最高行政法院109年度判字第26號判決

裁判字號：最高行政法院109年判字第26號判決

裁判日期：民國109年01月20日

裁判案由：公法上不當得利等

最高行政法院判決
109年度判字第26號上訴人 楊聰明
財團法人台北市臨濟護國禪寺代表人 蕭鴻川 共同訴訟代理人 葉建浩 律師被上訴人臺北市政府文化局代表人 蔡宗雄 訴訟代理人 李元德 律師
吳子毅 律師上列當事人間公法上不當得利等事件，上訴人對於中華民國107年5月31日臺北高等行政法院106年度訴字第66號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人之代表人 鐘永豐 於訴訟中變更為丙○○，業據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人財團法人台北市臨濟護國禪寺（下稱護國禪寺）邀得上訴人甲○○為連帶保證人，於民國102年5月間與被上訴人簽訂「臺北市市有公用土地使用行政契約」（下稱系爭契約），約定由上訴人護國禪寺使用臺北市○○區○○段0○段000○0○號（下稱系爭160-9地號）土地中之面積514.9平方公尺部分（下稱系爭土地）2年，上訴人護國禪寺於契約存續期間應按月繳納土地使用費新臺幣（下同）41,537元。
被上訴人以上訴人護國禪寺於系爭契約所定使用期限屆滿前，即未按期繳納104年1月至同年5月10日之使用費，且於系爭契約屆期後，繼續無權占有系爭土地，依系爭契約約定及公法上不當得利之法律關係，提起行政訴訟，訴請上訴人應連帶給付被上訴人1,950,274元，及其中1,040,420元自104年12月31日起，其餘909,854元自106年2月14日起，均至清償日止，按年息5%計算之利息，又上訴人應自105年9月11日起至返還系爭土地予被上訴人時止，按月連帶給付被上訴人124,071元。經原審法院106年度訴字第66號判決（下稱原判決）：上訴人應連帶給付被上訴人1,950,274元，及其中406,279元自104年12月31日起，另1,543,995元，上訴人護國禪寺自106年2月14日起，上訴人甲○○自106年2月25日起，均至清償日止，按年息5%計算之利息；上訴人應自105年9月11日起至返還系爭土地予被上訴人時止，按月連帶給付被上訴人124,071元；被上訴人其餘之訴駁回；訴訟費用由上訴人連帶負擔。上訴人就不利部分不服，提起本件上訴（被上訴人就其敗訴部分未聲明上訴，該部分已告確定）。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審之答辯與陳述，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠觀諸系爭契約第23條、第24條及第25條第3項，另參被上訴人係依臺北市寺廟使用市有土地處理要點第3點、第4點與上訴人訂定系爭契約，可知系爭契約之訂立，除為提升市有公用房地之使用效益外，兼有使古蹟得於原地保留及維護民眾信仰等公益目的，與臺北市市有財產管理自治條例第5章及第6章第1節規定，對非公用財產出租、利用、出售等行政之私法上財產管理行為，性質並非相同。是被上訴人請求上訴人給付約定之違約金，及因無權占用土地所受不當得利，均屬公法上之爭議，行政法院自有審判權。㈡上訴人護國禪寺於系爭契約期限104年5月10日屆滿前，即欠繳104年1月至5月10日之使用費199,794元，至其104年12月20日償還被上訴人時，已逾期繳納達4個月以上，則被上訴人請求上訴人連帶給付按該使用費欠額加收20%之懲罰性違約金89,209元，合於系爭契約第4條第4項第5款及第20條第2項後段之約定。又上訴人護國禪寺於系爭契約期滿後，既未與被上訴人續約，復未依系爭契約第16條第1項本文約定，於其契約關係因屆滿而消滅當日，返還系爭土地予被上訴人，仍繼續占用該土地，自係無法律上之原因，受有相當於免付使用費之利益，並致被上訴人受有相當於使用費之損害；又系爭契約第16條第4項約定，該上訴人除應返還上述按使用費標準計算之不當得利外，另應依逾期返還日數給付按使用費2倍計算之懲罰性違約金，且依同契約第20條第2項後段約定，上訴人甲○○對上訴人護國禪寺因不依約交還土地所負上述義務，應負連帶清償責任。