高雄高等行政法院103年度訴字第44號判決

裁判字號：高雄高等行政法院103年訴字第44號判決

裁判日期：民國103年10月28日

裁判案由：廢棄物清理法

高雄高等行政法院判決
103年度訴字第44號民國103年10月7日辯論終結原告日友環保科技股份有限公司代表人 張芳正 訴訟代理人 吳玉豐 律師被告嘉義縣竹崎鄉公所代表人 溫良恭 訴訟代理人 楊紹安 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服嘉義縣政府中華民國102年11月25日府行法訴字第1020168119號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣嘉義縣環境保護局（下稱嘉義縣環保局）發包施工「竹崎鄉立垃圾場復育計畫」時，於民國101年5月初在竹崎垃圾掩埋場北側環場道路與垃圾場相毗鄰之綠地（下稱系爭場地），發現大批醫療廢棄物，因埋棄之時間、行為人不詳，案經臺灣嘉義地方法院檢察署發交內政部警政署環境保護警察隊（下稱環保警察隊）調查，調查中依該批醫療廢棄物中血袋所標示條碼編號追查血袋流向，發現該血袋係由台北捐血中心交由新光吳火獅紀念醫院（下稱新光醫院）使用，而據新光醫院表示於87年9月30日使用，使用完畢之血袋係交由原告負責處理。被告即於102年2月19日以嘉竹鄉清字第1020001858號函，命原告於1個月內清除之，原告不服，提起訴願，案經訴願決定撤銷原處分，由被告於2個月內另為適法處分，被告再於102年5月23日以嘉竹鄉清字第102006493號函，命原告於文到後1個月內清除之，原告仍不服，提起訴願，經被告重新審查後，撤銷102年5月23日嘉竹鄉清字第102006493號函，復以102年7月3日嘉竹鄉清字第1020008429號函命原告於文到後1個月內開始清除之，原告猶不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）行政院環境保護署（下稱環保署）102年1月24日環署廢字第1020008604號函，並無任何有關本件之發生為原告未妥善處理所致之文字，可知環保署並未認定系爭醫療廢棄物為原告棄置。又本件並未經任何司法程序（訴訟程序）確定系爭醫療廢棄物係由何人或何機構未妥善處理所致，衡諸刑事訴訟法第154條第1項無罪推定原則之法理，被告逕行認定原告非法掩埋醫療廢棄物，課予原告清除廢棄物之義務，顯然違法。再者，依照環保警察隊第三中隊偵查報告書所載內容，台北榮民總醫院（下稱台北榮總）指派總務室 徐傳修 組長至環保警察隊第三中隊接受偵詢時陳稱血袋編號000-000000-0第1筆部分及第2筆部分於使用完畢後皆在院內以焚燒方式處理，但實際上卻於系爭場址發現，且台北榮總並未將醫療廢棄物委由原告處理，可證系爭醫療廢棄物為其他人民、行政機關、公私人機構未能妥善處理所致，與原告無涉，被告未予查明，逕行命原告清除廢棄物，為無理由，應予撤銷，甚至構成行政處分具有重大明顯之瑕疵而無效。又系爭場址發現之醫療廢棄物之掩埋時間為87年間，當時人民、行政機關、公私人機構並無廢棄物分類之觀念，故廢棄物分類並未確實，因此新光醫院可能分類不確實，而將其產出之醫療廢棄物委由其他廢棄物清除處理機構清除處理，非委由原告處理，且新光醫院總務部主任 謝忠焚 至環保警察隊第三中隊接受偵詢時，不無為卸免新光醫院及其院內相關醫療同仁之責任，而將醫療廢棄物未能妥善清除處理之責任，推卸由院外其他人承擔，是被告不能僅憑第三人謝忠焚至環保警察隊第三中隊接受偵詢供稱「血袋由台北新光醫院使用後，交由甲00000000000處理」等語，而逕行認定系爭場址發現之掩埋醫療廢棄物係因原告未能妥善處理所致；況且該醫療廢棄物可能係因其他人民、行政機關、公私人機構所掩埋，與原告無關，是被告依據環保警察隊第三中隊偵查報告書，課予原告清除廢棄物之義務，實欠妥適。
（二）證人庚○○證述略以：「本中隊是獨立調查，從未與被告有任何連繫，嘉義縣環保局當天只提供一個血袋編號給我，我針對那個號碼去查。」、「（問：在後附第9張照片上有血袋編號？）答：000-000000-0」、「（當初只有提供給你這個照片及編號？）答：是的。」、「（問：偵查過程中從頭到尾只有這個編號你們有看到？）答：是的。」、「（問：你到過現場是否只有一次？）答：是的。」、「（問：當時除了嘉義縣環保局紀錄表所挖到血袋之外，你們到現場有無挖到其他血袋？）答：有但編號不明顯。」證人辛○○證稱：「（問：當天拍血袋照片有拍幾個血袋？）答：比較清楚明確，有一個血袋。（即工作紀錄表上000-0000000）。」、「（問：當天所看到資料清楚的，只有這個編號之血袋？）答：是的。」、「（問：你在5月9日有無在現場查到一個血袋編號係000-000000-0之血袋？）答：沒有。當天我沒看到。」「（問：載回局裡以後，101年5月9日當日你們蒐證的人有無打開再做一次整理？或直接由環保局人員收？）答：印象中放到局裡，沒有再拍照。」、「（問：本件你有無將證物拿出來過？）答：沒有。」證人壬○○更明確證稱：「（問：全部血袋送驗只有這個血袋？）答：是的，因為這個血袋明顯確定係從 新竹 捐血中心出來。」（即編號000-000000-0血袋）、「（問：另外一個血袋？（即000-000000-0號血袋）答：．．．因為採集回來的時候，無法判斷出處。」、「我沒有負責採樣挖掘，也沒負責打包工作．．．。」證人癸○○陳述：「（問：第三環保中隊回函係你跟他們說明這些血袋來自嘉義竹崎鄉垃圾掩埋場，有無意見？）答：沒有意見。為何環保中隊係說我說明的，我不清楚，因為時間已久，我沒有印象。我只記得我係與我同事辛○○共同採樣，我負責現場採場，紀錄係由辛○○負責，也是我們兩人一同將採樣物品攜回嘉義縣環保局，但我所知後續程序都是辛○○負責。」、「（問：比較清楚拍照以後，其他的東西係你打包或是別人打包？）答：別人打包。打包時我可能沒有看到。」、「（問：打包以後載回去環保局廢管科拆開逐一檢視？）答：回來之後我就沒有參與。」、「（問：載回去後之後續你有無在現場？）答：沒有在現場」、「（問：到環保局之後這些東西從何處拿出來拍照你是否知道？）答：不知道。」、「（問：你剛才提到當時查獲的血袋不只兩個，現場只有000-000000-0有比較清楚，你回去之後才另發現條碼比較清楚血袋000-000000-0，這不是你親自見聞事項，你為什麼會這樣說明？）答：000-000000-0，這係辛○○告訴我有翻到我所採樣的血袋。000-000000-0係現場所拍攝。」證人子○○證稱：「．．．鈞院卷第39至40頁照片，並非我所拍攝的，我也沒看過這幾張照片。」、「我沒有注意看到他從何處拿出來的．．．」、「（問：你是否記得係誰提出照片？）答：沒有辦法確定係那一位．．．。」依上述相關證人之證述，渠等均不知血袋編號000-000000-0號係由何而來，可見系爭編號000-000000-0血袋根本不存在證據資料中，且未經任何調查，不得作為唯一證據，原處分既有重大違失，自無證據證明系爭廢棄物為原告所棄置。
