裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第1453號判決
裁判日期：民國93年04月01日
裁判案由：入出國及移民法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第一四五三號
原告甲○○法定代理人乙○○被告內政部警政署代表人 張四良 署長）訴訟代理人丙○○右當事人間因入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月三日台內訴字第○九二○○○二一○九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係美國籍人民，於民國（下同）九十一年十一月十三日向台北市政府警察局申請延展外僑居留證效期三年（即將效期自九十一年十一月二十日延至九十四年十一月二十日），台北市政府警察局受理後，於九十一年十一月二十日以證號ＡＣ00000000號換發原告外僑居留證，將居留效期延長至西元二○○五年一月十七日，與其美國護照效期相同。原告不服，主張其繳納規費新台幣（下同）三千元，應給予三年效期，外僑居留期間與其美國護照效期無涉，其護照是否延期係其與美國政府間之事，有關人民權利義務事項，須以法律定之，不得以行政命令訂定云云，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應核准原告外僑居留證延期三年（自西元二○○二年十一月二十日至二○○五年十一月二十日）之申請。
二、陳述：
１、按中央法規標準法第五條規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」凡有關人民之權利與義務之事項，須以法律定之，不得以行政命令訂定。有關訴願決定所提入出國及移民法第三十三條（原告載為第二十二條）所訂定之外國人停留居留及永久居留辦法，並未規定外僑居留證效期不得超過所持護照之效期，且入出國及移民法或其施行細則均無規定外僑居留證效期不得超過所持護照之效期，即使「外國人停留居留及永久居留作業規定」提及外僑居留證之效期不得超過持有護照之效期，惟其屬行政命令，不得限制人民之權利義務，否則有違中央法規標準法，故該作業規定已違反法律保留原則，增加法律所無之限制，被告亦逾越其行政裁量權之範圍。
２、原告護照尚有兩年效期，且原告已入境，並非申請入境，訴願決定稱依國際慣例，護照有效期限須有半年以上始可入境其他國家，護照超過效期，各國得拒絕核發相關文件及入境云云，與本案無關，被告不能以此觀念拒絕原告之延期申請，原告已在國內，護照效期在六個月以上，申請三年效期之外僑居留證，究有何違反之處？有關外僑居留證之核發事宜，係以入出國及移民法為據，該法並無任何條款規定外僑居留證之延期須受限於護照之效期，被告所為處分違反依法行政原則，其意圖不經由立法院而自行修改入出國及移民法，亦違五院分立、法律預知性、法律保留、民主法治及依法行政等五大原則。
３、所謂五院分立原則，係指屬於行政院之行政機關，倘能任意增加法律所定之審核條件，等同立法院之角色，不符合中華民國立國之宗旨。所謂法律預知性原則，係指法律對人民所規範之權利義務事項，須使人民從其表面文字內容即清楚了解自身之處境，行政機關倘能任意增加法律之但書條款，顯破壞人民對法律體系應享之預知性。所謂法律保留原則，乃上開中央法規標準法第五條所明定。所謂民主法制國原則，係指以民主法制為國家既定政策，行政機關之作為及各司法判決必須著重於維護法制，拋棄舊有人制之思維。所謂依法行政原則，係要求行政機關誠實遵行既定之法律規章，不包含可任意擴大解釋或增加法律所無之限制，即應尊重立法院所訂定之法條內容，且其裁量權不得超越法律既定規範。所謂法治國原則，乃憲法之核心價值，與民主共和、國民主權、權利分立與制衡原則，同為憲法整體基本原則之所在，凡憲法所設置之機關，均有遵守之義務，司法院釋字第四九九號解釋意旨可參，而法治國原則見諸憲法及中央法規標準法甚多，舉凡命令不得牴觸法律，法律不得牴觸憲法，命令牴觸法律與憲法者無效，命令與法律、憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋等建構法秩序之條款，且法治國原則之另一意涵，舉凡政府施政須樹立法源，權利行使須遵守程序正義，嚴守法治規範，不得有所逾越，則屬政府行為之規範，是倘以命令取代法律，或以法律取代或侵越憲法，即無視法秩序之存在，嚴重違反法治國原則。
