最高行政法院100年度判字第1704號判決

裁判字號：最高行政法院100年判字第1704號判決

裁判日期：民國100年09月29日

裁判案由：設置土資場

最高行政法院判決
100年度判字第1704號上訴人 林經固 即磐石砂石行訴訟代理人 許卓敏 律師被上訴人雲林縣政府代表人 蘇治芬 上列當事人間設置土資場事件，上訴人對於中華民國99年12月21日高雄高等行政法院99年度訴字第364號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於民國90年4月15日申請於雲林縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地）設置土石方資源堆置場（下稱系爭土資場），被上訴人於90年9月3日核發設置許可（使用年限：90年8月28日至94年8月27日），旋於91年4月24日廢止，經行政爭訟後，被上訴人復以94年1月28日府工石字第0941400034號函（下稱94年核准處分）核准土資場之設置許可及啟用（有效期間：93年1月9日至97年1月8日）。嗣上訴人於94年9月28日以被上訴人核准之年限與其申請之5年不符，而申請更正土資場使用年限至98年1月8日，被上訴人於94年10月11日函復其核發4年之使用年限，並無誤植。上訴人復分別於94年11月7日及96年12月19日函請被上訴人更正，被上訴人乃於97年1月4日函請上訴人就其所詢事項為補充說明。
惟上訴人於97年1月7日提出說明，被上訴人仍未為函復，上訴人遂以被上訴人逾法定期限未為行政處分為由，提起訴願。被上訴人復於97年6月25日以府水管字第0972903818號函復其就上訴人94年10月11日後提出之相同申請案，若無新事證，依行政程序法第173條規定將不予重複答覆。嗣訴願機關為「被上訴人應於2個月內為適法處分」之訴願決定，上訴人再於98年2月26日函請被上訴人就其更正土資場使用年限之申請重新審核，被上訴人乃以98年10月30日府水管字第0982907858號函（下稱原處分）復維持94年核准處分，上訴人仍不服，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人於90年4月15日申請設置系爭土資場時，即將申請建場期限定為1年，營運期間定為4年，合計5年。觀諸系爭土資場設置申請書之「堆置起訖時間」欄載明「自核准日起5年內」，申請書所附表1「土石方資源堆置場初審申請書」、表5之1「設場區位說明摘要表」及該計畫書主文3-3附表分別記載「預定使用年數：5年」「營運期間：5年」「計畫使用時間：5年」甚明。而被上訴人94年核准處分重新核發土資場啟用同意書、設置許可書時，無故將許可期限之起算點提前至93年1月9日，致上訴人獲得之許可期限形同減少1年，顯為錯誤記載。又被上訴人置訴願決定意旨於不顧，僅以原處分稱：上訴人原申請案預定期間記載為4年，及系爭土資場使用土地為國土保安林地，其土地復原期較長云云，然該否准理由於原核發設置許可及同意書時並不存在，被上訴人先前亦從未審酌，顯係曲解事實、濫用權力之行政處分，依行政訴訟法第4條第2項，應以違法論。㈡上訴人因信賴被上訴人所核發之設置許可，斥鉅資籌建系爭土資場，如租金、水電電話車馬費、計畫書委外製作費、整地及製作測量圖費、防浚道路土地用權、聘請環保專人處理、貨櫃屋搭建臨時工寮、指定建築線規費、興建鋼構工程、土木工程僱用員工支出建造費用總計新臺幣（下同）1,200餘萬元，被上訴人不得罔顧人民值得保護之利益，任意更改原定核發之5年許可年限，或倒填啟用日期致上訴人實際獲得許可年限減少1年而受損害。又土石採取、堆置等業務並非特許行業，依「準則主義」之精神，只要申請符合一定條件（例如上訴人已取得保安林土地使用許可、完成水土保持及經相關權責單位完成各項審核，再設置完成，且經檢查通過等條件），被上訴人即應予准許，並無裁量餘地。行政院農業委員會（下稱農委會）林務局既已同意上訴人設置系爭土資場，被上訴人即無裁量餘地，應同意延長1年。㈢被上訴人主張除上訴人外其他18家土資場核准期限為5年，惟因經歷時間久遠，重新審核確有困難云云，足認其原處分確有違法、不當。又由當時核發許可之承辦人 李忠縈 出具之說明書、被上訴人工務局長 張聰明 之證言可知，一般土資場核定皆為5年，且與地目並無關係，足見被上訴人陳稱因系爭土資場使用土地為國土保安林地，土地復原期較長云云，顯非核准時之考量因素。