（三）環保警察隊第三中隊製作之偵查報告書係台北榮總總務室徐傳修組長及新光醫院總務部主任謝忠焚之陳述，推測（臆測）原告有無涉及本件所製作之文書，屬於刑事訴訟法第159條規定所稱「被告以外之人於審判外之書面陳述」，依法並無證據能力；復因台北榮總總務室徐傳修組長及新光醫院總務部主任謝忠焚未予具結，依據刑事訴訟法第158條之3規定，該2人於接受偵詢之供述本不得作為證據，且並無同法第159條之1至同法第159條之5之情形，因此，環保警察隊第三中隊製作之偵查報告書本不得作為刑事證據；而行政程序與刑事程序雖有不同，基於學說通說及行政實務見解肯認行政犯與刑事犯僅屬於「量」之區別，於證據法則上應相同，且揆諸最高行政法院75年判字第309號判例、39年判字第2號判例、61年判字第70號判例及71年度判字第461號判決等裁判意旨，刑事程序與行政程序同於認定事實上須憑證據，不得僅以推測（臆測）之詞予人處罰，則為二者所應一致，於證據法則上亦應採取一致，再者，被告處原告清除廢棄物之義務，影響原告權益極為重大，甚至較刑罰權制裁更為嚴厲，於證據法則上更應比附援引。準此，環保警察隊第三中隊製作之偵查報告書，基於證人供述未經具結，且無相同於刑事訴訟法第159條之1至第159條之5之情形，亦無其他事證，自不得作為證據，被告不得據此課予原告清除廢棄物之義務。況被告未於原處分理由中對於環保警察隊第三中隊製作之偵查報告書，何以具有證據能力，敘明其屬於符合推測（臆測）之詞例外可行之情況及心證理由，而得以採為證據之理由，是其命原告清除廢棄物，即難謂與證據法則相符，並有處分不備理由之違誤。甚者，被告作成原處分前未給予原告陳述意見之機會，恣意以不作為之方式剝奪原告之程序參與權，亦有違行政程序法第102條規定及一般法律原則、證據原則。
（四）環保警察隊第三中隊偵查報告書載明：「本案件係嘉義縣竹崎鄉垃圾衛生掩埋場復育工程施工單位，於設置地下監測水井施工挖掘時，發現大批醫療廢棄物，當時起出部分證物，其中較明顯的有血袋兩個，其中標示新竹捐血中心及有000-000000-0之條碼，其二有000-000000-0之條碼，本中隊依上述兩個血袋號碼開始調查。」惟該偵查報告書內所稱之大批醫療廢棄物中除血袋編號000-000000-0及編號000-000000-0屬於明顯、得調查之證物外，並無其他證據證明可能與原告相關，遑論血袋編號000-000000-0及編號000-000000-0上並無任何原告名稱等相關資料，因此二血袋屬於間接證據，則環保警察隊第三中隊偵查報告書憑此推論原告非法棄置掩埋醫療廢棄物，並無證據能力，況同區域發現之其他醫療廢棄物並無證據證明與原告有關，故被告命原告清除該區域內之其他醫療廢棄物，已乏所據。又環保警察隊第三中隊偵查報告書記載台北榮總總務室徐傳修組長陳稱血袋（編號000-000000-0）第1筆部分已於87年6月9日向台北捐血中心調用，則不可能於101年6月12日始由腫瘤科領用；血袋（編號000-000000-0）第2筆部分於87年6月25日向台北捐血中心調用，自不可能於101年8月25日始由腸胃科領用，則環保警察隊第三中隊偵查報告書之內容顯有疑義，認定事實存有瑕疵，無法令人信服。
（五）被告稱本件違章行為發生於00年間，行為人所產生之違法狀態可參照環保署100年1月20日環署廢字第1000007002號函釋依廢棄物清理法第71條規定課予行為人清理之義務，可知環保署及被告皆認定本件行為屬狀態犯，則自應適用行為發生時之法律，且依據行政罰法第4條規定及「實體從舊、程序從新」原則，本件亦應適用行為發生時之法律。準此，本件應適用86年3月28日公布之廢棄物清理法，惟當時該法規僅有第1條至第36條，並無第71條規定；雖現行廢棄物清理法第71條規定係移自86年（舊）廢棄物清理法第34條，但86年（舊）廢棄物清理法第34條僅規定：
「不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並得向其所有人、使用人或管理人收取必要費用。」並無如同現行廢棄物清理法第71條第1項前段規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。」是被告據以課予原告清除廢棄物之義務，違反法律保留原則。此外，86年3月28日公布之廢棄物清理法內容相較於現行廢棄物清理法，並無要求事業清除之規定，有利於原告，參照行政罰法第5條從新從輕原則，本件適用之法令依據應為86年3月28日公布之廢棄物清理法，而86年3月28日公布之廢棄物清理法第34條既無規範行為人負有清除處理廢棄物之義務，則被告課予原告清除廢棄物之義務，顯然違法。
（六）被告課予原告於文到後1個月內開始清除廢棄物之義務，對原告而言，實屬一不利益之措施，不能任由行政機關長期怠忽行使，而使法律關係懸而未決。準此，被告之處分應受時效限制，始為合理。綜觀102年度高等行政法院法律座談會提案十之多數意見載明：「『追繳』押標金之法律性質為管制性不利處分，且為公法上財產請求權，有行政程序法第131條時效消滅規定之適用。．．．追繳押標金處分屬管制性不利處分，係行政主體為公法上財產請求權之行使，關於權利行使的時間上限制，採購法既無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項5年時效期間的規定（最高行政法院101年度判字第8號判決意旨參照）。
．．．因此追繳押標金為公法上請求權，應適用行政程序法第131條第1項之5年期間之規定。」基此，被告命原告清除廢棄物之法律性質為管制性不利處分，且為被告公法上作為義務請求權之行使，有行政程序法第131條時效消滅規定之適用。縱認課予原告清除廢棄物之義務不屬於公法上請求權之行使，且廢棄物清理法亦無相關期間規定，惟課予清除廢棄物之義務仍屬公法上之權利行使，參照最高行政法院101年度判字第610號及101年度判字第679號判決要旨，應類推適用行政程序法第131規定，時效仍為5年。本件違章行為於87年間發生，依據法務部101年2月4日法令字第10100501840號令及最高行政法院實務見解，無論時效自90年1月1日行政程序法施行日起算，或自90年10月24日廢棄物清理法第71條第1項前段規定公布實施日起算，均已逾5年時效，亦即被告行使課予原告清理義務之權利，已罹於時效而消滅，被告仍對原告作成處分，應為無效。至最高行政法院99年度判字第463號判決意旨雖謂行政機關依法令得逕行作成各種公權力行為之「權限」，其性質與「公法上請求權」有別，並無消滅時效之適用，惟該判決並非判例或決議，自難以此不同個案見解拘束鈞院。縱認被告課予原告清除廢棄物義務為「權限」之行使，然揆諸最高行政法院101年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，仍屬對原告不利之處分，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間規定，仍罹於時效消滅，被告對於原告予以為處分，應為無效。
