已經登記完畢者
，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間該管市、縣地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準」。而本件系爭土地係於八十四年四月五日經被上訴人依規定予以公告徵收，於公告徵收期滿時，上訴人確非徵收公告日土地登記簿所載土地所有權人，亦未因繼承、法院判決或強制執行取得該土地之所有權等情，已為兩造所不爭執，則被上訴人於八十七年六月二十九日經上訴人提出口頭聲請（按上訴人係於八十七年七月六日始與訴外人許煌林、許武宗二人協議，並依前開確定判決完成對等給付完竣），乃於八十七年十月二十七日以八七府地劃字第二一一九八０號函請前台灣省地政處核示憑辦，經該處於八十七年十二月十一日依轉請內政部所得釋示結論，以八七地六字第六六七０八號函略以：「本案因公告現值調高所應補發之地價補償費及土地優先買回權，仍應由公告當時土地登記簿記載之土地所有權人許煌林、許武宗先生領取及取得」。則被上訴人於八十八年一月十四日以八八府地劃字第００七九七一號函以：依土地法第二百二十八條第一項之規定，被徵收土地所有權原則上應以公告之日土地登記簿所載為準，而該條有關繼承、強制執行或法院判決取得權利之除外規定，則係為符合民法第七百五十九條不待登記即取得不動產精神。其所稱判決係指形成判決。本案法院判決係給付判決，並非形成判決，土地徵收補償費之對象，仍應以徵收公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人為準，其區段徵收後之優先買回權亦應屬被徵收土地之所有權人等語駁回上訴人之前揭請求，已難謂係怠於執行土地法所定之應執行職務。又，上訴人雖就系爭土地已獲本院八十五年度上更㈠字第一二四號民事確定勝訴判決，並已依該判決履行對待給付後，自訴外人許煌林、許武宗處取得系爭土地徵收補償費請求權及區段徵收之土地優先買回權。然該請求權及買回權實係因其性質上屬於公法上債權（並非私人間之債權關係），其讓與並無行政法可資適用，乃類推適用民法第二百九十四條規定，得為讓與之標的。而被上訴人之上級機關即前台灣省地政處受需用土地人即內政部營建署委託辦理本件高雄新市鎮之開發，此有被上訴人所提合約書在卷可稽，則被上訴人應執行之轉發補償金或系爭放棄區段徵收土地優先買回權獎勵金予上訴人之義務，實係類推適用民法之債權讓與相關規定之結果甚明。而該民法之相關規定，原屬規範私人間權利義務之相關規定，並無保障公共利益或特定人之生命、身體、財產之意旨，尤非課予國家機關應執行職務之規定，依上開大法官會議釋字第四六九號解釋意旨及「保護規範理論」，被上訴人之拒絕履行，仍難認係國家賠償法第二條第二項後段所定之「怠於執行職務」，至於上訴人取得之本院八十五年度上更㈠字第一二四號民事確定判決，固有拘束該案之當事人即上訴人與訴外人許煌林、許武宗之相對效力，然與被上訴人應執行之職務無涉，自不待言。上訴人仍執前詞，依上開民事確定判決，主張辦理放棄系爭土地優先買回權獎勵金之發放事宜確屬被上訴人所應執行職務，被上訴人經上訴人請求發給時，竟予拒絕，顯屬怠於執行其應執行職務，當符合國家賠償法第二條第二項後段之要件云云，即不足採信。
㈢又「區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式：：：原土地所有權人
領取現金補償地價者，於區段徵收完成後，得優先買回土地」，平均地權條例第五十五條之二定有明文。是優先買回權係土地所有權人於「區段徵收完成後」，方得主張之權利至明。而放棄土地優先買回權獎勵金之發給，並非土地法或平均地權條例所定之法定補償金，法律既無應核發時限之規定，亦無土地所有權人得請求加發利息之規定，上訴人自不得就該獎勵金享有利息給付之請求權，且被上訴人之發放時間系在本件特殊案情，就相關法規意旨釐清疑義後，即予發放，亦難認有侵害上訴人權利之事實。
五、綜上所述，原審因認被上訴人所為尚與國家賠償法第二條第二項後段所定要件不合，上訴人據以請求被上訴人賠償其自八十七年六月二十九日（即上訴人口頭提出請求之日）起至八十九年九月八日受領止，因遲延而造成之利息損失八十八萬二千九百三十七元及法定遲延利息，應屬無據，而判決駁回其訴，經核尚無不合，上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，非有理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法與本案之判決結果無影響，爰不一一論述，併此敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中華民國九十二年五月二十七日
臺灣高等法院高雄分院民事第一庭~B1審判長法官黃金石~B2法官魏式璧~B3法官吳登輝右為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國九十二年五月二十八日~B法院書記官梁美姿
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