從而，被上訴人另請求上訴人連帶給付自系爭契約屆滿後之104年5月11日起，至105年9月10日止之16個月期間，因上訴人護國禪寺無權占用系爭土地，而應返還被上訴人相當於使用費之不當得利數額661,712元（＝41,357×16），及該上訴人於該段期間另應給付被上訴人按使用費2倍計算之懲罰性違約金數額1,323,424元（＝41,357×16×2），亦無不合。綜上，上訴人應連帶給付不當得利、懲罰性違約金數額，合計2,074,345元（＝89,209＋661,712＋1,323,424）。惟被上訴人自承上訴人護國禪寺先前曾繳交保證金82,714元，及該上訴人尚溢繳1個月之使用費41,357元，合計124,071元，依民法第335條第1項規定，其2人相互間債之關係，按抵銷數額而消滅，故經抵銷後，被上訴人得請求上訴人連帶給付之不當得利與懲罰性違約金數額，合計1,950,274元（＝2,074,345－124,071）。又上訴人護國禪寺迄至本件訴訟言詞辯論終結時止，仍未將系爭土地交還被上訴人，則被上訴人請求上訴人連帶給付自105年9月10日起，至上訴人護國禪寺交還系爭土地予被上訴人之日止，每月按使用費標準計算之不當得利，加計依逾期返還日數按使用費2倍計算之懲罰性違約金，合計124,071元，與系爭契約第16條第4項及第20條第2項後段約定，亦無不合。㈢上訴人雖抗辯：系爭契約第23條約定，以系爭契約為執行名義，逕送強制執行，則被上訴人再提起本件訴訟，即欠缺保護必要云云。惟查，債權人固得以該契約為強制執行之執行名義，債權人亦可選擇起訴，由法院確定其實體關係，終局取得判決既判力，即可杜絕將來之爭議，難謂不具權利保護要件。㈣上訴人復抗辯：依臺北市寺廟使用市有土地處理要點第6點規定，上訴人護國禪寺使用之系爭土地面積為514.9平方公尺，面積在100平方公尺以下部分，應以6折計算，超過100平方公尺以上之部分，始得以全額計算云云。惟查，系爭契約第4條約定上訴人護國禪寺就系爭土地面積514.9平方公尺，每月應支付被上訴人之使用費41,357元，確係依臺北市寺廟使用市有土地處理要點第6點規定核算而得，其計算方式為：【（20,900元×100平方公尺×0.6）＋（20,900元×414.9平方公尺）】×5%/12＝41,357元（按系爭土地於102年1月之公告現值為每平方公尺20,900元）。㈤上訴人再抗辯：系爭土地為被上訴人與中華民國所共有，被上訴人之應有部分為95814分之95811，故被上訴人得請求上訴人護國禪寺給付相當於使用費之不當得利，應以系爭契約約定之使用費乘上其應有部分比例予以計算云云。惟查，系爭契約係由被上訴人與上訴人護國禪寺簽訂，雙方所應負給付義務，與非契約當事人之該土地另共有人即中華民國，要無任何關聯。至於上訴人所提最高法院88年度台上字第1341號及85年度台上字第2391號民事判決，均在說明民法第821條所定各共有人對於第三人，得就共有物之全部，為本於所有權之請求，然本件被上訴人既非本於民法第821條規定對上訴人有所請求，前揭民事判決自無適用餘地。㈥上訴人又抗辯：上訴人護國禪寺為維護古蹟，已支出高達71,100,000元之維修費，自得據以扣抵被上訴人本件請求之不當得利與懲罰性違約金云云。惟觀諸被上訴人90年11月12日北市文化二字0000000000號函（下稱90年11月12日函）可知，上訴人護國禪寺因維修古蹟所生之費用，必須經被上訴人審核並出具證明者，始得以減免相同數額之系爭土地使用費，並以餘額延至往後年度扣減。又被上訴人核定上訴人護國禪寺得予扣減租金或使用費之古蹟維修費用合計5,144,300元，經扣抵上訴人迄至103年12月10日止應支付之使用土地對價5,137,309元後，僅餘6,991元，已不足系爭契約第4條約定之1個月使用費41,357元，則上訴人護國禪寺自103年12月11日起至系爭契約於104年5月10日期限屆滿時止，仍有按月給付使用費之義務，且其因契約期滿而未交還系爭土地，另應按月給付相當於使用費之不當得利及依使用費2倍計算之懲罰性違約金。㈦上訴人護國禪寺雖抗辯：其於94至97年間，因維修該禪寺大雄寶殿及山門，自行出資至少71,100,000元，依被上訴人90年11月12日函，該古蹟維修費自得扣抵被上訴人本件請求之不當得利與違約金云云。經查，上訴人所提工程結算驗收證明書，填發日期為97年4月14日，其上所載工程費用81,950,000元，以及被證19所示之71,100,000元古蹟維修費，均未據被上訴人審核及出具證明同意減免土地使用費，自不得扣抵本件不當得利與違約金。