（七）編號000-000000-0、000-000000-0血袋，及該二血袋周圍之醫療廢棄物，業經被告予以除去，違法狀態已經結束，被告仍要求原告於文到後1個月內開始清除廢棄物，顯有違誤。又被告課予原告清除廢棄物之義務，然應清除廢棄物之內容、數量，應清除之位置、範圍、面積及深度，均未具體、明確而無從執行，自非適法，被告雖於訴願答辯時告知清除範圍，惟被告所涉者為實體上、程序上之欠缺，而非單純之文書缺漏，依法無從為事後之補正，難認瑕疵已治癒。再者，被告並未進行任何會勘、開挖及採證調查等程序，竟於訴願程序中為清除範圍之指定，此指定既非根據客觀事證，自係濫權裁量之違法行政行為。另被告要求原告清除期限為「於文到後1個月內開始清除」，惟期限酌定必須具有相當事證，不能對原告課予無期待可能性之不利行政處分，被告既未提供具體事證亦未說明理由，則原告客觀上是否可能在一個月內履行完畢，原處分是否符合期限應具有相當性之原則，顯屬可議。
（八）環保警察隊第三中隊之偵查報告書已明確載明證人陳述第二筆血袋係87年6月25日調用，而於101年8月25日使用，被告對此書證所載日期之真實性若有疑義，自應依職權調查證據，惟被告未經查證，即擅自更改證人之證述，將101年8月25日更正為87年8月25日，並以此作為原處分之證據，除違反行政程序法第36條、第43條規定外，更有有裁量濫用之重大程序瑕疵。又上揭證據內容既為環保警察提供之偵查報告書，且證據提出之台北榮總、新光醫院又均為存在之機構，在證據三原則均無欠缺之情況下，被告仍不為合於法定行政程序之調查，不僅不符行政程序法之採證原則，更有應調查能調查而不為調查之行政怠惰。甚者，證人台北榮總徐傳修組長已陳述血袋使用完畢後皆在院內以焚燒方式處理，則原告自不可能有違反本件之行為；且環保警察隊第三中隊之偵查報告書明示在已挖掘之廢棄物中，發現二紙載有編號之血袋：一為新竹捐血中心所有之編號000-000000-0號血袋、另一紙則為台北捐血中心所有之編號000-000000-0號血袋；但新竹捐血中心之血袋之使用情況，無從查考，遂逕以另紙台北捐血中心編號000-000000-0號為調查；惟編號000-000000-0號血袋，無從查考者，係基於台北捐血中心函稱新竹捐血中心上揭編號血袋，於87年9月23日調撥予台北捐血中心使用，而台北捐血中心則稱因該中心於87年11月啟用新系統，未將81年至87年轉入新系統，所以無從查考；既然87年11月新系統啟用，而無法查考81至87年調撥血袋之流向，又何以有編號000-000000-0號之使用流向，其原因如何；此外，編號000-000000-0號之血袋，依偵查報告書所載，共有紅血球、冷凍沈澱品及冷凍血漿三種血品，前2項（即紅血球、冷凍沈澱品）為台北榮總使用，後1項血品於87年7月3日交新光醫院使用，則系爭場地發現之血袋究為上揭三種血品中何種血品，有無進行檢驗，均攸關原告權益，被告將該等有利於原告之證據，置而不論，亦違反行政程序法第9條規定。從而，被告明知系爭廢棄物，尚有其他可為調查之證據方法，以取得更多判斷事證及行為人之證據，並充分為有利不利證據一併注意，以符合程序暨實體之正義。但被告竟不循此途，而以事證關聯極其薄弱之偵查報告書，作為唯一證據，違反最高行政法院92年度判字第189號判決所揭示不應以單一證據為違章事實判斷之唯一證據等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告102年7月3日嘉竹鄉清字第1020008429號函）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）環保警察隊係案件之權責偵查機關，其所作成之偵查報告書，於未經推翻，被告應認定為真實，且其依據原告於88年4月間曾遭環保署環境督察大隊查獲於同一掩埋場將醫療廢棄物掩埋處理，而推定該批廢棄物為原告所埋置亦屬合理。雖該偵查報告書中將第二筆部分之血袋於87年6月25日向台北捐血中心調用，而將使用日期誤繕為101年8月25日，但該101年明顯係誤繕所致（因本項管制性醫療廢棄物發現時間為101年5月9日），不能因此項明顯之誤繕逕予推翻該偵查報告書，因此被告據以作成要求原告清除之處分，尚無違誤。
（二）原告指稱大批醫療廢棄物中除該二具有條碼之血袋外並無其他得調查之事證可資證明與原告相關連一節。因該批廢棄物大部分仍處於掩埋狀態，已挖掘部分尚不足一成，而且用過之血袋屬於嚴格管制之污染性廢棄物，既係原告受新光醫院委託處理，則該批廢棄物中出現該血袋顯然可見原告並未嚴格遵守醫療廢棄物之處理規定，而可認定該批廢棄物與原告具有關連。
（三）至原告指稱被告僅於訴願答辯時始告知應清除之區域、範圍，故仍有行政行為內容不明確之違失乙節。因被告於函請原告清除時，本擬依循得到原告配合共同會勘之方式來確定清除範圍，即令初始之處分內容不夠明確，但案件既經訴願，且被告於訴願程序中已告知清除之區域範圍，而且訴願決定係駁回訴願，因此該瑕疵亦經治癒。
（四）嘉義縣竹崎鄉垃圾衛生掩埋場復育工程係嘉義縣環保局執行，嘉義縣環保局在施工過程開挖監測井時發現醫療廢棄物，當時由垃圾場管理員立即通報，公所秘書至現場暸解狀況（發現醫療廢棄物是101年5月8日，照片是101年5月9日拍攝）。依現場人員估計，挖土機挖掘監測井的深度約3米深，寬度約3米寬，因為耽心暴露的感染性醫療廢棄物會危害身體，故立即再請怪手就地掩埋所發現之醫療廢棄物等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有嘉義縣環保局稽查工作記錄表、現場照片、環保警察隊第三中隊偵查報告書、被告102年2月19日嘉竹鄉清字第1020001858號、102年7月3日嘉竹鄉清字第1020008429號函、訴願決定書等附於訴願及本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為系爭醫療廢棄物是否為原告所埋棄？被告依現行廢棄物清理法第71條規定，課予原告清除義務，是否適法？經查：
（一）按74年11月20日修訂之廢棄物清理法第2條第1、2項、第7條第1款、第8條、第13條第1項、第15條、第23條第1、2款、第25條第2款、第34條規定：「（第1項）本法所稱廢棄物，分左列二種：一、一般廢棄物：垃圾、糞尿、動物屍體或其他非事業機構所產生足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：(一)有害事業廢棄物：由事業機構所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。(二)一般事業廢棄物：