４、按法律之基本精神在於解決相關事務，入出國及移民法第一條明文揭示：「為統籌入出國管理，確保國家安全；規範移民事務，落實移民輔導，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」，而為辦理相關入出國及移民事務，特制定入出國及移民法與其施行細則以資規範。依入出國及移民法之規定，原告符合申請外僑居留證之資格，且已繳交三千元之外僑居留證效期費用，被告僅將原告外僑居留證效期延長至西元二○○五年一月十七日，惟自該日起，原告是否屬於逾期居留？被告究依何法律條款，將效期延長至西元二○○五年一月十七日？被告遲未作答覆，侵害原告及其他外國人之合法居留權益。
５、按現今之作業方式，如有外僑居留證效期不滿一年者，仍依一年效期收費，所餘效期准予延長補足，顯剝奪人民之權利。原告同意如有一外籍人士受聘僱來台工作八個月，繳交一年費用，發給八個月效期之外僑居留證，在八個月後，該名外籍人士之居留目的即告消失。被告稱原告護照於西元二○○五年一月十七日到期，其居留目的即消失云云，顯對本案籠統解釋之錯誤認知且有違事實，蓋原告於西元0000年00月000日出生，至二○○九年十一月二十一日滿二十歲時方為成年，其依母親居留目的方告消失，被告所稱顯模糊本案焦點。原告為美國籍人士，申請護照延期有時因在台協會與夏威夷（美國）領事館之行政作業而有所延誤，屆時，費用收據並不能代替外僑居留證，台灣警察單位得因原告之外僑居留證效期過期並限令出國，要求重新辦理依親居留簽證，而不論其外僑居留證應認定實質效期為三年，警察單位以外僑居留證所印西元二○○五年一月十七日效期為準，不但耗時費日，且相當不合理，剝奪侵害人民合法居留權，被告或認應不發生上情，然一旦發生，人民該如何保障權益？不能或因不發生，即枉顧人民權益。
６、美國發給台灣人民居留證或簽證時，不依護照效期論之，僅須繳齊規費，即給予足額之效期，不論其居留證之效期是否超過當事人所持護照之效期，依國際互惠原則與國際慣例，台灣應給予美國人民相同待遇。且原告係申請外僑居留證延期，與原告入境事宜並無關涉，美國護照延期係美國人與其政府間之事，與中華民國政府無關，中華民國政府無權干涉。原告母親 陳燕銀 之護照已到期，仍領有美國政府發給之五年簽證，故護照效期不應影響其簽證或居留效期，此乃國際間常識。從而，原告申請外僑居留證延期三年，完全符合外國人停留及永久居留辦法第九條規定之「依親生活」居留目的，且護照效期亦在半年以上，故自西元二○○二年十一月二十日至二○○五年十一月二十日均為原告之合法居留期間，被告自應准許外僑居留證延期三年。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴。
二、陳述：
１、按國際間對於外國人身分之認定，係以其所持用之有效護照為準，是護照效期之重要性，在外國護照簽證條例施行細則第四、五、六條均有詳細規定，且依入出國及移民法第二十一條規定，外國人持停留、居留簽證之有效護照或旅行證件，經主管機關查驗許可入國後，取得停留、居留資格，而依外國人停留居留及永久居留辦法第五條規定，申請外僑居留證應備護照，亦須以有效之護照始可，逾期失效之護照不具任何效力，此乃一般常識，無待法令明文規定。另依國際慣例，護照效期須有半年以上始可入境其他國家，對護照已逾效期者，各國得拒絕核發相關文件及入境，因未持有有效護照者，其日後之出境或被遣送出境均有莫大之困難，故我國之外國護照簽證條例施行細則第四條第三項亦明定簽證申請人所持之外國護照所餘效期應在六個月以上，外僑居留證之效期不得逾護照之效期，實具有同一理由，原告稱被告不能以此觀念拒絕原告之延長申請，惟本案受委託機關並未拒絕原告之延長申請，原告所稱與事實不符。
