裁判字號：最高行政法院90年判字第1176號判決
裁判日期：民國90年06月29日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第一一七六號
原告龍祥育樂股份有限公司代表人甲○○被告行政院新聞局代表人鍾琴右當事人間因廣播電視法事件，原告不服中華民國八十八年十一月二十六日行政院台八十八訴字第四三二六三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係合法設立之廣播電視節目供應事業，民國八十七年十二月十八日午間十二時許，於其「龍祥電影台」頻道播送之「烈火街頭」節目，內容描寫警官勾結幫派公報私仇、私刑嫌犯等，全程充滿血腥暴力，髒話連篇，被告以其違反行為時廣播電視法第二十九條之一準用同法第二十一條第四款之規定，乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月九日（八八）建廣五字第○二二一五號函處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，一再訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：依兒童福利法規定，父母、監護人等有防止兒童觀看不良身心之著作品等之義務。對限制級之資訊藉由電視媒體進入家庭，家長必須負起教育責任。換言之，控制暴力等資訊之傳布，必須由政府及家庭合力為之，全靠政府公權力建立絕對認定標準，不但會引起質疑，也不能適應時代環境之變化與需要。參照司法院釋字第四○七號解釋，行政機關對節目事實之認定，須斟酌社會發展、風俗變異情況，且不越比例原則。系爭節目係一社會寫實片，是否為暴力電影，應就電影作品整體之特性及其目的觀察，並依當時社會一般觀念定之，非能單純以爭議性畫面即認為相當，應附有足對社會造成「明顯而立即危險」。憲法第十一條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」在學理上或統稱為表現自由，此乃社會文明進步與閉鎖落後之分明，有唯有保障各種表現自，不同之觀念、學說或理想始能自由流通，經由市場法則支配，由公眾自主之判斷與選擇，形成多數人所接受之主張，多元民主社會之正當性即植基於此。憲法上表現自由，屬個人權利保障，亦制度之保障。其保障範圍不僅包括大眾歡迎之言論、出版品及著作物，尤應保障少數人之言論。蓋譁眾取寵或曲學阿世之言行，不必保障亦廣受接納，唯有特立獨行之士，發為言論，或被目為離經叛道，始有特加維護之必要，此乃憲法保障表現自由真諦之所在（參照司法院釋字第四○七號協同意見書）。且「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍」，亦經司法院釋字第三六四號解釋在案。被告認系爭節目內容有描寫警官勾結幫派公報私仇等，致有傷害兒童身心健康之，其對「警官勾結幫派」之認事，無疑係威權心態，恣意藉公權力箝制資訊傳布之機會，逾越前開憲法意旨。再訴願決定認：依憲法第二十三條規定，為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，亦非不得以法律限制之，即制定影片播送限制之法律，係保障兒童及青少年之利益所必要云云。惟法律所制定者，多係抽象概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，以供本機關及下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎，就此抽象概念規定，而為之必要釋示，如節目分級規範。然主管官署究竟應否放棄扮演指導國民何者可看，何者應拒看之角色，實有存疑？蓋民主之基石在於傳統自由主義精神，其前提為信賴人民有追求幸福之能力，非仰賴官署之干預。關於錄影節目（電影、戲劇、廣播等作之公開發表）我國現行法制採事先審查，是否合憲尚有疑問，國外基本法及大法官吳庚（司法院釋字第四一四號解釋不同意見書）即持相反見解，益見節目之事先審查，與憲法規定有所牴觸，故廣播電視易淪為執政者之工具，以箝制其所惡或宣揚其所好之言論。又主管機關未如歐美國家，設置具有文學、藝術、法學、醫學、不同宗教信仰、不同世界觀之專家人士組成之諮詢委員會，對節目內容提供具公信力之鑑定意見，難謂被告未干預過當，有違比例原則，與處罰所需之程序正義亦不無違背。訴願、再訴願決定，遞予維持，亦有未洽，請予撤銷，以維權益等語。
被告答辯意旨略謂：按衛星廣播電視法於八十八年二月三日經總統公布施行，該法第四十四條規定：「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」又有線電視法於八十八年二月三日經總統令修正公布施行，其名稱修正為「有線廣播電視法」。本件原告違規事實及原處分之裁罰，發生於衛星廣播電視法公布施行後六個月內及有線電視法修正公布施行前，是本件應適用廣播電視法及修正前之有線電視法。次按廣播電視法第二十九條之一規定：「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」同法第二十一條第四款規定：「廣播電視節目內容，不得有傷害兒童身心健康之情形。」又廣播電視節目事業管理規則第十二條規定：「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電台、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。行為時有線電視法第三十五條第一項第二款規定：「節目不得有妨害兒童身心健康之情形。」第二項規定：「有違前項第二款之虞之節目，應於深夜或鎖碼頻道中播送。」同法施行細則第二十九條亦明定：「本法第三十五條第二項所稱有違前項第二款之虞之節目，係指其內容為電影片、錄影節目審查標準應列為限制級者。」