被上訴人以先前憑空杜撰之理由駁回申請，即有違誤。被上訴人對其他土資場申請案均核發為5年之許可年限，對上訴人卻僅准許4年，無故為減少1年之差別待遇，有違平等原則，且有濫用裁量權之情事。㈣全國各縣市對於土資場之使用年限一般規定至少為：興建1年、營運期間4年，合計5年；亦有核准營運期間達10年，含興建時間即為11年之情形，依平等原則之法理，上訴人設置系爭土資場時申請興建1年、營運期間4年，除符合公平性外，更係國內各縣市審核之最低基準。此外，亦無主管機關得依土地使用「地目」而為不同年限之規定，且其核准年限均統一為若干年之規定，足認被上訴人所辯實不可採。㈤本件因營運時間減少1年致上訴人減少營業1年，損失至鉅，不得謂上訴人無訴訟利益。又上訴人實際經營土資場之期間內，96年度之營業收入總額即達44,148,305元，且被上訴人又要求上訴人在現址完成水污染防治設置，甚至遲至98年間尚強力要求上訴人必須取得水污染防治許可證，致上訴人斥資3,360,000元，合計47,508,305元（44,148,305元＋3,360,000元），亦應由被上訴人一併賠償等語。求為「⑴撤銷訴願決定及原處分；⑵被上訴人應依上訴人之申請就94年核准處分系爭土資場啟用同意書及設置許可書所載使用年限為自本件訴訟確定之日起再起算1年之更正處分；⑶被上訴人應賠償47,508,305元」之判決。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人於90年9月3日核發系爭土資場之設置許可，嗣於91年4月24日廢止，但該廢止處分經原法院以91年度訴字第1096號判決撤銷確定。被上訴人再為審查後，又為94年核准處分，核發設置許可及啟用同意書予上訴人（核准期間為93年1月9日至97年1月8日止），並將90年9月3日核發之設置許可書作廢，該94年核准處分未經上訴人提起行政救濟已告確定。又依雲林縣營建工程剩餘土石方處理及資源堆置處理場設置管理要點（下稱雲林縣土資場設置管理要點），被上訴人94年核准處分所載「許可有效期間93年1月9日至97年1月8日」，應包括審核、會勘至核發設置許可書、同意書所需之期間在內，並不等同上訴人所稱之「營運期間」，上訴人主張顯有誤會。㈡系爭土地編定為國土保安用地，地上物為防風林，當土資場使用期限屆滿，恢復原編定使用時，須重新種植林木，屬木本科長年生植物其特性耐旱、耐鹽、防強風，其種植所需復原成長期間較農牧種植草本科為長，被上訴人概估回復期間為1年，始核定系爭土資場之使用期限為4年。由原處分、被上訴人97年10月17日府水管字第0970109844號函可知，系爭土資場確有特殊之環境及營運情況。又上訴人向農委會申請解除系爭土地為飛砂防止保安林之一部，亦經該會以98年5月4日農授林務字第0981730229號函否准。且被上訴人請農委會林務局南投林區管理處就雲林縣境內海岸地區保安林評估是否存廢並作通盤檢討，該局亦以98年1月16日投治字第0984220014號函復系爭土地仍有作為保安林之必要，故系爭保安林仍無法解編，僅係暫時作土資場使用使用。而上訴人於90年4月15日及90年2月16日立下切結書，表示願於土資場終止營運後，回復該地原有之編定使用。並於94年1月14日切結表明願遵照營建剩餘土石方處理方案及雲林縣土資場設置管理要點辦理。則上訴人不遵守所立切結書之約定續為爭執，實無理由。另，自89年7月13日至93年1月9日止，被上訴人所核准之19家土資場，僅系爭土資場位於「一般農業區國土保安用地」，與其它18家非保安用地之地目不同，其核准許可年限自與一般農牧用地不同，無違平等原則。再，各縣（市）政府本於權限，本得自為核可土資場使用年限。上訴人持他案之核可使用年限以為爭執，並請求賠償，實無可採。㈢依被上訴人所屬環境保護局99年9月20日雲環水字第0991022470號函略以，上訴人之營運期間為93年1月9日至97年1月8日止，符合該函說明三內之換發資格，應於96年5月1日至98年8月31日期間向核發機關或地方主管機關申請換發水污染防治許可證。被上訴人所屬環境保護局函請上訴人換發水污染防治許可證，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人94年核准處分之使用有效期間4年，就減少之1年期間形同駁回上訴人之申請，該部分內容既未滿足上訴人之申請，仍屬對上訴人依法申請之案件予以駁回之行政處分，如上訴人認該處分違法侵害其權利，自應於法定期間內提起訴願及課予義務訴訟尋求救濟。