２、按外國人停留居留及永久居留辦法第九條規定，外國人在我國依親生活，申請外僑居留證者，得以其所依親屬之居留期間為居留期間，其所依親屬為我國國民者，外僑居留證有效期間最長不得逾三年，故外僑居留證之有效期間係由警察機關依其居留目的核定，是在此期間，主管機關有裁量權，非謂每一次提出申請，即應核定三年居留期間。且外國人持有之護照效期一旦屆滿，如同一名身分不明之人，國家不可能接受一名身分不明人士在國內居留或停留，原告係以依親為由在我國居留，故本案受委託機關台北市政府警察局依原告之護照效期及居留目的，核准其延長居留至西元二○○五年一月十七日，尚在裁量權範圍內，並無違法。
３、依「入出國及移民許可證件規費收費標準」第三條第一項規定，外僑居留證每件每一年效期收費一千元；同條第四項規定，外僑居留證之效期未滿一年者，依一年效期收費，該標準係依入出國及移民法第六十八條授權訂定之法規命令，本案台北市政府警察局依上開規定標準收費三千元，即無違法。惟為免申請人因護照所餘效期不滿一年者，申請外僑居留證仍須繳納證書費一千元而有失公平，故依被告八十九年二月二日八九警署外字第○○五七九五號函頒之「外國人停留居留及永久居留作業規定」二、居留第一項第二款規定：「外國人申請外僑居留證之居留期間依其目的定之，並依其實際需要一次核給一、二或三年之效期，但不得超過所持護照之效期，每一年效期收費一千元，僑生減半收費。如有效期不滿一年者，仍依一年效期收費，所餘效期准予延長補足。」，原告於其護照效期屆滿而獲發新護照時，仍可持其原所餘不滿一年之居留效期補足，對其權益並無任何損害。
４、原告稱美國發給台灣人民居留證或簽證時，僅須繳齊規費，即給予足額之效期，不論其居留證效期是否超過當事人所持護照之效期，依國際互惠原則與國際慣例，台灣亦應給予美國人民相同待遇云云。惟依「入出國及移民許可證件規費收費標準」第八條規定，主管機關基於互惠原則，對特定國家人民，得予免收第三條規定之規費，該條之適用係以我國與外國訂有互惠協定為前提，且僅得依互惠原則給予免收規費之待遇，無關居留證之效期，原告係美國人，惟並未舉證我國與美國之間訂有互惠協定，況我國法制與美國不同，原告既身在國內即應遵守中華民國法律，原告主張顯係誤解我國法令所致，亦有浪費我國司法資源之嫌。
理由
一、查「本法之主管機關為內政部。」、「本法施行細則，由主管機關定之。」、「內政部依本法第二條第二項設移民署前，依下列分工方式執行本法規範之入出國及移民業務：．．三、外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國：由內政部警政署辦理，或由其委託直轄市政府警察局、縣（市）警察局辦理。．．」、「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分．．」分別為入出國及移民法第二條第一項、第六十九條及同法施行細則第六十四條第三款，暨訴願法第七條前段所規定。是以，本件行政處分雖係由台北市政府警察局所為，惟揆諸上開法條之規定，台北市政府警察局係受內政部警政署之委託辦理，原告以委託機關即內政部警政署為被告，其被告當事人並無不適格之問題，合先敘明。
二、本件被告之代表人原為 王進旺 ，九十二年七月一日變更為張四良，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
三、按「外國人持停留、居留簽證之有效護照或旅行證件，經主管機關查驗許可入國後，取得停留、居留資格。」、「外國人取得居留資格後，應於十五日內，向主管機關申請外僑居留證。」、「外國人停留或居留期限屆滿前，有繼續停留或居留之必要時，應向主管機關申請延期。．．前三項之規定，準用第二十二條規定。」、「外國人停留、居留及永久居留辦法，由主管機關定之。」、「依本法規定核發之證照，得收取規費，其標準由主管機關定之。」分別為入出國及移民法第二十一條第一項、第二十二條第一項、第二十九條、第三十三條及第六十八條所規定。次按，入出國及移民法第三十三條授權訂定之「外國人停留居留及永久居留辦法」第一條、第五條第一項及第九條分別規定：「本辦法依入出國及移民法（以下簡稱本法）第三十三條規定訂定之。」、「外國人申請外僑居留證，應備下列文件及最近半身脫帽正面照片二張，送主管機關辦理：一、外僑居留證申請書。二、護照及居留簽證。三、其他證明文件。」、「外國人在我國依親生活，申請外僑居留證者，得以其所依親屬之居留期間為居留期間，其所依親屬為我國國民者，外僑居留證有效期間最長不得逾三年。」