裁判字號：臺灣桃園地方法院104年簡字第94號判決
裁判日期：民國105年03月31日
裁判案由：政府採購法
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決104年度簡字第94號
民國105年2月23日辯論終結原告和倍有限公司代表人 劉邦樞 訴訟代理人 許朝財 律師被告桃園市龍潭區公所代表人 鄧昱綵 訴訟代理人 陳淑媛 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年6月24日工程訴字第00000000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文申訴審議判斷、異議處理結果及原處分（不利於原告部分）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229條第
1項及第2項第3款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，先予敘明。
二、事實概要：緣原告參與被告所辦理「92年農藥品採購案（案號920311號）」、「93年一期水稻為防治稻熱病及水稻紋枯病發生藥品採購案（案號930310號）」，「94年度水稻防治病蟲害藥品採購案（案號940110）」、「95年度水稻防治病蟲害藥品採購案（案號95B0105）」之投標。嗣被告依審計部臺灣省桃園縣審計室103年3月14日審桃縣四字第0000000000號函及本院97年度訴字第239號刑事判決所載事實，認原告有政府採購法第101條規定應刊登政府公報、及同法第31條第2項第8款所定應予追繳押標金之情事，以103年8月14日龍鄉秘字第0000000000號函（即原處分，附本院卷第52-53頁）通知原告，並追繳該採購案之押標金。原告不服，向被告提出異議，被告以103年9月18日龍鄉秘字第0000000000號函（下稱異議處理結果，附本院卷46-47頁）函覆其異議結果（即維持原處分）。原告乃向行政院公共工程委員會提起申訴，經該會以104年6月5日訴字第0000000號採購申訴審議判斷書，將關於應刊登政府公報部分之原異議處理結果部分撤銷，其餘部分之申訴則予駁回。原告仍有不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠被告向原告追繳押標金請求權之時效早已完成而消滅：
按「廠商有政府採購法第31條第2項各款情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機關既即時取得追繳的權利，並得隨時請求繳還，參照民法第128條及第315條法理，其消滅時效自應從該追繳權利成立時起算」（詳最高行政法院101年度判字第679判決要旨）。被告早於95年間已全數發還前揭案件原告所繳納之押標金，而遲至103年8月14日始發函通知原告繳回，早已超過五年。按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」、「公法上請求權，因時效完成而當然消滅」，行政程序法第131條第1、
2項定有明文，則被告於103年間向原告追繳押標金時，其請求權之時效早已完成而消滅，應屬違法之行政處分。
㈡原申訴審議判斷率依最高行政法院102年11月份第1次庭長
法官聯席會議決議所載之見解，認定「本案招標機關收受審計部臺灣省桃園縣審計室103年3月14日…函，始知悉申訴廠商有違反本法之情形，且無其他事證可資證明招標機關先前已有所知悉，故請求權5年時效應自103年3月15日起算，至103年8月14日通知追繳押標金尚未逾法定時效期間」。惟最高行政法院前揭庭長法官聯席會議決議乃自行創設「可合理期待」之不確定法律概念，作為「起算其消滅時效期間」之要件，顯有違前揭行政程序法第131條第1項「於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅」法律保留之規定，而屬違法，是公共工程委員會逕行引用上開違反法律保留原則之決議，因而作成對原告不利之申訴審議判斷，亦有違誤。
㈢按「消滅時效，自請求權可行使時起算。」民法第128條前
段定有明文，且依最高行政法院52年度判字第345號判例「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係」見解，則公法上請求權之消滅時效若無其他特別規定，應同民法第128條自請求權可行使時起算。又依行政程序法第131條第1項規定，如就公法上請求權之消滅時效有不同規定或附加其他要件，應屬法律保留事項，該條文因而明定「除法律另有規定外」。再按「因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，二年間不行使而消滅，自有侵權行為時起，逾十年者亦同」、「繼承權被侵害者，被害人或其法定代理人得請求回復之。前項回復請求權，自知悉被侵害之時起，二年間不行使而消滅；自繼承開始時起逾十年者亦同」（參民法第197條第1項、第1146條），以上均為民法第128條「自權利可行使時起算」以外所為以「知悉」為時效起算時點之主觀要件之例外規定，可見，一般立法例如另以「知悉」為時效起算時點之主觀要件，則應以法律明文定之，且應有最長時效限制之明文規定，故行政程序法第121條第2項亦明文規定「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾五年者，亦同」，已就請求權行使之時效起算時點另定「告知其事由時起」要件，始得將「告知」之主觀要件作為消滅時效之起算點，且亦明定「自處分撤銷時起逾五年者，亦同」之五年最長時效限制。如以「知悉」為時效起算時點之主觀要件而未規定最長時效限制，則時效可能延長達數十年仍不消滅，有違時效立法之意旨。今政府採購法並未就追繳押標金之時效有如民法第197條第1項、第1146條、行政程序法第121條第2項等以「知悉」為時效起算時點之主觀要件特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項5年消滅時效之規定。則被告103年8月14日向原告行使追繳押標金之請求權已超過五年罹於消滅時效而當然消滅。㈣聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分（不利於原告部分）均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：㈠依政府採購法第31條第2項第2款規定：「機關得於招標文
件中規定，廠商有下情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」，被告既已分別於系爭3採購案投標須知訂有本法第31條第2項各款關於押標金不予發還或追繳之事由情形包括在內（「龍潭鄉公所辦理92年度農藥藥品採購」採購標案投標須知第53第2款、「94年度水稻防治病蟲害藥品採購案」採購標案投標須知第62點第2款及「95年度水稻防治病蟲害藥品採購案」採購標案投標須第67點第2款）（證物1），則被告依上開第31條及投標須知規定向申訴廠商追繳押標金，其處分即有依據，另訴訟標的金額應為38萬1150元，業巳於104年9月3日發文予廠商更正，併予敘明。