㈧系爭契約第16條第4項，明定上訴人護國禪寺如於契約關係消滅後，繼續占有使用土地，應依逾期返還日數按使用費2倍支付懲罰性違約金，意在促使上訴人護國禪寺於契約期滿後儘速返還系爭土地，俾被上訴人另作其他規劃使用；衡諸系爭土地屬系爭160-9地號土地之一部，被上訴人與上訴人護國禪寺約定之上開懲罰性違約金數額，每年為992,568元（＝82,714元×12），尚不及系爭土地依102年1月公告地價計算總價額10,761,410元之10%，自難謂該約定之違約金數額過份偏高；上訴人護國禪寺既在衡量自身履約之意願、能力等因素後，同意將該約款列入系爭契約，自應受其拘束。至於上訴人所辯：上訴人護國禪寺係因信賴被上訴人同意其得以修復古蹟費用折抵土地使用費，始與被上訴人訂立系爭契約，被上訴人於系爭契約期滿後，片面將同意上訴人護國禪寺以維修古蹟費用折抵使用費之約款刪除，有違信賴保護原則云云。惟查，上訴人護國禪寺上開之抗辯，僅能說明其於系爭契約期限屆滿後，何以未與被上訴人續約之原因，不得作為契約期滿而消滅後，違約不將土地交還被上訴人之正當理由，上訴人執以抗辯其逾期未返還土地，均無可歸責事由，違約情節並非重大，進而主張上述約定之違約金額應予酌減，尚無可採；況被上訴人與上訴人護國禪寺間就系爭土地之使用，既每2年換約一次，契約之具體內容本應視雙方各次磋商結果而定，先前年度之契約約款於嗣後年度並非必然存在，應為締約雙方所得預見，是上訴人所稱：被上訴人於過往契約內同意上訴人護國禪寺得以修復古蹟費用折抵土地使用費，已構成其信賴基礎，並為所訂契約必有之約定云云，亦難採憑。又依文化資產保存法第18條第1項規定，上訴人本應以善良管理人之注意使用系爭土地，並負責維護該土地之義務，是上訴人另以上訴人護國禪寺費心協助維護古蹟，並管理系爭土地為由，抗辯其違約程度非高，故前開約定違約金應予酌減，仍無足取。㈨被上訴人曾以104年12月9日北市文化文資字第10430466600號函（下稱104年12月9日函），催告上訴人應於同年月30日前返還土地與不當得利，及因逾期繳交104年1至5月使用費所生懲罰性違約金89,209元，上訴人對於已收受該催告函，亦不爭執。從而，被上訴人請求上訴人2人就逾期繳交使用費所生違約金89,209元，及上訴人護國禪寺於系爭契約期滿後，自104年5月11日至同年12月30日無權占用系爭土地，所受相當於使用費之不當得利317,070元【＝41,357×（7＋2/3）】，合計406,279元，連帶給付自104年12月9日函所定給付期限翌日即104年12月31日起，至清償日止，按年息5%計算之遲延利息，為有理由，應予准許。被上訴人雖主張：其亦以104年12月9日函催告上訴人於同年月30日前，給付因上訴人護國禪寺逾期未交還系爭土地，於104年5月11日至104年12月30日間，依系爭契約第16條第4項約定，按使用費2倍計算之懲罰性違約金634,141元，故上訴人就該634,141元，亦應自104年12月31日起負遲延責任云云，然觀諸該104年12月9日函之主旨及說明三，均僅載請上訴人於104年12月30日前返還土地及不當得利等語，並無催告上訴人給付系爭契約第16條第4項所定懲罰性違約金之表示，則此部分遲延利息之請求，自非有據。是被上訴人得請求上訴人連帶給付之1,950,274元，扣除前述以104年12月9日函催告之406,279元外，其餘1,543,995元（＝1,950,274－406,279），上訴人應於收受被上訴人以起訴狀繕本所為催告之翌日起，負遲延責任。是被上訴人就此1,543,995元，請求上訴人護國禪寺自106年2月14日起，上訴人甲○○自106年2月25日起，均至清償日止，按年息5%計算之遲延利息部分，為有理由，應予准許；其對上訴人甲○○請求給付自106年2月14日至同年月24日之遲延利息部分，則非有據，應予駁回等語。
五、本院查：㈠關於行政契約與私法契約之區別，參酌行政程序法第135條