。再按，入出國及移民法第六十八條授權訂定之「入出國及移民許可證件規費收費標準」第三條第一項第一款、第二項及第四項、第八條分別規定：「外國人入出國許可證件規費收費標準如下：一、外僑居留證：每件每一年效期新台幣一千元。」、「前項第一款證件居留期間之延期，每件每一年效期收費新台幣一千元。」、「第一項第一款及第二項外僑居留證之效期，未滿一年者，依一年效期收費。」、「主管機關基於互惠原則，對特定國家人民，得予免收第三條規定之規費。」。又被告八十九年二月二日八九警署外字第○○五七五九號函頒之「外國人停留居留及永久居留作業規定」二㈠２點規定：「外國人申請外僑居留證之居留期間依其居留目的定之，並依其實際需要一次核給一、二年或三年之效期，但不得超過所持護照之效期，每一年效期收費一千元，．．如有效期不滿一年者，仍依一年效期收費，所餘效期准予延長補足。．．」。
四、本件原告係美國籍人民，於九十一年十一月十三日向台北市政府警察局申請延展外僑居留證效期三年（即將效期自九十一年十一月二十日延至九十四年十一月二十日），台北市政府警察局受理後，於九十一年十一月二十日以證號ＡＣ00000000號換發原告外僑居留證，將居留效期延長至西元二○○五年一月十七日，與其美國護照效期相同。原告不服，循序起訴主張其繳納規費三千元，應給予三年效期，外僑居留期間與其美國護照效期無涉，其護照是否延期係其與美國政府間之事，有關人民權利義務事項，須以法律定之，不得以行政命令訂定，故原處分有違五院分立原則、法律預知性原則、法律保留原則、民主法制國原則、依法行政原則及法治國原則（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、入出國及移民法第二十九條第一項規定：「外國人停留或居留期限屆滿前，有繼續停留或居留之必要時，應向主管機關申請延期。」，而依同法條第四項規定，向主管機關申請延期停留或居留，準用同法第二十二條第一項：「外國人取得居留資格後，應於十五日內，向主管機關申請外僑居留證。」之規定。也就是說，外僑居留證之是否發給，端視該外國人是否取得居留資格而定，入出國及移民法對於居留資格之取得，已於第二十一條第一項：「外國人持停留、居留簽證之『有效』護照或旅行證件，經主管機關查驗許可入國後，取得停留、居留資格。」有所規定，由此，足知外國人欲取得我國居留資格，必須持居留簽證之「有效」護照或旅行證件，逾期護照並非有效之護照，無從藉此取得我國居留資格，自亦不得藉此申請外僑居留證，故原告主張外僑居留期間與其美國護照效期無涉云云，於法洵非可採。本件原處分以原告美國護照效期之西元二○○五年一月十七日為延展外僑居留證效期之末日，既係依法而為，當無原告所指違反五院分立原則、法律預知性原則、法律保留原則、民主法制國原則、依法行政原則以及法治國原則之可言。
２、按入出國及移民法第三十三條授權訂定之「外國人停留居留及永久居留辦法」第第九條，係規定：「外國人在我國依親生活，申請外僑居留證者，得以其所依親屬之居留期間為居留期間，其所依親屬為我國國民者，外僑居留證有效期間最長不得逾三年。」，該規定為法律授權訂定之法規命令，與法律具同一效力。有關外國人在我國依親居留期間，乃授權被告裁量決定，「得」以其所依親屬之居留期間為居留期間，其所依親屬為我國國民者，外僑居留證有效期間最長不得逾三年。亦即，外僑居留證有效期間並非一律均給予三年，而係授權被告裁量決定之，如前所述，護照效期亦係被告依法應加以審查，俾決定是否發給外僑居留證之要件，則被告經審查之結果，若認該外國人所持護照逾期，並非不得拒絕其外僑居留證之申請，此乃法所當然。按「．．法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定．．」司法院釋字第四○二號解釋理由書揭櫫在案。