由事業機構所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第2項）前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關訂定公告之。」「一般廢棄物，除應依左列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。‧‧」「一般廢棄物清除、處理之運輸、貯存、工具、方法及設備，應符合主管機關或執行機關之規定。」「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理之。」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「有左列情形之一者，處400元以上1,500元以下罰鍰。經通知限期改善，而仍未遵行者，按日連續處罰：一、不依第7條第1款至第7款規定清除一般廢棄物者。二、一般廢棄物之清除、處理違反第8條規定者。」「有左列情形之一者，處2萬元以上5萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：‧‧二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第15條規定者。」「不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並得向其所有人、使用人或管理人收取必要費用。」嗣88年7月14日修訂前揭第34條，並於第1項修訂為：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄巿、縣(巿)主管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄巿、縣(巿)主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分。」雖前揭廢棄物清理法於90年10月24日修正全文77條，但前揭舊有廢棄物清理法之規範架構，仍為嗣後重修之廢棄物清理法概括承受，亦即現行之廢棄物清理法仍繼續保留前揭規範，只是條號略作調整（即現行廢棄物清理法第2條第1、2項、第11條第1款、第12條第1項、第28條第1項、第36條、第50條第1、2款、第53條第2款、第71條第1項等規定）。
而環保署於85年9月30日以（85）環署廢字第53888號公告，依據前揭廢棄物清理法第2條第2項授權所訂定之「有害事業廢棄物認定標準」第1條第2款、第3條第5款亦明示醫療機構、醫事檢驗所、醫學研究單位、生物科技機構及其它事業機構於醫療、檢驗研究或製造過程中產生之「感染性事業廢棄物」係屬「有害特性認定之有害事業廢棄物」，其中血袋、注射針筒、輸液導管、醫療手套等物，分屬感染性事業廢棄物中之「血液廢棄物」、「廢棄物之尖銳器具」及「手術或驗屍廢棄物」（見本院卷2第167至178頁）。由是觀之，廢棄物清理法自74年修訂以來，不論一般廢棄物清除責任人，抑或事業廢棄物受託清除、處理之公民營廢棄物清運業者，均有立法明定渠等應依前揭規範清除、處理之義務，如前揭清除責任人或行為人不依規定清除、處理時，執行機關並得於通知限期改善後，對之科處罰鍰（即修正前第23至25條，亦即修正後第50、52至53條），至於88年修正以前廢棄物清理法第34條規定，僅係針對前揭違規責任人補充主管或執行機關可得行使之管制措施。換言之，廢棄物清理法之清除義務人不依規定清除、處理時，執行機關除於通知限期改善後，得對之科處罰鍰外，亦得逕行代為清除、處理，並對之請求必要費用（但僅限於代為清運場所之所有人、使用人或管理人）。蓋此係為預防違規行為人無懼罰鍰處分，導致廢棄物因未能即時清運而衍生環境髒亂，並為貫徹第1條之立法目的（有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康），遂授權主管或執行機關得代為清運，以利維持環境之整潔。雖嗣後廢棄物清理法第34條於88年修訂，並於90年翻修後，續為現行廢棄物清理法第71條第1項所沿用，但其88年修訂意旨實則僅增加二項要件，一是主管或執行機關代為清運前，應先通知義務人限期自行清運；二是增加主管或執行機關得請求代為清運費用之對象，亦即不再限於修正前所指之所有人、使用人或管理人等狀態責任人，尚包含製造廢棄物之事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者等行為責任人。是綜前觀之，無論是修正前之廢棄物清理法第34條規定，抑或現行廢棄物清理法第71條第1項規定，其性質均係補充主管或執行機關對違章行為人之管制措施，並無修正前否定或修正後增設違章行為人自行清運義務之情事。換言之，無論修法前後，廢棄物清理法均有明定違章行為人負有排除違法狀態之責任，此從廢棄物清理法不論對一般廢棄物清除責任人，抑或事業廢棄物之受託清運行為人如未依規定清除、處理時，均有命其「限期改善」之措施，即可獲得佐證，故廢棄物清理法於88年間修訂第34條規定，既在限制主管或執行機關未通知義務人自行清運前，不得逕行執行代清運措施，並增加其得請求代清運費用之對象，當無因此改變違章行為人本應擔負去除自己違章狀態之責任。乃原告單純就廢棄物清理法第34條修訂歷程，主張廢棄物清理法自88年修訂第34條以後，才賦予受託清除處理廢棄物業者限期自行清運義務，則88年以前原告縱發生違規傾倒廢棄物之情事，依行政罰法第4條規定，執行機關亦無從依現行廢棄物清理法第71條第1項規定，命原告限期自行清運云云，要屬無據。
（二）查嘉義縣環保局發包施工「竹崎鄉立垃圾場復育計畫」時，於101年5月9日在竹崎垃圾掩埋場北側環場道路與垃圾場相毗鄰之綠地，即針對系爭掩埋場地下水下游地點挖掘監測井欲監測水質時，發現挖掘地點邊坡下方埋棄大批醫療廢棄物，上開廢棄物雖有以紅色並標示「感染性事業廢棄物」之塑膠袋包裝，但因年代久遠，加以最初係怪手挖掘，致塑膠袋破爛不堪，現場散落大批血袋、注射針筒、輸液導管等物，監工單位負責人己○○隨即通知嘉義縣環保局，經該局承辦人員壬○○、委外調查機構展立工程顧問有限公司（下稱展立公司）職員辛○○、癸○○等人到場蒐證，撿拾部分血袋、注射針筒、輸液導管、醫療手套等物帶回嘉義縣環保局。隨後嘉義縣環保局於同年月14日邀集專家學者、環保署環境督察總隊南區環境督察大隊、環保警察第三中隊等相關人員與會，召開系爭場地疑似遭非法棄置掩埋醫療廢棄物案專家學者諮詢會，並製作簡報，標示醫療廢棄物掩埋位置等，但因掩埋時間、行為人都有待查明，各方意見記錄供業務單位參考。至於開挖出醫療廢棄物地點，因嘉義縣環保局為避免污染擴散，且前揭發包工程亦有急迫完工需求，故被告及嘉義縣環保局均未進行清運之狀態下，已將系爭場所就地重新掩埋，而埋棄醫療廢棄物上方之復育工程則於102年初驗收完工，故系爭場地下方埋棄之醫療廢棄物，迄今仍未經清除、處理等情，為兩造所是認，並有嘉義縣環保局拍攝之現場照片（見本院卷1第147至150頁、本院卷2第17至38頁）、系爭場地疑似遭非法棄置掩埋醫療廢棄物案專家學者諮詢會會議記錄、簡報（本院卷2第62至69頁）等資料，並經證人己○○、壬○○、辛○○、癸○○、 黃春明 等人到院證述明確，則此等事實自堪信為真實。雖原告否認系爭場地之醫療廢棄物係伊所埋棄云云。惟查：