之規定，原則上應以契約標的為準，若契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，則須就契約目的及契約整體特徵作判斷。原判決以系爭契約名稱「臺北市市有公用土地使用行政契約」，已載明屬行政契約，其中第23條約定：「乙方（即上訴人護國禪寺）依本契約所負擔之義務不履行時，同意接受甲方（即被上訴人）依行政程序法第一百四十八條規定，以本契約為強制執行名義，逕送強制執行。」第24條約定：「本契約如有未盡事宜，適用行政程序法等有關法令之規定，並準用民法相關規定。契約內容如生疑義，由甲方依公平合理原則解釋之。」並將行政程序法第三章「行政契約」第148、149條等規定，納為契約約款，亦可見其公法性質；另參被上訴人係依臺北市寺廟使用市有土地處理要點第3點規定：「市有土地屬全體市民所有，為維護公眾利益，除屬古蹟依相關法令得予保留者外，……」，同意上訴人護國禪寺繼續使用系爭土地，並依同要點第10點規定：「管理機關與寺廟簽訂契約期間以二年為原則，擬續約時應依本市市有財產管理自治條例及第八點等有關規定重新檢討並簽報核定；……」與上訴人護國禪寺訂定系爭契約，有被上訴人所提所屬第2科於102年5月8日擬具之簽呈可稽；同要點第4條第1項第2款規定：「寺廟不願拆屋還地，且占建地係於民國八十二年七月二十一日以前占用，土地管理機關得專案簽報本府核准依下列方式處理：……㈡公用財產：依本市市有財產管理自治條例第五十三條規定辦理出租，或依第二十一條規定提供有償使用。」可知系爭契約乃被上訴人依臺北市市有財產管理自治條例第21條，及臺北市市有公用房地提供使用辦法第4條第1、2項等規定而訂定，加以系爭契約第25條第3項，約定上訴人護國禪寺出資維修古蹟費用，經古蹟主管機關審核出具證明者，得扣抵相同數額之使用費，餘數並得延至往後年度扣減，可知系爭契約之訂立，除為提升市有公用房地之使用效益外，兼有使古蹟得於原地保留及維護民眾信仰等公益目的，與臺北市市有財產管理自治條例第5章及第6章第1節規定，對非公用財產出租、利用、出售等行政之私法上財產管理行為，性質並非相同等語，自屬有據。且以被上訴人本件請求上訴人給付之違約金及返還因無權占用土地所受不當得利，均以其原締結之上開行政契約為基礎，自應認其所生訟爭，性質為公法上爭議，行政法院自具受理訴訟權限，原判決認定本件有行政訴訟審判權，並無違誤。上訴人上訴意旨以：土地使用補償金不當得利事件，性質上屬私法爭議，且本件之請求權基礎為民法第179條不當得利，純屬私法事件，與司法院釋字第758號解釋相同，屬私法事件無疑，原判決未實際探究系爭契約各約款內容，徒以形式認定其屬行政契約，顯有權限辨別不當之違誤云云，執其一己主觀見解，則非可採。
㈡惟按締結行政契約之行政機關，對該契約所規律之標的，於
事物上、地域上、層級上均須有管轄權；其管轄權如有欠缺，行政契約即有違法，至其違法是否影響契約效力，則視違法原因是否為法律所規定之一般無效原因或特殊無效原因而定。又按行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。而基於行政訴訟之職權調查原則，法院應充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，是所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即構成行政訴訟法第243條第1項所謂判決不適用同法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，暨同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。經查，兩造締結系爭契約，係被上訴人同意上訴人護國禪寺使用系爭160-9地號土地中之面積514.9平方公尺系爭土地部分（＝3,398－2,883.09），即依系爭契約第1條約定，系爭160-9地號土地使用面積3,398平方公尺，扣除開放公眾使用面積2,883.09平方公尺外之部分，其範圍則如系爭契約第2條所約定之使用範圍圖及現場照片所示。然查，系爭160-9地號土地係於91年3月25日分割自同地段160-8地號土地，登記面積為3,609平方公尺，所有權為臺北市（管理者為被上訴人）與中華民國（管理者為臺北市立兒童育樂中心）分別共有，權利範圍分別為95811/95814、3/95814，有土地登記謄本在卷可稽。就系爭160-9地號土地而言，被上訴人居於共有人臺北市管理者地位，權利範圍僅有95811/95814，並非全部，則其是否具有同意上訴人護國禪寺使用系爭土地而締結系爭契約之事物上管轄權，已屬有疑。