臺北高等行政法院105年度訴字第1604號判決

裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1604號判決

裁判日期：民國106年03月16日

裁判案由：水土保持法

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1604號106年3月2日辯論終結原告 曾祐山 法定代理人 林智良 被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁 （縣長）住同上訴訟代理人 林武順 律師上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年9月10日農訴字第1050716293號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告為在花蓮縣○○鄉○○段○○○○號之山坡地保育區農牧用地（下稱系爭土地）設置「農作產銷設施-農業資材室」，前填具農業用地作農業設施容許使用申請書並檢附經營計畫、設施配置圖及簡易水土保持申報書等相關文件，向花蓮縣卓溪鄉公所（下稱卓溪鄉公所）申請核發農業用地作農業設施容許使用同意書，案經該公所將簡易水土保持申報書移由被告花蓮縣政府審核。被告以本案所檢具之書圖、文件均未符規定，應補正農業用地容許作農業設施使用申請書、經營計畫書、切結書、申報書檢核事項欄位之相關文件、實施地點土地位置圖、案地之坡度分析（須經專業技師簽證）、水土保持設施平面配置圖（含挖填土石區位、排水系統、擋土牆構造物、土方處理等）、臨時防災設施配置圖、構造物示意圖及使用新式申報書填報後，再行申辦為由，以105年4月15日府農保字第1050070952號函（下稱原處分）將申請原件全數檢還卓溪鄉公所，並經該公所以105年4月28日卓鄉農字第1050005134號函復原告系爭簡易水保申報書經被告審查結果不予審查，須補正辦理，請原告於文到1個月內補正切結書1份及新式簡易水土保持申報書，並檢還原申請之簡易水土保持申報書。原告不服，提起訴願，業經駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原處分以原告之申請書圖文件「均」未符合規定回本件申請案，倘若如此，被告依法應不受理申請並立即退件，何以仍一再辦理現場會勘，且觀諸訴願決定，原告仍無法理解申請書內容及附件如何不符規定，自與行政程序法第5條之明確性原則有違。再者，原告所提簡易水土保持申報書後附有實施地點土地位置圖、山坡地開發建築面積一公頃以下說明、申請開發之項目及數量計算表、構造物配置圖及示意圖等文件，並未不否認訴願決定所稱「原告均未提供簡易水土保持申報書備註一之書圖、文件」等語，足見訴願審議委員會對此顯有未查。
二、並非每個農業設施申請案均應設置排水、擋土構造物、臨時防災等設施。就本件而言，被告及訴願決定未說明為何本件申請案有設置排水系統之必要，況原告於山坡地開發建築面積一公頃以下說明內已敘明將依地勢順坡向自然排水，即水土保持乃將水資源及土壤予以保留，且原告並未因興建農業資材室致增加水流，加以系爭土地為一砂礫石土壤之平地，排水良好，也因此造成農地經營極度缺水，豈有將珍貴的水資源再往外排的道理。會勘人員於當日僅在入口停車處聚集，完全無視農地特質、地勢地貌坡度等，所得會勘結論更與現況不符。被告及農委會等主管機關未詳了解原告所提申請內容及附件，反要求挖水溝將水往外排，實欠缺專業意見，難認其行政作為具公信力，原告為保護自身安家立命之環境，自難配合。
三、被告要求原告切結之內容不明，興建房屋是否要求起造人切結不得加蓋違建，如農業資材室或工寮本非供人居住使用，何須切結不得作為居住使用，況切結書並無拘束人民依法使用財產權之效力。另水土保持之處理與維護是否需經技師簽證，於水土保持法第6條等相關規定已有明文。被告以行政命令要求農業用地作農業設施容許使用之審查，不論大小、規模及立地條件，一律需有技師簽證之坡地分析，並無法理依據，已逾越其權限。再者，興建農業資材室費用約15至20萬元，而技師簽證費用約需50萬元（測量：10萬元/分×4＋水土保持技師分析：5萬元＋簽證5萬元），足見如此規定並不符合比例原則。又本案原告申請在前，行政命令在後，被告卻據此為退件理由，亦與法律不溯及既往原則未符等情。