㈡至本案追繳押標金是否有應適用行政程序法第131條第1項
有關「公法上請求權因5年間不行使而消滅」時效之規定？參照最高行政法院102年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標不予發還，己發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第
1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用…」因此，本案追繳押標金應用行政程序法第131條5年時效之規定。
㈢又有關追繳押標金公法上請求權消滅時效起算時點，依前述
最高行政法院庭長法官聯席會議之決議：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」。被告收受審計部臺灣省桃園縣審計室103年3月14日函證，始知悉申訴廠商有違反本法之情形，且無其他事證可資證明被告先前已有所知悉，故請求權
5年時效應自103年3月15日起算，至103年8月14日通知追繳押標金尚未逾法定時效期間。從而，被告依政府採購法第31條第2項第2款規定以及系爭3件採購標案投標須知之規定，對原告追繳已發還之押標金，即屬有據。原告雖主張最高行政法院上開庭長法官聯席會議決議另訂「請求權應自可合理期待機關得為追繳時」作為「起算其消滅時效期間」之要件，有違行政程序法第131條第1項「於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅」法律保留之規定。惟依前述庭長法官聯席會議決議，政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。基上，原告此部分主張尚非有理。
㈣聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之兩造爭點外，其餘為
兩造所不爭執，並有被告提出之原處分卷與訴願機關提出之訴願卷內所附相關資料可資參酌（詳後述），故足信屬實。㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：被告向原告追繳押標金之
請求權時效，是否業已完成而消滅（即：被告對原告追繳押標金之請求權，其消滅時效應自何時起算）？茲析論如下：
1.現行之行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」。查前開條文之第
1項，原係規定「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」，係於102年5月22日始修正為現行條文，其修正之立法理由略謂：「由於政府在公法上請求佔有證據保持及公權力行使的優勢，而人民往往因其訊息的劣勢，常有請求權時效完成的情形發生，原條文第一項規定，政府與人民對彼此之請求權行使適用同等的消滅時效期間，顯然未盡公允。有鑑於此，公法請求權若要適用民法上消滅時效概念，應區分請求權人是政府或人民，由於政府相對於人民在公法請求佔有優勢性，人民為請求權人時的消滅時效應長於政府為請求權人時，故作以上之區分以保障人民行使公法上請求權時效之公平性，爰將原條文第一項予以修正。」（參該條之立法理由）。
2.再者，最高行政法院52年度判字第345號判例要旨略以：「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係」。又最高行政法院101年度判字第679判決要旨略以：「廠商有政府採購法第31條第2項各款情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機關既即時取得追繳的權利，並得隨時請求繳還，參照民法第128條及第315條法理，其消滅時效自應從該追繳權利成立時起算」。則依行政程序法第131條第1項規定及其102年間修正之立法理由，並參照前揭最高行政法院之見解，應認公法上請求權之消滅時效，若無其他法律之特別規定時，應同民法第128條規定，自請求權可行使時起算（按：民法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」）。
3.另按，政府採購法第31條第1項規定：「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。」，同條第2項第2款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」。就本案而言，被告機關主張原告（投標廠商）於系爭三件標案之投標有政府採購法第31條第2項第2款所定押標金（已發還）應予追繳之情形，固屬有據（詳參被告所提之卷附刑案判決內容）；惟查，原告就系爭三件標案所繳之押標金，業經被告於95年間已全數發還原告，此為兩造所不爭執，足信屬實。則依前開相關法規及公法上請求權時效起算時點之說明，應認被告對原告之押標金返還請求權，自95年間發還時起即處於得隨時請求繳還之狀態，其請求權即應自斯時開始起算；而兩造均不爭執：被告係遲至103年8月14日始發函通知原告繳回押標金之情，從而，被告請求原告返還押標金時，其5年之請求權時效業已完成而當然消滅，是被告對原告所為追繳押標金之請求即屬無據，不應准許。
4.至被告引用之最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議之決議文，其第二段內容略以：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認」（參本院卷第44-45頁）。惟按諸首揭行政程序法第131條第1項、民法第128條規定及相關最高行政法院判例、判決之說明，應認機關得向廠商追繳押標金之請求權時效起算點，除法律另有規定外，應自「請求權可行使時起算」，始符法安定性與法律保留原則。況且，上開決議文僅略謂「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其公法上請求權應『自可合理期待機關得為追繳時起算』其消滅時效期間」，並謂仍應「個案具體審認」，則就本件個案之具體情形而言，本院審酌後認為仍應適用一般公法上請求權之時效起算方式，因此，被告所稱：被告自收受審計部臺灣省桃園縣審計室103年3月14日函證，始知悉原告有違反政府採購法情形，故請求權5年時效應自103年3月15日起算一節，難認有據，不足憑採。
六、綜上所述，申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於不利於原告（即認定原告應將已發還之押標金返還被告）之部分，均核屬無據。故原告訴請撤銷上開部分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及提出未經援用之證據，核與判決結果不生影響，爰不另一一論述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年3月31日
行政訴訟庭法官周玉羣
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中華民國105年3月31日
書記官羅婉榕