1、嘉義縣環保局於101年5月9日派遣壬○○、癸○○、辛○○等人至系爭場地稽查後，係由展立公司工程師辛○○負責現場拍照及製作稽查工作紀錄表、展立公司計畫經理癸○○負責下場撿拾醫療廢棄物、嘉義縣環保局承辦人員壬○○則背負蒐集採樣器具袋子，並將蒐集證物攜回嘉義縣環保局。其中辛○○於前揭紀錄表寫明：「‧‧於施工開挖處採集證物有針筒、導管、血袋、醫療手套等醫療廢棄物，其中血袋廢棄物，上方標示“新竹捐血中心”字樣及000-000000-0條碼、LotNo：970910EF。以上證物均有做證物保存留存。」等語，有上開稽查工作紀錄表一份在卷可稽（見本院卷1第153頁）。而前揭紀錄表上特別標示之血袋，並有現場拍攝照片在卷可佐（見本院卷2第23至24頁）；其後證人辛○○於本院準備程序證稱：「（問：當天拍血袋照片有拍幾個血袋？）比較清楚明確，有一個血袋。（問：你所提到比較清楚，是否記錄在工作紀錄表上000-000000-0？）是的。（問：其他就不清楚？）其他我不確定，不過有清楚的，才放入紀錄內，不清楚的提供出來也沒有什麼用。至於當天找幾個血袋，我不清楚。‧‧應該會有其他血袋，但是編號不清楚，所以沒有放在稽查紀錄上。」「我照片係針對標籤比較清楚之血袋有拍照，但全部的東西確實從現場帶回來的。（問：你當時同一時間，除處理竹崎鄉垃圾掩埋場醫療廢棄物案件之外，有無接觸過其他醫療廢棄物棄置案件？）當時只有這一件，沒有其他案件。（問：環保局會不會將所有非法棄置案件都交給你們處理，有沒有未交給你們處理的案件？）有關所有案件不管非法棄置或事業單位的查核案件，都會先交給我們公司查核，那一年那一段時間應該沒有其他案件，醫療廢棄物案件只有這一件。」（見本院卷1第183至185頁；本院卷2第112頁）；另證人即展立公司計畫經理癸○○於本院準備程序證稱：「我負責採樣。而且現場非常複雜，我一直在找序號比較明確的物件，除（條碼）000-000000-0比較明確做特別拍照外，其他部分只是作大範圍拍攝沒有逐一拍攝，也不可能對所有的採樣物品逐一拍攝，因為數量太多。（問：在你採樣000-000000-0、000-000000-0這兩個血袋，在採樣現場就可以清楚知道條碼比較明確之血袋？）現場我們只注意到000-000000-0血袋，直到回到辦公室後才發現採樣物品中血袋中還有一個條碼也還算清楚的血袋就是000-000000-0，所以才對這血袋整理之後重新拍照。其他血袋就比較模糊看不出來有條碼。‧‧（問：血袋打包以後載回去環保局廢管科拆開逐一檢視？）回來之後我就沒有參與。‧‧（問：你剛才提到當時查獲的血袋不只兩個，現場只有000-000000-0有比較清楚，你回去之後才另發現條碼比較清楚血袋000-000000-0，這不是你親自見聞事項，你為什麼會這樣說明？）000-000000-0，這係辛○○告訴我有翻到我所採樣的血袋。000-000000-0係現場所拍攝。」「（採樣）不只兩個（血袋），除兩個條碼比較清楚包括000-000000-0、新竹捐血中心明顯標籤之外，其他血袋之條碼模糊不清，縱使模糊不清之血袋都有採樣，所以採樣血袋不只兩個‧‧（問：嘉義縣環保局所有關於廢棄物棄置案件如果需要展立公司協助，你是否都了解？你縱使沒有到現場去看，你是否知道嘉義縣環保局有委派你們做查證工作？）針對非法棄置案件委外調查案件，我們係唯一一家‧‧若案件屬於非法棄置案件，主要先找辛○○，若人手不足，我屬於支援性質。主要聯繫人員係辛○○。‧‧（問：嘉義縣環保局101年度是否只有本件非法棄置醫療廢棄物事件？）如果針對醫療廢棄物的話，就只有本件。我有去向同事詢問也有查過檔案卷宗，確實101年度沒有其他醫療廢棄物棄置案件。」等語（見本院卷2第90至92、120至123頁）；此外，證人即嘉義縣環保局廢棄物管理科職員壬○○亦於本院準備程序證稱：「‧‧我們於開挖處採集證物有針筒、導管、血袋等醫療廢棄物，其中血袋的醫療廢棄物上方有標示新竹捐血中心之字樣，及000-000000-0之條碼。當初血袋不只一只，但是只有這個可以確認係從新竹捐血中心出來，其他血袋模糊不清楚。‧‧（問：全部血袋送驗只有這個血袋？）是的，因為這個血袋很明顯確定係從新竹捐血中心出來。（問：另外一個血袋？（提示本院卷2第39、40頁照片，條碼編號000-000000-0））這個血袋也是101年5月9日我們從竹崎鄉垃圾掩埋場復育工程所挖出坑洞裡面放置之醫療廢棄物之一，因為採集回來的時候無法判斷血袋的出處，所以直接交給南區稽查大隊及環保警察隊做處理。‧‧（問：本院卷2第39、40頁照片是否在現場所拍？）不知道照片是否係在現場所拍，因為現場拍照的人不是我，但是我可以確認這些東西係從現場帶回來的。（問：你既然不能肯定第39、40頁照片係在哪裡拍的，你為何能確認係從現場帶回來的？）因為該批廢棄物，我們係於101年5月9日於竹崎鄉垃圾衛生掩埋場復育工程處採集統一帶回。‧‧我都有在現場查看。（問：你剛剛回答採集到的血袋不只一只，只是只有編號000-000000-0有清楚標明新竹捐血中心的血袋，其他血袋不清楚的意思係什麼？）無法明顯清楚辨識係從哪個捐血中心出來的血袋。（問：血袋的條碼或編號是否也模糊不清？）只有捐血中心不清楚，其他條碼或編號的部分係清楚的。」等語（見本院卷2第49至52頁）；而內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第三中隊（下稱環保警察第三中隊）亦於103年7月31日以保七三大三中字第1030001425號函謂以：「本案取得調查證據血袋編號000-000000-0、000-000000-0過程，係101年5月14日會同環保署南區督察大隊，至嘉義縣環保局參加『竹崎鄉掩埋場週界疑似遭非法棄置掩埋醫療廢棄物專家學者諮詢會』後，再至竹崎鄉垃圾現場遭掩埋醫療廢棄物現場會勘，結束後回到嘉義縣環保局，嘉義縣環保局委外公司稽查員辛○○，提出以夾鏈袋包裝之醫療廢棄物證物，供本中隊及環保署南區督察大隊稽查員黃春明拍照，以作為追查本案之佐證依據，本中隊係依當日之所拍到之血袋編號展開調查。」等語，並檢附稽查員黃春明拍攝照片5張附卷可佐（見本院卷2第100至103頁）；嗣前揭稽查員黃春明亦於本院準備程序中證稱：「（問：諮詢會議中嘉義縣環保局有無提示現場挖掘之廢棄物給你們看，或是提供照片給你們看？）係在會議結束後，提供採集的樣品在會議室門外走廊給我們看，並讓我們拍照，當時樣品係用夾鏈袋個別包裝，我們只是看到那些醫療廢棄物有些乳膠製品材質已經硬化，所以我們就判斷應該已經有一段蠻長之時間，並非新棄置廢棄物，當場環保局承辦人員就夾鏈袋裡面血袋有模糊字體但有部分可看出係新竹捐血中心之字樣，其他就只有一些條碼及數字，當時不知道這些條碼及數字有何意義。‧‧（問：你是否記得係誰提出證物？）沒有辦法確定係哪一位，但是印象中相關承辦人員都在現場，不確定係誰拿出來，印象比較深刻係環保局壬○○有在會議現場有跟我們講現場查獲的一些證物上面所發現字體及證物特徵，我們也做一些討論。（問：是否他拿出來的東西，你都有拍照？）我不是所有的樣品都有拍照，例如單純的導管，但血袋只要有字樣，我們一定會拍照。‧‧（問：有無採樣作業流程？）環保單位在做採樣，有分需要檢驗室檢驗的樣品，會有標準作業流程，針對本案係只有部分線索供後續追查，並無需要使用到檢驗室檢驗需求，純粹係文書證據，就沒有公告標準作業流程。習慣上，我們對現場遺留的一些廢棄物特徵或文書內容作保留以供後續追查即可‧‧他們所提供樣品，只有血袋可供追索，因其他樣品如導管、針筒上面沒有特徵或文書可供追索。」等語（見本院卷2第136至141頁）。