裁判字號：最高行政法院90年判字第1173號判決
裁判日期：民國90年06月29日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第一一七三號
原告龍祥育樂股份有限公司代表人甲○○被告行政院新聞局代表人鍾琴右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年八月五日台八十八訴字第三○二七一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係製播有線電視「龍祥電影台」頻道之廣播電視節目供應事業，該頻道於民國八十七年八月十一日十九時四十四分及二十一時四十九分播出「網中情」及「這個殺手不太冷」節目，其中「網中情」節目內容有妓女賣淫、注射毒品及監獄黑幕情節，甚多粗俗對話及黑道口頭禪；「這個殺手不太冷」節目描寫殺手殺人，手段殘暴血腥，涉嫌傷害兒童身心健康，被告以其違反行為時廣播電視法第二十九條之一準用同法第二十一條第四款之規定，乃依同法第四十五條之二規定，以八十七年八月二十五日
（八七）建廣五字第一三七○二號函處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，一再訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：憲法第十一條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」在學理上或統稱為表現自由，屬個人權利保障，亦制度之保障。其保障範圍不僅包括大眾歡迎之言論、出版品及著作物，尤應保障少數人之言論。蓋譁眾取寵或曲學阿世之言行，不必保障亦廣受接納，唯有特立獨行之士，發為言論，或被目為離經叛道，始有特加維護之必要，此乃憲法保障表現自由真諦之所在（參照司法院釋字第四○七號協同意見書）。且「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍」，亦經司法院釋字第三六四號解釋在案。原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，所製播之「龍祥電影台」頻道係以電影、戲劇等方式表達視聽著作之創作，其節目內容除有對社會造成「明顯而立即危險」（即憲法第二十三條所揭櫫之比例原則）外，自屬合法之娛樂性言論。本件原告於八十七年八月十一日十九時四十四分播出之「網中情」節目，雖係經被告檢查列為「限制級」之影片，惟原告於上開時段播出時已刪除系爭節目之內容為八十九分鐘長度，比檢查核准之限制級放映長度九十二分鐘短少甚多。被告實不得以原告影片片頭有限制級字幕，即主觀上遽認該片內容必定有傷害兒童身心健康之虞。查此二部影片皆為社會寫實片，究竟是否傷害兒童身心健康，應就電影作品整體之特性及其目的而為觀察，並應附有足以引起對社會造成「明顯而立即危險」為準。關於錄影節目（電影、戲劇、廣播等作之公開發表）我國現行法制採事先審查，是否合憲尚有疑問，國外基本法及大法官吳庚（司法院釋字第四一四號解釋不同意見書）即持相反見解。又所謂「限制級」節目，其標準依「電視節目分級規範表」，對限制級之影片界定之概念為有「過度描述暴力、血腥、恐怖，其表現方式為一般人無法接受的情形，如：過度描述殺人或虐待動物，嚴重違反人道精神者」，應予刪減。今系爭影片不僅無前述須刪減之情形，且影片「網中情」所描述者，為揭發現實社會某一階層之生活，而為達到寫實逼真之劇情及溶入此階層生活之樣貌，影片中才會出現監獄黑幕情節及使用粗話或口頭禪，不應認為有傷害兒童身心健康。依兒童福利法規定，父母、監護人等有防止兒童觀看不良身心之著作品等之義務，及兒童不應有接觸系爭影片之機會，則被告之處分顯有不合。蓋為防止暴力等資訊有害兒童身心進康，此正何以暴力等資訊須有一客觀標準即「分級制度」之原因。對限制級之資訊藉由電視媒體進入家庭，家長必須負起教育責任。換言之，控制暴力等資訊之傳布，必須由政府及家庭合力為之，全靠政府公權力建立絕對認定標準，不但會引起質疑，也不能適應時代環境之變化與需要。行政機關須依法行政，除須以形式法律為依據外，尚受實質法之支配，同時亦應受行政法一般法律原則之規範，如平等原則，比例原則，信賴保護原則等，倘違反行政法一般法律原則亦屬違法，應予撤銷。綜上論結，被告之處罰有違背法律之虞，訴願及再訴願決定，遞予維持，亦有未洽，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：按衛星廣播電視法於八十八年二月三日經總統公布施行，該法第四十四條規定：「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」又有線電視法於八十八年二月三日經總統令修正公布施行，其名稱修正為「有線廣播電視法」，本件原告違規事實及原處分之裁罰，發生於衛星廣播電視法公布施行後六個月內及有線電視法修正公布施行前，是本件應適用廣播電視法及修正前之有線電視法。次按廣播電視法第二十九條之一規定：「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」同法第二十一條第四款規定：「廣播電視節目內容，不得有傷害兒童身心健康之情形。」又廣播電視節目事業管理規則第十二條規定：「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電台、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。行為時有線電視法第三十五條第一項第二款規定：「節目不得有妨害兒童身心健康之情形。」第二項規定：「有違前項第二款之虞之節目，應於深夜或鎖碼頻道中播送。」同法施行細則第二十九條亦明定：「本法第三十五條第二項所稱有違前項第二款之虞之節目，係指其內容為電影片、錄影節目審查標準應列為限制級者。」第三十條復規定：「本法第三十五條第二項所稱深夜，係指當日零時起至五時止。」本件原告係合法登記之廣播電視節目供應事業，其所製播之「龍祥電影台」頻道於八十七年八月十一日十九時四十四分及二十一時四十九分分別播送之「網中情」及「這個殺手不太冷」節目，其中「網中情」節目內容有妓女賣淫、注射毒品及監獄黑幕情節，對話中使用甚多粗話及黑道口頭禪；「這個殺手不太冷」內容描寫殺手殺人，手段殘暴血腥。