是憲法第二十三條及中央法規標準法第五條固規定，限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即法律保留原則，然依據授權明確性原則，上述法律不限於形式意義法律，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，而足以動搖法律保留以保障人民權利為本旨之根基；據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，且法律之授權如不明確，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節事項，均須自行規定，蓋明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，以免動輒宣告法規命令違憲，而有違法律保留之本旨並損及法安定性。經查，入出國及移民法第三十三條授權訂定之「外國人停留居留及永久居留辦法」，其母法授權之目的、範圍與內容已屬具體明確，符合前揭司法院釋字第四○二號解釋理由書授權明確性之意旨，而該授權訂定之外國人停留居留及永久居留辦法，亦係為達成統籌入出國管理、確保國家安全、規範移民事務及落實移民輔導之立法目的（入出國及移民法第一條規定參照），不僅牽涉國家主權之行使，更涉及國內外整體社會條件與結構之判斷，實不宜強由法律鉅細靡遺規範，而應許於符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。是外國人停留居留及永久居留辦法，乃主管機關內政部，於符合授權明確性之前提下，考量國家主權及國內外整體社會條件與結構，為求確實統籌入出國管理等而補充規定者，無悖於母法之授權意旨與立法精神。
３、又入出國及移民許可證件規費收費標準，亦係入出國及移民法第六十八條所授權訂定之法規命令，核屬就母法有關之細節性及技術性事項加以規定。由上開收費標準第三條第一項第一款、第二項及第四項：「外國人入出國許可證件規費收費標準如下：一、外僑居留證：每件每一年效期新台幣一千元。」「前項第一款證件居留期間之延期，每件每一年效期收費新台幣一千元。」「第一項第一款及第二項外僑居留證之效期，未滿一年者，依一年效期收費。」之規定，足知外僑居留證之效期未滿一年者，依一年效期收費新台幣一千元，故原處分依上開收費標準收費三千元，於法即屬無違。惟被告為免申請人因護照所餘效期不滿一年者，申請外僑居留證仍須繳納規費一千元而有失公平，故於八十九年二月二日以八九警署外字第○○五七九五號函頒之「外國人停留居留及永久居留作業規定」二㈠２點規定：「外國人申請外僑居留證之居留期間依其居留目的定之，並依其實際需要一次核給一、二年或三年之效期，但不得超過所持護照之效期，每一年效期收費一千元，．．如有效期不滿一年者，仍依一年效期收費，所餘效期准予延長補足。．．」，已屬對護照所餘效期不滿一年之申請人有利之作法，則本件原告於其護照效期屆滿而獲發新護照時，仍可持其原所餘不滿一年之居留效期補足，對其權益並無任何損害可言。
４、原告稱美國發給台灣人民居留證或簽證時，僅須繳齊規費，即給予足額之效期，不論其居留證效期是否超過當事人所持護照之效期，依國際互惠原則與國際慣例，台灣亦應給予美國人民相同待遇云云。惟依入出國及移民法第六十八條授權訂定之「入出國及移民許可證件規費收費標準」第八條：「主管機關基於互惠原則，對特定國家人民，得予免收第三條規定之規費。」之規定，係以我國與外國訂有互惠協定為前提，且僅得依互惠原則給予免收規費之待遇，無關居留證之效期，是原告所訴，亦屬誤會。
五、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。本件受被告委託機關—台北市政府警察局於九十一年十一月二十日以證號ＡＣ00000000號換發原告外僑居留證，將居留效期延長至西元二○○五年一月十七日，與其美國護照效期相同之處分，徵諸前揭規定及說明，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞聲明撤銷，及請求判命被告應核准原告外僑居留證延期三年（自西元二○○二年十一月二十日至二○○五年十一月二十日）之申請，均為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年四月一日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官許瑞助法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年四月一日
書記官方偉皓