第三十條復規定：「本法第三十五條第二項所稱深夜，係指當日零時起至五時止。」本件原告係合法登記之廣播電視節目供應事業，其所製播之「龍祥電影台」頻道於八十七年十二月十八日午間十二時許播送之「烈火街頭」節目，其內容描寫警官勾結幫派公報私仇、私刑嫌犯等，全程充滿血腥暴力，片中充斥髒話、殘暴血腥之打殺（酒瓶砸人、眾人分持刀械，相互砍殺濺血）。系爭影片曾申請錄影節目之審查，經被告審查後列為「限制級」，且其影片播放之片頭亦有「限制級」字幕出現，其內容對於兒童身心健康勢必產生不良之影響，並不適合少年及兒童觀賞，依行為時有線電視法第三十五條第二項規定，該等節目應於深夜或鎖碼頻道中播送。原告將違反是項規定之節目於有線播送系統頻道非深夜時段或鎖碼頻道中播出，難謂與廣播電視法第二十一條第四款規定無違，被告依法核處罰鍰，洵非無據。憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予保護之必要；惟表現自由亦非不受限制，依憲法第二十三條規定，如為維持社會秩序，保障兒童及青少年利益之必要，制定影片播送限制之法律，自不能視為違憲。而影片之審查，固為維護社會善良風氣，然為滿足不同階層之觀賞者，對於不同之影片中傳達不同之思想型態，但不牴觸有關法令者，在不損及消費者權益，即成年人有選擇觀賞影片之自由，並維護兒童身心健康之精神，遂有影片分級制度之產生，而「限制級」之影片，即屬不適合兒童或少年觀賞者。修正前有線電視法明定「限制級」影片應於深夜或鎖碼頻道播出，既保障成年人之觀賞權利，亦避免兒童有觀賞之機會而在潛移默化中造成身心之傷害，此為本條文立法之目的。系爭影片經審查列為「限制級」，究其內容充滿血腥暴力，顯對兒童身心健康有不良之影響，自應於深夜或鎖碼頻道播出，原告任令其於午間十二時許播出，顯將影片分級制度視為形式，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，核不足採。綜上論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告認事用法並無違誤。原告所持理由，實不足採，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」「廣播、電視節目內容，不得有左列情形之一：．．．四、傷害兒童身心健康。五、妨害公共秩序或善良風俗。」「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」為行為時廣播電視法第二十九條之一、第二十一條、第四十五條之二所明定。本件原告係製播有線電視「龍祥電影台」頻道之廣播電視節目供應事業，該頻道於八十七年十二月十八日午間十二時許播送「烈火街頭」節目，被告以其內容描寫警官勾結幫派公報私仇、私刑嫌犯等，全程充滿血腥暴力，髒話連篇，涉嫌傷害兒童身心健康，違反行為時廣播電視法第二十九條之一準用同法第二十一條第四款之規定，乃依同法第四十五條之二規定，處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查被告系爭播送之節目，業經主管機關審查核定為限制級，其內容係描寫警官勾結幫派公報私仇、私刑嫌犯等，全程充滿暴力，片中充斥髒話、殘暴血腥之打殺（酒瓶砸人、眾人分持刀械，相互砍殺濺血），且片頭均有限制級字幕，有被告監看節目意見表及系爭節目影片資料原處分卷可稽。上開限制級影片，對於兒童身心健康勢必產生不良影響，並不適合兒童觀賞。又依行為時廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定：「廣播節目製作業，電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」而行為時有線電視法第三十五條第一項第二款及第二項復規定，節目內容不得有妨害兒童身心健康之情形，有違反此款之虞之節目，應於深夜或鎖碼頻道中播送。所稱有違該款之虞之節目，係指其內容為電影片、錄影節目審查標準應列為限制級者；所稱深夜，係指當日零時起至五時止，亦為行為時有線電視法施行細則第二十九條及第三十條所明定。系爭節目依電影片、錄影節目審查標準應列為限制級，已如前述。限制級影片，未滿十八歲之人不得觀賞，已為電影片分級處理辦法第二條所明定，而原告未依上述規定於零時起至五時止之深夜或鎖碼頻道播出，致兒童有觀賞之機會，對其身心健康勢必產生不良之影響，難謂與行為時廣播電視法第二十一條第四款規定無違。憲法第十一條雖有保障人民表現自由之規定，然此項表現自由並非不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益之必要，依憲法第二十三條定規定，非不得以法律限制之。影片分級制度，授權主管機關，藉由專業人員區別適合觀賞之觀眾，將有害兒童身心發展，不適合兒童觀賞者，列為「限制級」影片，此為主管機關專業人員審查之結果，乃參酌社會大眾大多數之感覺所為之判斷，尚非憑少數人感覺所為之認定。有線電視節目播送，深入家庭之中，民眾無論大小，隨手開機即可觀賞，父母於午夜以前，或因公事加班，或因私事應酬，無暇限制兒童觀賞，乃事所恆有，自有加強管理之必要，故有線電視法規定，限制級影片應於深夜或鎖碼頻道播出，既可保障成年人觀賞之權利，亦可避免兒童之觀賞而造成身心之傷害，自不能指為違憲，或違反比例原則、程序正義原則等，此亦與兒童福利法所課予父母對兒童之保育、監護、懲戒責任之規定，可併行而不悖，原告以限制級電影，家長如認有害兒童身心健康，應負責禁止其觀賞等，主張免罰，自無可採。從而原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年六月二十九日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官高啟燦法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十年六月二十九日