然上訴人既未於法定期間內對被上訴人所為94年核准處分提起訴願，依訴願法第14條第1項及第2項規定，94年核准處分業已確定。上訴人分別於94年9月28日、94年11月7日、96年12月19日及98年2月26日函請求被上訴人對其申請營運期間5年然僅核准4年使用有效期間而表示不服，均已逾法定救濟期間，依訴願法第1條第1項前段、第14條第1項、第2項、第18條、第77條第2款及行政訴訟法第107條第1項第10款等規定，上訴人之訴難謂合法。㈡上訴人固主張其申請被上訴人更正94年核准處分之使用年限，有行政程序法第128條重開行政程序之事由云云。然觀之上訴人98年2月26日函載「主旨：磐石砂石行申請更正所屬土資場啟用年限乙案。…再提新事證，並懇請…重新審核以維護小民合法權益，更正返還磐石土資場1年使用期限…」之內容，上訴人並未具體表明究係依行政程序法第128條第1項何款事由為申請，則縱認上訴人有本於上開規定申請重開行政程序之意，該程序亦不合法。又上訴人無非係主張其已提出原承辦人李忠縈口頭承認誤植使用年限，其書面亦記載當時並無核准年限之相關規定可供參考，考量土資場投資成本、投資報酬率，並參考其他縣市使用年限後，方以不超過5年為原則方式辦理，是系爭土資場使用期間顯係誤算；依申請書可證明上訴人係申請5年使用期間；依居民意見書可證明上訴人復工起迄今並無任何抗爭及環保事件，且營運迄今對當地居民及環境全無不良影響等新事證，請求被上訴人重新審核其申請更正土資場啟用年限云云。足見上訴人顯非主張被上訴人94年核准處分所依據之事實有何事後發生變更之情事，故無行政程序法第128條第1項第1款所定之事由。又該條項第2款所謂「發生新事實或新證據」者，係指可據以證明行政處分構成要件事實存否或真偽之方法，且須於行政處分作成及救濟程序終結（包含提起行政訴訟之事實審言詞辯論終結）時業已存在，但發現在後，或未經斟酌之事實或證據而言，並以如經斟酌可受較有利益之處分，及非因申請人之重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者為限。惟上訴人自行於該函文記載李忠縈口頭陳述之內容，並不符合證物之形式，自非新證據。至上訴人所提出97年3月20日「李忠縈證明書」，係上訴人說明前揭94年核准處分有違法情事之依據，亦非證明該處分要件事實是否存在或真偽之證據。至於「居民意見書」「土資場設場計畫書暨其申請書等附件」均非於94年核准處分作成時即已存在，但為當時所不知或未援用之證據，亦不符合行政程序法第128條第1項第2款所定「發生新事實或新證據」之程序再開要件。至行政訴訟法第273條第1項第1款固明定「適用法規顯有錯誤」亦為申請重開行政程序之事由。但行政處分是否適用法規顯有錯誤，乃客觀存在之狀態，應自收受行政處分之際即已知悉，行政程序法第128條第2項復明定，行政程序再開之申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之。則本件上訴人於94年1月30日收受被上訴人上開94年核准處分，並無知悉在後之情形。則其據此事由請求再開行政程序之法定期間早已於94年間即已屆滿，上訴人遲至98年間才提出本件再開程序之請求，亦非合法。㈢依地方制度法第19條第6款第6目規定，雲林縣土資場設置管理要點係被上訴人依法定職權訂定之自治規則。被上訴人依該要點第19條規定，應視工程土石方產出量，並配合土地利用之填土計畫，整體規劃設置土資場。又依同要點第23條、第24條規定，雲林縣境內土資場之設置，應檢附相關書件提出申請，由被上訴人初審、複審，並會同環保、地政、農業、林業、都市計畫、水利、交通、水土保持及其他有關單位會勘審查；經核准設置後，應發給設置許可書；土資場應於核發設置許可書後6個月內依核准圖說興建完成，經檢具核准文件及完成後之現況全景照片，申請勘驗核可後始可啟用，則被上訴人自有審查權限。被上訴人依上開要點規定，對上訴人提出設置系爭土資場（使用期間為5年）之申請，作成核准4年使用有效期間之行政處分，難謂違法。被上訴人考量系爭土地係國土保安用地、原編定為「一般農業區」「國土保安用地」，現編定為「森林區」「國土保安用地」，且上訴人於90年間申請設置系爭土資場時即已切結同意在系爭土資場停止營運後，恢復植林，則被上訴人作成核准4年使用有效期間處分，並無違反平等原則或裁量濫用。