則由前揭書函及證人辛○○、癸○○、壬○○、黃春明等人證述情節觀察，系爭場地確於101年5月9日挖掘出數量可觀之醫療廢棄物，但因埋棄時間已久，血袋出處之標示大多模糊不清，僅有條碼編號000-000000-0之血袋有清楚標示新竹捐血中心之字樣，至於其他現場採集之廢棄血袋，或雖有條碼編號，但均無法辨識從哪一個捐血中心產出，至於現場數量最多之導管、針筒等醫療廢棄物更無明顯文字表徵，致現場稽查及採樣人員無從認識除有明確標示血袋出處之證物外，其他醫療廢棄物有何足以辨認之特徵（亦即其他廢棄血袋縱有條碼編號，但無從認識該條碼編號之意義），故證人辛○○在稽查工作紀錄表上方僅紀錄上開還留有血袋出處之證物資料，惟前揭稽查人員仍盡職將現場其餘出處標識不清之血袋等相關醫療廢棄物品擇樣攜回嘉義縣環保局，直至環保署南區稽查大隊及環保警察隊藉由召集專家諮詢會議出席後查看證物時，另發覺雖未標明出處，但仍保留條碼編號000-000000-0之血袋一只亦值得追查時，方對該只血袋條碼拍照存證，並將上開二只血袋照片攜回偵查。是以，證人辛○○、癸○○、壬○○等人於101年5月9日從系爭場地稽查蒐證取得廢棄血袋之醫療廢棄物，並非僅止於稽查工作紀錄表上所載「上方標示“新竹捐血中心”字樣及000-000000-0條碼」一只，尚包含雖無法辨識出自何處捐血中心，但仍保留有條碼編號000-000000-0之廢棄血袋一只，至於其他蒐證取得之醫療廢棄物，諸如導管、針筒等物，則無任何可供辨識之特徵。雖原告對前揭證人證述情節之真正並無爭執，但主張現場稽查及採樣人員均無一人接觸或切實看到條碼編號000-000000-0血袋係從系爭場地挖掘出來，加以前揭證人均無一人從頭至尾保管上開血袋，嘉義縣環保局亦未對從系爭場地採集之證物編號製冊列管，則條碼編號000-000000-0之血袋即無充足證據顯示係取自於系爭場地內埋棄之醫療廢棄物云云。然查，證人辛○○、 林鴻城 前已證述伊等從系爭場地所採樣之血袋不止稽查工作紀錄表上所載有明顯出處之血袋一只，只是其他血袋標識不清或伊等無法研判該等血袋有何特殊註記，且當年度嘉義縣環保局僅有本件關於系爭場地非法棄置醫療廢棄物之案件等語，已如前述，則證人自無可能從稽查其他非法棄置案件之證物因混同之故致為本件使用，而前揭證人既無從認識採樣物品除稽查工作紀錄表上所載血袋外有何其他個別特徵，則嘉義縣環保局未將採樣物品逐項造冊列管，亦屬合理處置，且證人黃春明復證實無論中央或地方並未對此採樣方法制定管理流程，更何況證人壬○○已以其承辦專員之職務，就前揭二項血袋採樣、保存及偵查機關取證過程詳為結證在卷，乃原告逕以前詞否認條碼編號000-000000-0之血袋取自於系爭場地所埋棄之醫療廢棄物云云，實無足取。
2、次查，嘉義縣環保局針對前揭有標明出處之血袋隨即於101年5月29日函文醫療財團法人台灣血液基金會新竹捐血中心對於查獲血袋協請調查。後來該新竹捐血中心於101年6月11日以（101）竹心字第183號函回文表示：照片中血袋號碼000-000000-0應為「冷凍血漿」血品，電腦紀錄顯示於87年9月23日調撥台北捐血中心轉供醫院輸用，經請台北捐血中心查詢血品流向紀錄，然因87年11月曾經歷電腦系統更新，因數據相容性問題，已無法查及電子檔案紀錄。書面紀錄超過保存期限超過10年，亦已銷燬，血品輸用時間及使用醫院已難追溯等語。後來嘉義縣環保局於101年6月18日以嘉環廢字第1010014330號函將上述函詢的情形查復於環保署環境督察總隊南區環境督察大隊供參，隨後南區環境督察大隊以及環保警察隊即針對嘉義縣環保局於101年5月9日從掩埋場所採集蒐證的醫療廢棄物，亦即除條碼編號000-000000-0之血袋外，亦同時針對條碼編號000-000000-0之血袋做後續調查等情，有嘉義縣環保局101年6月18日前揭函文、環保警察第三中隊103年7月31日前揭函文在卷可參（見本院卷2第6、100頁），並經證人壬○○到院證述明確（見本院卷2第49至52頁），且由前揭查復過程，依據財團法人台灣血液基金會新竹捐血中心101年6月11日函文可知，廢棄血袋上之條碼編號，在查詢血品流向紀錄上確有其特殊及重要意義。
3、嗣經環保警察第三中隊函請台北捐血中心派員至該中隊說明後，台北捐血中心即遣醫檢師 何秀芳 於偵訊中證稱：「（問：血袋000-000000-0是否為貴捐血中心向新竹捐血中心調撥？）在台北捐血中心之系統裡沒有這一筆資料，據新竹捐血中心之資料是我們台北捐血中心向新竹捐血中心調撥無誤。‧‧（問：血袋000-000000-0調撥為貴捐血中心所用後，流向為何？）沒有這筆資料。（問：為何新竹捐血中心稱該筆血液調撥至貴捐血中心，而貴捐血中心卻沒這筆資料？）因87年11月新系統上線，未將81年至87年之調撥入庫資料轉入新系統，紙本記錄部分超過保存年限10年已銷毀，所以無紙本資料供查詢。‧‧（問：依據警方提供之照片可否請你解釋照片中血袋000-000000-0上之數據資料為何？）血袋上方條碼，87代表87年度，3代表新竹捐血中心，000000-0是該寫包之流水號，250CC貼一張，500CC貼兩張，右下角970910EF部分我不清楚。」「（問：新竹捐血中心除向貴捐血中心查詢000-000000-0冷凍血漿血品之外，還有無向貴捐血中心查詢其他血袋資料？）約在6月初時，新竹捐血中心致電本捐血中心稱，因當時000-000000-0冷凍血漿無法查出流向，新竹捐血中心請嘉義縣環保局提供有無其他血袋流水號供查詢，之後還有其他環保單位至新竹捐血中心詢問相關案件進度，並提供另一個血袋號碼供新竹捐血中心查詢，因該血袋開頭係顯示由本捐血中心捐入之血袋，遂向本捐血中心查詢。（問：該號碼為何？）000-000000-0。（問：請你詳述查詢內容？）經查詢該號碼有三個血品：第一種是紅血球於87年6月9日供台北榮民總醫院使用，使用日期是87年6月12日；第二種是冷凍沈澱品，於87年8月25日供台北榮民總醫院使用，使用日期是87年9月10日；第三種是冷凍血漿於87年7月3日，供台北新光醫院使用，用血日期是87年9月30日。」等語，並提出電腦列印之血品現況查詢單5紙為證（見嘉義地檢101年度他字第890號偵查卷第18至27頁）；其後，環保警察第三中隊即依據前揭證述，函請台北榮總及新光醫院派員續為說明前揭血品流向，其中台北榮總總務室組長徐傳修於偵訊時，除再次確認台北捐血中心何秀芳醫檢師之證述（即關於血袋條碼000-000000-0中前二筆血品之調入時程及使用於病患之日期）外，另補述上開血品使用完畢後，即送該院自行設置之焚化爐焚燒處理等語，並提出該院製作之勞工安全衛生室巡查記錄報告一份在卷可證（見前揭偵查卷第35至38頁）；至新光醫院總務部主任謝忠焚於偵訊時，其證述情節亦與台北捐血中心何秀芳醫檢師關於000-000000-0血品調入及使用日期均相一致，並稱：「本院將該血袋列為感染性廢棄物，再由良衛公司清運至日友公司焚化處理‧‧當時有簽訂三方合約，清除方面與日友公司之子公司良衛公司簽訂代清除契約，處理方面與日友公司簽訂代處理契約，皆與日友公司鄒桂珍簽訂。」等語，證人並提出該院醫學中心評鑑紀要說明、感染性廢棄物清運費支付日友公司（即原告）證明單各一份在卷可憑（見前揭偵查卷第28至34頁）；待環保警察第三中隊另函請原告派員說明後，原告副總經理 張永典 於偵訊時固不否認87年間有承攬清運台北新光醫院之醫療廢棄物，惟稱：「（清運醫療廢棄物流程）以冷藏車至醫療單位清運醫療廢棄物，直接載回位於雲林縣之甲00000000000，以焚化處理‧‧（問：嘉義縣環保局於101年5月9日於嘉義縣竹崎鄉垃圾掩埋場發現一批遭掩埋之醫療廢棄物，其中有血袋編號000-000000-0，係由台北新光醫院使用，交由貴公司處理，惟貴公司稱已處理完畢顯與事實不符，請問你作何解釋？）我們清運回來之廢棄物均依規定焚化處理，我們只承攬新光醫院之醫療廢棄物，並非承攬新光醫院所有之廢棄物，醫院分類是否落實我們亦無從判斷。」等語（見前揭偵查卷第39至41頁）。
