裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第390號裁定
裁判日期：民國103年12月03日
裁判案由：撤銷都市計畫及變更土地使用分區
臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第390號原告 陳萬富 被告苗栗縣政府代表人 劉政鴻 上列當事人間撤銷都市計畫及變更土地使用分區事件，原告不服內政部中華民國103年9月23日台內訴字第1030217086號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」故提起撤銷訴訟者，須先經合法之訴願程序，始能提起。若當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不合程式或不備其他要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。再者，所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。
二、原告起訴意旨略以：其於民國63年12月7日取得被告所發（63） 栗建都 竹字第146號使用執照，基地地號為苗栗縣○○鎮○○○段711-23、711-25地號（重測後為龍鳳段550、553、554地號土地，以下合稱系爭土地），面積共106平方公尺，使用分區為（全部）住宅區。詎料，77年間原告調出上開使用執照後，發現系爭土地之土地使用分區證明竟因竹南頭份都市計畫，變更為80％為工業區、20％為住宅區。原告於97年間起多次向被告表示異議，請其就系爭土地維持如原公告之使用分區，並陸續於100年7月25日、101年2月11日及101年6月30日分別向監察院及內政部營建署陳情，惟被告分別以100年8月17日府商都字第1000160058號函、101年5月11日府商都字第1010093470號函及101年8月6日府商都字第1010156326號函拒絕之。原告復於103年4月28日向被告提出同一申請，但被告103年5月23日府商都字第1030109292號函（下稱系爭函文）再次拒絕所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件撤銷訴訟等語，並求為判決：原處分（即系爭函文）及訴願決定均撤銷，有原告行政訴訟（撤銷）狀附本院卷可稽。
三、經查：
㈠原告提起本件行政訴訟，其訴訟類型為撤銷訴訟，此有其前揭起訴狀之下列記載可證：⑴其書狀之名稱為行政訴訟（撤銷）狀；⑵案由欄記載：為都市計畫變更事件，依法提起「撤銷訴訟」事；⑶訴之聲明：「原處分及訴願決定均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。」；⑷事實及理由欄二記載：「被告於101年5月11日、101年8月6日、103年5月23日函文，均為『行政處分』，原告得對之提起行政爭訟」；同欄三倒數第2至第5行記載：「（指上開被告3函）此均為對外直接發生法律效果所致，且明顯導致原告權益遭受損害，是被告於101年5月11日、101年8月6日、103年5月23日函文公告，顯為行政處分，原告得循行政爭訟之方式以為救濟，至為明確。」⑸同欄四記載：「綜上所陳，敬請鈞院詳查本件相關事證，而撤銷訴願決定及原處分．．．。」。
㈡原告既係依行政訴訟法第4條第1項提起本件撤銷訴訟，須先經合法之訴願程序，否則即屬不合程式或不備其他要件，行政法院應依法以裁定駁回其訴。查原告因對被告系爭函文即103年5月23日函不服，於103年6月20日向被告提起訴願，有該訴願書附訴願卷（第22-27頁）可稽。依該訴願書原處分書日期、文號欄、案由欄、理由欄均記載其所不服者僅為系爭函文，而內政部103年9月23日台內訴字第1030217086號訴願決定，亦係針對原告不服被告系爭函文所作之決定，有該訴願決定書之案由欄及理由欄之記載可證。又本院以103年11月10日中 高行鴻平 103訴00390號函通知兩造提出原告曾就被告上開101年5月11日及101年8月6日函提出訴願之證據，被告以103年11月13日府商都字第1030240598號函復原告就上開2函並未提出訴願，而原告於103年11月12日向本院陳報時，亦僅提出前揭內政部103年9月23日訴願決定書，而未提出就上開2函提起訴願之證據。揆諸前揭法律規定及說明，原告就被告上開101年5月11日及101年8月6日函提起本件撤銷訴訟，依法即有不合。
㈢又原告就系爭函文提起本件撤銷訴訟，因系爭函文並非行政處分，故此部分原告之訴依法亦有不合，其理由如下：
1、都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第24條規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」第26條規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第27條第1項規定：「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。」。
2、次按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。．．．。」而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依本號解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利（最高行政法院102年度判字第41號判決參照）。
3、又按土地法第91條規定：「城市區域之土地，得依都市計畫法分別劃定為限制使用區及自由使用區。」都市計畫法第32條規定：「都市土地得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」可知土地之使用分區劃定係依據都市計畫而為，則其使用分區之劃定即是依都市計畫法規定之程序為之，且依都市計畫法及相關法令並無人民得請求作成更正使用分區劃定行政處分請求權之規定（最高行政法院95年度裁字第1562號裁定）。
4、原告雖於103年4月28日向被告申請（本院卷第21頁參照）：「主旨：請准予變更『苗栗縣○○鎮○○段550、553、554等地號土地』之土地使用分區為住宅區」，而不應為80％為工業區、20％為住宅區等語。惟查，都市土地之使用分區劃定係依據都市計畫而為；而都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更；人民依法雖得建議擬定都市計畫之機關，依據發展情況，於都市計畫定期通盤檢討時作必要之變更，藉以變更原來劃定之土地使用分區，但其性質係屬「法規」，而非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，且人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利，已如前述。被告以系爭103年5月23日函復原告略以：本件陳情案被告已於上開101年8月6日函復原告在案，原告之陳情將循都市計畫法定程序辦理檢討審酌事宜，且被告以副本告知苗栗縣竹南鎮公所於辦理下次通盤檢討時，將本案納入檢討，以維民眾權益等語（本院卷第29頁參照）。
揆諸前揭法律規定及說明，系爭函文並未對外直接發生法律效果，即非行政處分，原告對之提起本件撤銷訴訟，依法即有不合。
5、另原告起訴狀事實及理由欄四除記載：「綜上所陳，敬請鈞院詳查本件相關事證，而撤銷訴願決定及原處分」外，並書寫：「命被告另為適法之處分，以維法治而維護權益，實感德便」等語，縱認其上開「命被告另為適法之處分」之意為：「被告應依原告103年4月28日申請書之申請，作成請准予變更『苗栗縣○○鎮○○段550、553、554等地號土地』之土地使用分區為住宅區之行政處分」，而有提起課予義務訴訟之意，惟按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」仍以申請被告所為者為行政處分為其前提要件，如前所述，被告系爭函文並非行政處分，故原告縱有提起課予義務訴訟之意，其訴亦為不合法，附此說明。又本件原告之訴，既經本院從程序上予以駁回，其實體上之主張，自無庸審究，併予說明。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國103年12月3日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官蔡紹良法官詹日賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中華民國103年12月3日
書記官詹靜宜