㈣行政處分之合法性並非以個別公務員之事實認知或法律見解為基準，被上訴人依法有審查土資場設置地點之土地使用分區及土資場對安寧、衛生、安全影響之義務，且系爭土資場坐落土地為國土保安用地，其回復使用之復原期較農牧用地為長乙節，均為被上訴人94年核准處分作成時即已存在之事實及法律狀態。上訴人以原處分說明二所載「…本案土資場所使用土地編定為國土保安用地，…所需復原之期間相較於農牧用地需要較長之時程，因此本案土資場申辦給予核可之使用期限較農牧用地為短。」之理由，非被上訴人94年核准處分核發4年使用有效期間時所考量之事項，並以被上訴人所屬前工務局局長張聰明之證詞，主張被上訴人所為94年核准處分違法，亦不可採。又被上訴人係於93年1月9日同意上訴人復工，上訴人隨即復工，嗣經被上訴人會勘後，始為94年核准處分，被上訴人於該設置許可書及啟用同意書均以「93年1月9日」為使用有效期間之起算點，將上訴人興建系爭土資場之期間列入土資場設置許可書所載使用有效期間之範圍內，與雲林縣土資場設置管理要點第27點規定意旨相符。上訴人執持其他縣（市）及直轄市核可使用年限之規定作為本件爭執之依據，亦無可採。㈤上訴人訴請撤銷原處分及被上訴人應就系爭土資場之使用期限為更正之請求，既均無理由而應予駁回，則其依行政訴訟法第7條規定合併請求被上訴人賠償其因減少1年有效期間所受損失47,508,305元損害部分，即失所附麗，應併予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與判決結果不生影響，爰不逐一論述等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按「公共工程剩餘土石方運入本縣或由本縣運出之處理，由
該工程主辦機關負責自行規劃設置審查核准、啟用經營土資場或要求承包廠商覓妥經政府機關許可設置之合法收容處理場所。其涉及水土保持及環境影響評估者，應依相關法令辦理。」「（第1項）設置土資場，應檢附相關書件向本府提出申請初審，經初審認可再提出複審。惟如申請人一併提出辦理初審、複審者，初審、複審得合併審查。（第2項）前項之初審受理機關應即訂定初勘及審查日期，並經勘查作成初勘審查紀錄表，並於受理申請1個月內作成申請設置土資場可行性之認可。……」雲林縣土資場設置管理要點第5點及第21點第1項、第2項分別定有明文。而雲林縣土資場設置管理要點係被上訴人為配合內政部頒訂「營建剩餘土石方處理方案」，以處理因社會經濟活動發展致一般工程及交通建設等重大公共工程所產出之大量剩餘土石方資源有足夠收容處理場所並妥善處理再利用而制定，被上訴人既係轄內土資場之主管機關，依法自有審查、准否之權限，則土資場設置許可及啟用同意書之有效期間自包含在內。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」亦為訴願法第1條第1項前段、第14條第1項、第2項所明定。是以，行政處分如未經處分相對人或利害關係人提起行政救濟或提起行政救濟而遭駁回確定者，該行政處分即具有確定力，當事人不得再為爭執。又行政程序法第128條亦規定「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」，該規定乃對於已確定之行政處分，允許處分相對人或利害關係人再為爭議之例外規定，謂之行政程序之再開，故必須符合上開規定之要件始得為之，自不待言。
㈡查，上訴人於90年4月15日申請設置系爭土資場，其申請書
載明：「堆置起迄時間：自核准日起5年內。」並於土石方資源堆置場初審申請書載明：「預定營運期間：90年6月1日至94年5月31日。」「預定使用年數：5年。」，被上訴人於90年9月3日核發設置許可，其使用年限為90年8月28日至94年8月27日。嗣被上訴人於91年4月24日廢止該設置許可，然該廢止處分亦經原法院以91年度訴字第1096號判決撤銷確定，上訴人申請復工，被上訴人於92年12月19日會勘後，於93年1月9日同意復工，復於94年1月28日再度核發土資場設置許可及啟用同意書（許可期間均為93年1月9日至97年1月8日），並同時廢止90年9月3日核發之設置許可，該94年核准處分於94年1月30日送達予上訴人收受，上訴人並未對該核准處分聲明不服，遲至94年9月28日、94年11月7日、96年12月19日始以其申請土資場之使用年限為5年，被上訴人僅核准4年為由，請求更正系爭土資場使用年限至98年1月8日；復於98年2月26日再函請被上訴人就其更正土資場使用年限之申請重新審核等情，乃原判決所是認，亦為兩造所不爭。