因原告否認非法棄置前揭醫療廢棄物，環保警察第三中隊乃循線追查原告前案記錄，發現原告曾於88年4月23日將其自台安醫院及中國醫藥學院附屬醫院清運所得之醫療廢棄物，轉交由第三人合億環保股份有限公司（下稱合億公司）所屬車輛運送至嘉義縣竹崎鄉掩埋場與一般廢棄物合併掩埋處理，且據掩埋場方人員表示，合億公司自88年2月起開始清運廢棄物進場，當時清運單均記載為「污泥」，然經場方挖土機開挖結果，現場實際掩埋大量未經破碎等中間處理之醫療廢棄物，故依現場及竹崎鄉垃圾掩埋場提供紀錄研判，合億公司自88年2月份起至查獲時止，已清運感染性醫療廢棄物至竹崎鄉垃圾掩埋場之數量達295公噸，隨後原告即遭勒令停工並處以罰鍰，合億公司則遭撤銷廢棄物清除許可證確定等情，有嘉義縣環保局88年4月28日88嘉環三字第5736號函、嘉義縣政府88年4月28日88府環字第049218、049219號函、環保署88年5月20日88環署廢字第32336號函、環保署88年6月28日88環署字第310231號函、環保署88年4月23日督察工作紀錄及查緝照片等文件在卷可證，堪認原告應係系爭場地非法棄置醫療廢棄物之行為人，而將全案移送檢方偵辦。惟經臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官偵查結果，則認原告固為上開廢棄血袋掩埋處理之行為人，然其中查獲編號000-000000-0之血品，係於87年9月30日使用完畢，則系爭場地所挖掘之醫療廢棄物，尚難以排除係原告於88年2月至4月間，以不詳方式經合億公司送往嘉義縣竹崎鄉垃圾掩埋場掩埋，且廢棄物清理法係於88年7月14日始修正公布第22條之刑罰規定（即90年10月24日重新翻修後之廢棄物清理法第46條規定），是以原告於88年7月14日以前所為非法棄置有害事業廢棄物之行為，至多僅有行政責任，依法律不溯及既往原則，原告尚無從對之課以刑事責任之餘地，故承辦檢方即以他字簽結等事實，業經本院依原告聲請向臺灣嘉義地方法院檢察署調取該署101年度他字第890號偵查卷全卷核閱屬實。雖原告對前揭證據資料多無爭執，惟主張台北捐血中心既於87年11月間因電腦系統更換致無法查詢000-000000-0血袋流向，何以相同年度之000-000000-0血袋卻有流向紀錄，顯見該電腦記錄之真正即有疑義；其次，證人徐傳修、謝忠焚前揭證述，均屬審判外之陳述，自不能採認其證據能力云云。然查，證人徐傳修、謝忠焚經本院依職權傳訊後，亦於本院準備程序中具結證述與渠等於偵查程序供證內容一致（見本院卷1第115至122頁），證人謝忠焚並提出該院用血查詢單二紙在卷可稽（見本院卷1第124至125頁），另台北榮總亦於103年4月16日以北總總字第103009803號函詳述條碼編號000-000000-00項血品撥入、使用方式及其時間（見本院卷1第136頁），再佐 諸渠 等證述血袋調撥入庫及使用時間均與證人即台北捐血中心醫檢師何秀芳之證述相符，並有台北捐血中心製作之血袋現況查詢單附於上開偵查卷可證，則證人徐傳修、謝忠焚前揭證述自堪信為真實。況證人何秀芳前已證稱因電腦系統之更換導致資料未能轉入新系統者，係指81年至87年之調撥入庫資料，其中000-000000-0之血袋係從新竹捐血中心調撥入庫，所以無法查詢這筆資料，至於000-000000-0原本就屬捐血人直接捐入台北捐血中心之血袋，故該中心電腦仍保留有使用流向紀錄等語。亦即從血袋編碼前三碼數字即已說明「873」係捐血人於87年間在新竹捐血中心所為之捐血紀錄，至於「872」則是捐血人於87年間在台北捐血中心所為之捐血記錄，後面之編碼只是捐血人該次捐血之流水編號，因此捐血人當下所捐出之血液，可能被細分成不同血品，但條碼編號都仍繼續沿用捐血人當次捐血時已登載之流水編號，不會改變，而臺灣各地捐血中心即憑前揭編碼確認血袋之出處及其使用流向。是以，縱使捐血人捐贈之000-000000-0血袋事後被細分成三種血品，前揭三種血品仍繼續援用捐血人最初捐血之條碼編號，此從證人謝忠焚提出新光醫院用血查詢單及台北榮總函覆之血袋編號亦可獲得佐證（見本院卷1第124至125、136頁，亦即血袋被析分成三種血品分別撥入不同醫院時，各該醫院血庫仍登載捐血人原有之捐血編號），設若證人何秀芳提出台北捐血中心所示000-000000-0血袋現況查詢資料有誤，則該血袋血品撥入醫院使用後，勢必發生血品流向不連續或矛盾之記錄，然今台北捐血中心之血袋現況查詢單既與新光醫院及台北榮總個別登錄之用血查詢單記載相符，自亦足認前揭證人何秀芳提出之資料確屬真正，乃原告逕以前詞否認000-000000-0係其受新光醫院委託代清運之醫療廢棄物乙節，亦屬無據。
4、是綜觀前揭證據資料，系爭場地於101年5月9日因挖掘監測井所發覺掩埋於場地下方之醫療廢棄物，經嘉義縣環保局派員稽查採樣後，總計包含有條碼編號000-000000-0並表明新竹捐血中心之血袋一只、條碼編號000-000000-0但無表明何處捐血中心之血袋一只，以及其他已無清楚標識之血袋、針筒、導管、醫療手套數項物品在內。經嘉義縣環保局、環保署南區督察大隊及環保警察第三中隊等環保單位先後查證結果，條碼編號000-000000-0血袋從新竹捐血中心調撥台北捐血中心後，因電腦及紙本均無流向資料致無從追索；至於條碼編號000-000000-0血袋原本即屬台北捐血中心之血袋，經析分成三項血品後，分別於87年6月至8月間撥給台北榮總及新光醫院，而上開二醫院至遲於同年9月底已將之使用於病患身上，其中撥入台北榮總之二項血品於使用後隨即於該院自設之焚化爐焚燬；至於撥入新光醫院之冷凍血漿血品於使用後交由原告之子公司良衛公司代為清運，並約定應由原告負責焚化處理。然上開理應由原告代為焚化處理之條碼編號000-000000-0廢棄血袋，卻出現在101年5月9日於系爭場地被掘獲之醫療廢棄物當中，則原告當屬前揭醫療廢棄物掩埋棄置之行為人。惟依原告取得之清除許可及與新光醫院約定內容觀之，原告理應將其受託清運之有害事業廢棄物運送至其公司所在地設置之焚化場焚化處理，則原告前揭於系爭場地演埋棄置其所受託清運之有害事業廢棄物，即屬違反行為時廢棄物清理法第15條規定，執行機關之被告並得依行為時廢棄物清理法第25條第2款（即現行廢棄物清理法第53條第2款）規定命原告限期改善。惟被告基於環保署100年1月20日環署廢字第1000007002號函示，以原告違法棄置有害事業廢棄物之行為係發生於00年0月00日以前，依行政罰法第27條規定已罹於裁處權時效而不得行使裁處權為由，另依現行廢棄物清理法第71條第1項規定，命原告履行其限期清除處理責任，即原告應於文到後一個月內開始清除處理之處分，自屬適法。