四、綜上所述，並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告就本案之申請書所檢具之書圖文件，並不符合水土保持法第12條第1項第4款及相關規定，被告遂將其檢還卓溪鄉公所，並於說明中請原告補正依新式申報書填報後再行申辦，洵無不合。
二、原告本件起訴未能證明其原先檢具之書圖、文件符合法律規定，乃以被告於函文中說明所檢具書圖文件均未符合規定，就該「均」字予以爭執，並認本申請案無需施設排水系統。
惟該函使用「均」字並不影響原告本案申請之結果，而原告稱無設置水土保持設施之必要，訴願決定已詳加敘明，自無可採等語，資為抗辯。
三、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105年4月15日府農保字第1050070952號函（本院卷第40頁）、行政院農業委員會105年9月10日農訴字第1050716293號訴願決定書（本院卷第46至50頁）、農業用地作農業設施容許使用申請書、、經營計畫、簡易水土保持申報書、山坡地開發建築面積一公頃以下說明、申請開發之項目及數量計算表、系爭土地現況照片、地籍圖、農業資材室設計圖、委託書（本院卷第11至39頁）及原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
原處分要求原告補正水土保持設施平面配置圖（含排水系統、擋土牆構造物）而退件予卓溪鄉公所要求補正，有無理由？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」
（二）水土保持法第12條第1項第4款、第4項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場地、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……（第4項）第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」
（三）以下辦法核乃執行母法（水土保持法第12條第1項第4款）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
１、水土保持計畫審核監督辦法第3條第1項第6款規定：「於山坡地或森林區內從事本法第12條第1項各款行為，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：…六、農作產銷設施之農業生產設施或林業設施之林業經營設施，且依建築法規定申請高度6公尺以下之1層樓建築物：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿1公頃且其挖方與填方之加計總和未滿2千立方公尺者。」
２、水土保持計畫審核監督辦法第6條第1項規定：「水土保持義務人應依中央主管機關規定格式，擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書6份及主管機關要求抄件份數，並檢附下列文件，由目的事業主管機關受理後，送請主管機關審核：……三、水土保持規劃書審定本一份；無需者免附。」
３、水土保持計畫審核監督辦法第10條第1項第2款及第3款規定：「水土保持申請書件有下列情形之一，主管機關應不予受理，並通知水土保持義務人及副知目的事業主管機關：…二、應檢附文件不齊全者；三、未依規定格式製作者。」
４、花蓮縣政府委辦各鄉（鎮、市）公所核發申請農業用地作農業設施容許使用審查作業要點第7點規定：「於山坡地範圍內申請農業用地作農業設施使用，如依水土保持法規定應擬具水土保持計畫者，於申請雜項執照或有實際開挖行為前，應擬具水土保持計畫送請本府審查核可。」
二、原處分要求原告補正水土保持設施平面配置圖（含排水系統、擋土牆構造物）而退件予卓溪鄉公所要求補正，尚無違誤：