則被上訴人所為94年核准處分既未經上訴人提起行政救濟而告確定，依上說明，自具有確定力，兩造均應受其拘束，茍非有行政程序法第128條所定之情事，無容上訴人再為爭議。原處分駁回上訴人更正期限之申請，核屬有據。上訴意旨關於⑴被上訴人依雲林縣土資場設置管理要點規定，就土資場使用有效期間，先前均核准5年，卻對上訴人之申請僅核准4年，有判決不適用法規或適用不當之違背法令。⑵該處分違法平等原則及信賴保護原則，原判決僅就差別待遇部分予以論述，就信賴保護原則部分則未為取捨之說明，顯屬判決不備理由。⑶土資場之有效期限5年為縣內土資場通案核准期間，故被上訴人理應核准5年，卻因內部所屬人員於簽核時發生錯誤，僅核准4年，核屬濫用裁量權，原判決非但置之未論，亦未說明不採之理由，亦為判決不備理由。⑷土石採取及堆置等業務並非特許行業，依準則主義之精神，只要申請符合一定條件，被上訴人即應予准許，無裁量餘地，原判決就該處分是否有裁量空間，於理由中未為取捨之論述，亦有判決不備理由之違法等主張，均屬不服被上訴人之94年核准處分而為，原判決已論述上訴人就已確定之處分再行提起課予義務訴訟於法不合，並無不適用法規或適用不當之違誤，又判決理由縱使簡略，亦與理由不備有別。上訴人上開主張委無可採。
㈢行政程序法第128條第1項所規定之「新事實或新證據」，係
指於作成行政處分時業已存在，但未經斟酌之事實或證據而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分及非因申請人之重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者為限。本件依上訴人98年2月26日函載「主旨：磐石砂石行申請更正所屬土資場啟用年限乙案。…再提新事證，並懇請…希望援引『內政部訴願決定書……應一併考量訴願人申請時所載時間，原處分有無錯誤、遺漏或瑕疵，及訴願人申請辦理延長許年設置限等情狀…』重新審核以維護小民合法權益，更正返還磐石土資場1年使用期限…。」之內容（見99年度訴願卷第84頁），上訴人並未具體表明係依行政程序法第128條第1項何款之事由為申請。上訴意旨主張其於原審主張之「
1.核准當時被上訴人所屬工務局長張聰明之證言。2.被上訴人自行承認上訴人原始申請之預定使用年數為5年之訴願答辯書（即上訴人於原審提出之原證10）。3.內政部營建署網址中公布其他各縣市之土資場啟用及核准年限等相關法規。」等即為行政程序法第128條第1項第2款規定之「新證據」。惟，證人張聰明係於原審99年11月9日行準備程序時始到庭作證（見原審卷第178頁至182頁）；另上訴人於原審提出之原證10（見原審卷第45頁）之訴願答辯書亦係被上訴人於99年2月2日檢送予訴願機關內政部而為，故張聰明之證言及被上訴人99年2月2日檢送之訴願答辯書於被上訴人為94年核准處分時並不存在。至法律或自治機關依法制定之自治條例係就所規定之相關事項對於不特定人應遵循所為之抽象規定，並非證據。是以，上訴人所舉張聰明之證言、被上訴人99年2月2日檢送之訴願答辯書及各縣市之土資場啟用及核准年限等相關法規等，均不符行政程序法第128條第1項第2款規定之「新證據」。原判決據以駁回上訴人所為行政程序之再開，並非無理。
㈣綜上所述，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被上
訴人依其申請就系爭土資場啟用同意書及設置許可書所載之使用年限准予更正為自本件訴訟確定之日起，再起算1年之行政處分，於法未合；其併依行政訴訟法第7條規定合併請求被上訴人賠償47,508,305元部分，亦失所附麗。原判決併予駁回，其認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決不備理由等違背法令之情形，上訴意旨仍執業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年9月29日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國100年9月29日
書記官賀瑞鸞