5、雖臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官於101年度他字第890號案件簽結時表示原告本件棄置行為，尚難以排除係原告於88年2月至4月間，以不詳方式經合億公司送往嘉義縣竹崎鄉垃圾掩埋場掩埋云云。惟查，系爭場地係位於竹崎垃圾掩埋場北側環場道路與垃圾場相毗鄰之綠地上（即非屬竹崎鄉垃圾掩埋場之範圍），此與原告與合億公司共謀在88年2月間起至同年4月底止，將清運所得之醫療廢棄物以偽造文件將之傾倒於竹崎鄉垃圾掩埋場區內之行為，就清運行為態樣及地緣關係均有顯著差異；且系爭場地埋棄之醫療廢棄物至遲於87年9月底即已產出，原告亦無可能將每日清運處理所得之醫療廢棄物囤積近半年後才交由合億公司清運，是以前揭嘉義地檢署檢察官簽結時關於此部分陳述，純係其臆測及贅引之詞，蓋其簽結重點在於原告棄置行為發生於00年0月00日始有刑事罰之前，而不得逕行訴追。然因原告與合億公司88年4月間所發覺之非法棄置醫療廢棄物行為，業經主管機關依行為時廢棄物清理法施以罰鍰及停工處置，而本件原告於系爭場地之非法棄置醫療廢棄物行為與前揭違章行為既非基於同一行為事實，自不生重複處分之疑義，併此敘明。
（三）次按時效制度，乃一定事實狀態存在於一定期間之法律事實；其由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果。時效制度與人民權利、義務有重大關係，其目的在於尊重既有之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定。故行政程序法第131條第1項前段明定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅」；又按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅（第1項）。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算（第2項）。前條第2項之情形，第1項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定日起算（第3項）。」行政罰法第27條定有明文。是依上開規定適用行政罰法第27條之裁處權時效者，係以裁罰性不利處分為限，此觀同法第1條、第2條規定至明。查本件被告命原告清除系爭土地上之有害事業廢棄物即感染性事業廢棄物血袋、針筒、導管、醫療手套等行為，性質上應屬管制性質之行政處分，既非屬公法上請求權，亦非屬裁罰性不利處分，自無行政程序法第131條第1項前段及行政罰法第27條規定之適用。至原告所舉最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，不利處分雖無裁罰性，仍應類推適用行政罰裁處之3年時效期間，乃係以政府採購法第101條第1項各款因有裁罰性不利處分及其他非裁性不利處分，為使同一法條之法律適用避免產生歧異，是以就非裁罰性不利處分類推予以適用，並非就政府採購法第101條第1項以外其他法律就管制性處分一律適用，是原告此之主張，並不可採。縱認被告命原告就其非法棄置有害事業廢棄物「限期清除處理」處分，係屬行政罰法第2條第1款之裁罰性不利處分，而有行政罰法第27條規定之適用。然此係原告非法棄置有害事業廢棄物後產生之違法狀態，廢棄物清理法另以第71條第1項規定課予原告排除違法狀態之義務，並賦予執行機關即被告得對原告應作為而不作為之繼續性行為（即消極履行排除違法狀態之不作為犯）「得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用」。依此，只要原告「不排除違法狀態之行為」仍在持續進行當中，其行政罰之裁處權時效，亦無從起算（因其違規行為尚未終了，法務部95年10月2日法律決字第0950032475號函、環保署100年1月20日環署廢字第1000007002號函似採取此一見解）。今被告於102年7月3日以嘉竹鄉清字第1020008429號函重作處分時，原告於系爭場地所埋棄之有害事業廢棄物仍未依法清除、處理，則被告依其重作處分時之現行廢棄物清理法第71條第1項規定命原告於文到後一個月內開始清除處理，既屬適法之處置，亦無裁處權罹於時效之疑義。乃原告主張本件棄置醫療廢棄物時間發生於00年9、10月間，迄至被告處分時已逾14年之久，無論依行政程序法第131條第1項前段，抑或行政罰法第27條第1項規定，被告均不得對原告為任何請求或行使裁處權云云，亦屬無稽。
（四）再按，依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。且行政程序法第114條規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰
‧‧二、必須記明之理由已於事後記明者。‧‧（第2項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之」。查被告初於101年12月12日以嘉竹鄉清字第1010015587號函命原告清除處理時，在說明欄已表明處分依據分別為環保警察第三中隊101年8月28日環警三中刑字第1013001331號偵查報告書、環保署101年10月22日環署廢字第1010086926號函及嘉義縣環保局101年10月31日嘉環廢字第1010026987號函辦理，並敘明事實經過稱：「本鄉於101年5月9日進行衛生掩埋場復育工程施工單位，於週界設置地下水監測水井施工挖掘時，發現大批醫療廢棄物‧‧」等語（見102年行法訴字第1020050430號訴願卷第21頁），已敘即可得特定之醫療廢棄物發現範圍。雖被告上開處分後經訴願機關撤銷而重作處分，經數度改正後而為本件原處分，而本件原處分雖未如上開處分詳述事實經過，但其主旨與說明欄第1項均表明其係基於上開處分經撤銷後，依據訴願決定所為另為適法處分等語，則前揭處分敘明之事實，自當併可援用，更何況被告於本件訴願期間，亦於102年8月13日以答辯書補述：「清除之面積數量為：竹崎垃圾掩埋場北側環場道路與垃圾場相毗鄰之綠地（長約180公尺寬約2公尺）之地下。」等語（見本件訴願卷第45頁），且經核被告補述事實，與嘉義縣環保局稽查人員於現場拍攝照片（見本院卷1第147頁，卷2第17頁）及製作簡報陳報地點（見本院卷2第69頁）大致相符，已足令原告明瞭其應負責清查處理範圍及其所應清除、處理之對象。乃原告仍主張被告原處分不符行政行為明確性要件，諸如應清除數量、深度等情均不明確云云，如謂行政行為需達到原告所稱之明確性，則被告又何須先行命原告限期清運，故揆諸前揭廢棄物清理法立法歷程及行政行為明確性要求，被告本件原處分加上其於訴願程序中所補述之理由，已符合前揭要件，是原告前揭主張，要無可取。
五、綜上所述，原告前揭主張均不足採，則被告以原處分命原告應依現行廢棄物清理法第71條第1項規定，於文到後一個月內開始清除系爭場地內所埋棄之醫療廢棄物，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年10月28日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年10月28日
書記官謝廉縈