（一）查原告為在系爭土地設置「農作產銷設施-農業資材室」，填具農業用地作農業設施容許使用申請書並檢附經營計畫、設施配置圖及簡易水土保持申報書等相關文件，向卓溪鄉公所申請核發農業用地作農業設施容許使用同意書，案經該公所將簡易水土保持申報書移由被告花蓮縣政府審核。被告以本案應補正水土保持設施平面配置圖（含排水系統、擋土牆構造物），再行申辦為由，以原處分將申請原件全數檢還卓溪鄉公所，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張伊已檢附使用經營計畫書、照片、建物位置圖、建物構造圖、開發計劃書圖（山坡地開發建築面積一公頃以下說明）、申請開發之項目及數計算表，並非「均」不符規定，且被告及訴願決定未說明為何本件申請案有設置排水系統之必要，原告於山坡地開發建築面積一公頃以下說明內已敘明將依地勢順坡向自然排水，加以系爭土地為一砂礫石土壤之平地，排水良好，也因此造成農地經營極度缺水，豈有將珍貴的水資源再往外排的道理。會勘人員完全無視農地特質、地勢地貌坡度等，所得會勘結論與現況不符云云。
（三）查原處分相對人並非原告而是卓溪鄉公所及農業處，卓溪鄉公所因而以105年4月28日卓鄉農字第1050005134號函要求原告補正切結書1份及新式簡易水土保持申報書，與原處分所要求補正之內容並不相同，但原處分退回申請之結論，確有妨害原告申請權之實現，原告就原處分非無法律上利害關係，原告訴願書且僅載明就原處分提起訴願，本院爰就訴願範圍（即原處分）所要求補正之內容及退件之合法性予以審理，合先敘明。
（四）查訴願決定認為「原處分機關以訴願人應補正經專業技師簽證之坡度分析表及切結書，固待斟酌」（見訴願決定第4頁第15行），顯認原處分要求補正經專業技師簽證之坡度分析表及切結書，為不合法，但訴願決定仍認為因原告未補正其他必要書圖、文件，故原處分退件予卓溪鄉公所之結論並無違誤。本院經查原告確已提供經營計畫書、建物位置圖、建物構造圖（見原處分卷第4頁、第30-31頁），且原告「申請開發之項目及數量計算表」二已載明挖方
7.26立方公尺，填方-5.397立方公尺，挖方與填方之加計總和1.863立方公尺，剩餘土1.863立方公尺（基地覆土，無剩餘土外運），可見挖填土石區位及建物位置相同，依土方數量，應無必要再要求補正「挖填土方區位、土方處理」，原處分認定原告應補正「經營計畫書、實施地點土地位置圖、建物構造圖、挖填土方區位、土方處理、經專業技師簽證之坡度分析表、切結書」部分固有違誤，及訴願決定認定原告「未提供實施地點土地位置圖、建物構造圖、挖填土方區位」部分雖有違誤，但原告確未提供水土保持設施平面配置圖（含排水系統、擋土牆構造物），且該文件於審查簡易水土保持申報書時確有其必要，故原處分退件予卓溪鄉公所要求補正之結論並無違誤。
（五）原告雖主張已經地勢平坦且排水，無需整地，不施設擋土牆，採順向自然排水讓水流於農地內灌溉農作物，並未因興建農業資材室致增加水流，加以系爭土地為一砂礫石土壤之平地，排水良好，也因此造成農地經營極度缺水，豈有將珍貴的水資源再往外排的道理。會勘人員於當日僅在入口停車處聚集，完全無視農地特質、地勢地貌坡度等，所得會勘結論更與現況不符，顯無必要設置排水溝云云。惟查原告於山坡地範圍之系爭土地設置屬RC鋼筋混凝土構造建物，依一般經驗法則，必需開挖整地及設置擋土牆，以防水土流失，且挖方雖7.26立方公尺，填方-5.397立方公尺，但所挖坑洞若未及時完工，下雨時仍有積水造成崩塌可能，原告主張「系爭山坡地地勢自然平坦到無須整地、無須興建擋土牆，及砂礫石土壤排水良好」等情，與一般經驗法則不同，原告即應舉證證明此一特殊狀態事實（單憑現場照片尚不足以證明），不能要求由被告或卓溪鄉公所之公務員舉證而自己拒絕補正，且卓溪鄉公所現場履勘之結果，亦不認同原告之前揭主張，則原告主張「地勢自然平坦、無須整地、無須興建擋土牆、砂礫石土壤排水良好，無須興建排水溝」云云，尚無證據以實其說，不足採信。
三、綜上，原處分命補正之內容雖有部分未合，但原告確未提供水土保持設施平面配置圖（含排水系統、擋土牆構造物），原處分因而退回予卓溪鄉公所要求補正之結論並無違誤。訴願決定予以維持，理由雖有部分不合，但結論並無不同，尚無撤銷之必要。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年3月16日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳心弘法官畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年3月16日
書記官簡若芸