系爭影片曾申請錄影節目之審查，經被告審查後均列為「限制級」，且其影片播放之片頭亦有「限制級」字幕出現，其內容對於兒童身心健康勢必產生不良之影響，並不適合少年及兒童觀賞，依行為時有線電視法第三十五條第二項規定，該等節目應於深夜或鎖碼頻道中播送，原告將違反是項規定之節目於有線播送系統頻道非深夜時段或鎖碼頻道中播出，難謂與廣播電視法第二十一條第四款規定無違，被告依法核處罰鍰，洵非無據。憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予保護之必要；惟表現自由亦非不受限制，依憲法第二十三條規定，如為維持社會秩序，保障兒童及青少年利益之必要，制定影片播送限制之法律，自不能視為違憲。而影片之審查，固為維護社會善良風氣，然為滿足不同階層之觀賞者，對於不同之影片中傳達不同之思想型態，但不牴觸有關法令者，在不損及消費者權益，即成年人有選擇觀賞影片之自由，並維護兒童身心健康之精神，遂有影片分級制度之產生，而「限制級」之影片，即屬不適合兒童或少年觀賞者。修正前有線電視法明定「限制級」影片應於深夜或鎖碼頻道播出，既保障成年人之觀賞權利，亦避免兒童有觀賞之機會而在潛移默化中造成身心之傷害，此為本條文立法之目的。系爭影片「網中情」及「這個殺手不太冷」均經審查列為「限制級」，縱令「網中情」播出時已刪除部分內容，究其內容仍充滿血腥暴力，顯對兒童身心健康有不良之影響，自應於深夜或鎖碼頻道播出，原告任令其於晚間十九時許及二十一時許播出，卻辯稱其非有對兒童身心有傷害之可能，兒童不應有接觸系爭影片之機會等語，純屬遁詞。且原告已於影片播放之片頭亦有「限制級」字幕出現，竟辯稱被告不得以原告影片片頭有限制級字幕即主觀遽認該片內容必定有傷害兒童身心進康之虞，顯將影片分級制度視為形式，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，核不足採。綜上論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告認事用法並無違誤。原告所持理由，實不足採，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」「廣播、電視節目內容，不得有左列情形之一：．．．四、傷害兒童身心健康。五、妨害公共秩序或善良風俗。」「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以罰鍰，並沒入其節目。」為行為時廣播電視法第二十九條之一、第二十一條、第四十五條之二所明定。本件原告係製播有線電視「龍祥電影台」頻道之廣播電視節目供應事業，該頻道於八十七年八月十一日十九時四十四分及二十一時四十九分播出「網中情」及「這個殺手不太冷」節目，被告以「網中情」節目內容有妓女賣淫、注射毒品及監獄黑幕情節，甚多粗俗對話及黑道口頭禪；「這個殺手不太冷」節目描寫殺手殺人，手段殘暴血腥，涉嫌傷害兒童身心健康，違反行為時廣播電視法第二十九條之一準用同法第二十一條第四款之規定，乃依同法第四十五條之二規定，處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查被告系爭播送之節目，均經主管機關審查核定為限制級，原告雖主張其中「網中情」節目播出時，已由核准之九十二分鐘刪減為八十九分鐘，惟其內容係描述女子監獄黑暗面，有甚多女囚鬥毆流血鏡頭。這個殺手不太冷，內容暴力血腥鏡頭過，片頭均有限制級字幕，有被告監看節目意見表及系爭節目影片資料原處分卷可稽。上開限制級影片，對於兒童身心健康勢必產生不良影響，並不適合兒童觀賞。又依行為時廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定：「廣播節目製作業，電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」而行為時有線電視法第三十五條第一項第二款及第二項復規定，節目內容不得有妨害兒童身心健康之情形。有違反此款之虞之節目，應於深夜或鎖碼頻道中播送。所稱有違該款之虞之節目，係指其內容為電影片、錄影節目審查標準應列為限制級者；所稱深夜，係指當日零時起至五時止，亦為行為時有線電視法施行細則第二十九條及第三十條所明定。系爭節目依電影片、錄影節目審查標準應列為限制級，已如前述。限制級影片，未滿十八歲之人不得觀賞，已為電影片分級處理辦法第二條所明定，而原告未依上述規定於零時起至五時止之深夜或鎖碼頻道播出，兒童有觀賞之機會，對其身心健康勢必產生不良之影響，難謂與行為時廣播電視法第二十一條第四款規定無違。憲法第十一條雖有保障人民表現自由之規定，然此項表現自由並非不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益，依憲法第二十三條定規定，非不得以法律限制之。影片分級制度，授權主管機關，藉由專業人員區別適合觀賞之觀眾，將有害兒童身心發展，不適合兒童觀賞者，列為「限制級」影片，此乃主管機關專業人員審查之結果，乃參酌社會大眾大多數之感覺所為之判斷，尚非憑少數人感覺所為之認定。有線電視節目播送，深入家庭之中，民眾無論大小，隨手開機即可觀賞，父母於午夜以前，或因公事加班，或因私事應酬，無暇限制兒童觀賞，乃事所恆有，自有加強管理之必要，故有線電視法規定，限制級影片應於深夜或鎖碼頻道播出，既可保障成年人觀賞之權利，亦可避免兒童之觀賞而造成身心之傷害，自不能指為違憲，或違反平等原則，比例原則，信賴保護原則等，此亦與兒童福利法所課予父母對兒童之保育、監護、懲戒責任之規定，可併行而不悖，原告以限制級電影，家長如認有害兒童身心健康，應負責禁止其觀賞等，主張免罰，自無可採。從而原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年六月二十九日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官高啟燦法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十年六月二十九日