又系爭土地面積514.9平方公尺，固僅占系爭160-9地號土地登記面積為3,609平方公尺或系爭契約第1條約定使用面積3,398平方公尺中之一部，惟「各共有人，除契約另有約定外，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權。」民法第818條定有明文，遍查本件卷證，並無分管契約或其他約定可資為憑，仍難逕認被上訴人得對上訴人主張返還系爭土地全部之不當得利數額。原判決未依職權調查被上訴人締結系爭契約之管轄權有無欠缺，亦未認定此對系爭契約效力有無影響，及被上訴人得請求公法上不當得利之範圍，遽以系爭契約係由被上訴人與上訴人護國禪寺簽訂，雙方所應負給付義務，與非契約當事人之該土地另共有人即中華民國，要無任何關聯云云，逕採被上訴人之主張，自嫌速斷，並有不適用法規、適用法規不當及理由不備之違法。
㈢再按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」
行政程序法第149條定有明文。民法有關違約金之規定與行政契約不相牴觸，包括民法第252條有關酌減違約金之規定：「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」自得準用於行政契約。而違約金有屬於損害賠償約定之性質者，有屬於懲罰性質者，效力各有不同。前者以違約金作為債務不履行所生損害之賠償總額；後者則以強制債務履行為目的，且於債務不履行時，債權人除得請求支付違約金外，並得請求履行債務，或不履行之損害賠償。準此，約定違約金額是否過高，前者係以債權人所受之損害為主要準據，後者則非以債權人所受損害為惟一審定標準，尤應參酌債務人違約之情狀而斷。經查，系爭契約第16條第4項業約定，上訴人護國禪寺如於契約關係消滅後，繼續占有使用系爭土地，除應按使用費標準返還不當得利外，並應依逾期返還日數按使用費2倍支付懲罰性違約金。原判決並論以：上開系爭契約約定，意在促使上訴人護國禪寺於契約期滿後儘速返還系爭土地，俾被上訴人另作其他規劃使用等語，亦據此判決上訴人應連帶給付被上訴人於系爭契約期滿後，至返還系爭土地時止，無權占用系爭土地所受相當於使用費之不當得利（每月41,357元），及按使用費2倍計算之懲罰性違約金（每月82,714元）。實則，上訴人於原審已主張：系爭土地上設有市定古蹟八角塔，依文化資產保存法第36條規定，不得拆除或遷移，並無被上訴人所稱倘其如期返還系爭土地，即得利用系爭土地收取較高使用費之情形，並指摘被上訴人請求其連帶給付按使用費2倍計算之違約金，顯屬過高，法院應予酌減等語（原審卷第241頁）。按違約金之數額，雖許當事人自由約定，然此約定之違約金額如有過高，顯失公平，爰設酌減違約金之規定，得由法院減至相當數額，資為救濟約定之失，而期得公平之結果。查原判決未依職權調查系爭土地上，是否確有上訴人所指之市定古蹟八角塔之事實，亦未審酌如系爭土地確有不得拆除或遷移之市定古蹟，則系爭契約按使用費2倍計算懲罰性違約金，強制上訴人護國禪寺返還系爭土地之目的為何？上訴人違約情狀如何，違約金約定是否過高？逕以系爭土地懲罰性違約金數額並未過份偏高，上訴人護國禪寺既同意將該約款列入系爭契約，自應受其拘束云云，遽採被上訴人之主張，亦嫌速斷，尚有不適用法規、適用法規不當及理由不備之違法。
㈣原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響判決
結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，並因事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決除確定部分外廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
六、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國109年1月20日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官蕭惠芳法官曹瑞卿法官林欣蓉法官高愈杰以上正本證明與原本無異中華民國109年1月21日
書記官莊俊亨