裁判字號：最高行政法院91年判字第422號判決
裁判日期：民國91年03月15日
裁判案由：證券交易法
最高行政法院判決九十一年度判字第四二二號
原告丙○○
甲○○丁○○乙○○被告財政部證券暨期貨管理委員會代表人 林宗勇 右當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年四月十九日台八十九訴字第一○九○五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣乙○○係山仁工業股份有限公司（下稱山仁公司）董事長、丙○○係松泰投資股份有限公司（下稱松泰公司）董事長、丁○○係僑宏投資股份有限公司（下稱僑宏公司）董事長、甲○○係嘉乘太股份有限公司（下稱嘉乘太公司）董事長。被告以乙○○、山仁公司、松泰公司、僑宏公司及嘉乘太公司係行為時證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人，上開共同取得人於民國八十五年十二月二十四日共同取得名佳利金屬股份有限公司（下稱名佳利公司）股份累計達一二、七二○仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（占名佳利公司當時已發行股份總額一二三、二○○仟股之百分之一○．三二），未依行為時「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報要點）規定於取得後十日內向被告申報取得之目的、資金來源及所規定應行申報之事項。上開共同取得人嗣後於八十五年十二月二十六日至八十五年十二月三十日增加持股二、八五○仟股，八十五年十二月三十一日至八十六年一月九日增加持股二、二六○仟股，均未於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過名佳利公司已發行股份總額百分之一時亦未即公告並申報，有違行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，分別以八十八年四月一日（八八）台財證（三）字第○一二四五號、第○一二四六號及第○一二四七號處分書各處原告罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元）。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第十五條、第二十三條分別定有明文。又「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰。涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」司法院釋字三一三號解釋亦著有明文。依行為時證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條規定，足見「共同取得股份」未依規定申報為科處罰鍰之構成要件，首揭憲法、大法官會議解釋已明揭處罰鍰之構成要件及數額，應由法律定之，若法律授權以命令定之，須符合授權明確性原則，始得限制人民之權利。查「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定；本法未規定者，適用公司法及其他有關法律之規定。」證券交易法第二條定有明文。足見有價證券之買賣、管理、監督等應依證券交易法、公司法及其他有關法律之規定。證券交易法復無就科處罰鍰之構成要件授權以命令為補充規定，被告無法律授權即制定證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報要點，並據該要點三「（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」之規定認定乙○○、山仁工業公司、松泰投資公司、僑宏投資公司及嘉乘太公司係共同取得人，依行為時證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條科處原告罰鍰，顯未依法律之規定，即限制原告之權利，應有違誤。依前開釋字第三一三號解釋意旨，足見職權命令不得作為限制人民權利之依據。本件被告依職權訂定申報要點，並據該要點認定原告違反證券交易法前開規定，科處原告罰鍰，顯係以職權命令限制原告之權利，而有違誤。再訴願決定意旨以被告係證券交易主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一訂定上開要點，與依法行政原則無違云云，顯非有理。另證券交易法第四十三條之一第一項規定之「主管機關所規定應行申報之事項」，係在「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十」之構成要件成立後，任何人或其他共同取得人，應向主管機關申報取得股份之目的、資金來源及「主管機關所規定應行申報之事項」，故證券交易法僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利。準此，再訴願決定意旨謂被告依證券交易法第四十三條之一第一項之規定，主管機關所規定應行申報事項，制定要點，符合依法行政原則，顯無足採。職權命令是指行政機關不待法律授權，依據其組織法上之職權，為執行法律之需要或就法律對於機關本身主管事務未有規定之事項，為填補法律之真空，補充法律之不足，所訂定對外發布之行政命令，行政機關得否基於「組織法」之規定訂定職權命令，直接規範有關人民權利義務之事項，不無疑義。按各機關均有其法定職掌，若承認行政機關得依其法定職權發布限制人民權利義務之命令，勢將使「法律保留原則」徒托空名，並致「授權明確性原則」形同具文。實則，組織法上之職掌規定，僅是關於國家機關「任務劃分」之規範，國家權力之發動，若涉及人民權利之限制者，仍須另有具體之「權限規定」，始足當之。換言之，依據組織法上法定職權所頒布之職權命令，如涉及人民權利之限制或課予義務負擔時，因欠缺法律授權之依據，而與憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定之法律保留原則不符。再訴願決定意旨以證券交易主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一所訂定，符合立法意旨，自與依法行政原則並無違悖云云，顯係無理。再按證券交易法第四十三條之一第一項所謂「共同取得股份」應係指與他人共同集資取得股份或持分共有股份而言，始符該條完全公開之立法意旨。查乙○○、山仁工業公司、松泰投資公司、僑宏投資公司及嘉乘太公司為各自獨立之個人及法人，各自取得名佳利公司之股份並未超過該公司已發行股份總額百分之十，且彼此間並無共同投資、集資計劃，復無持分共有名佳利公司之股份，顯非共同取得人。是原告顯無須依行為時證券交易法第四十三條之一第一項申報取得股份之目的、資金來源等，並於上開申報事項有變動時補正之，彰彰明甚。被告以乙○○、山仁工業公司、松泰投資公司、僑宏投資公司、嘉乘太公司、僑得投資公司及名佳利公司違反行為時證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報要點第七點於八十五年十二月廿六日至八十七年十一月九日未依規定於所持股變動累計增減變動超過已發行股份總額百分之一公告並申報，分別以（八八）台財證（三）第○一二四五號至第○一三○八號處分書，於伊等所持股份變動累計增減變動達百分之一即各科處罰鍰壹拾萬元，顯以法律所未規定之事項，限制原告之權利，應無理由。末查，「違反本法之數行為，分別處罰。但於警察機關通知單送達或逕行通知前，違反同條款之規定，以一行為論。」社會秩序維護法第二十四條第一項定有明文，是以行政法確有關於連績犯以一行為論之規定。退步言之，縱令認乙○○、山仁工業公司、松泰投資公司、僑宏投資公司、嘉乘太公司、僑得投資公司及名佳利公司係共同取得名佳利公司之股份，超過百分之十未依行為時證券交易法第四十三條之一第一項後段於申報事項有變動時應隨時補正之規定，則伊等上開行為時間密切關連係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，在被告裁罰通知單送達前，僅得處罰乙次，被告竟以同一理由處罰原告達六十四次，顯非有理。再訴願決定意旨徒以證券交易法無連績犯以一罪論之規定云云，駁回原告再訴願，亦無足採，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：依行為時證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券（暨期貨）管理委員會。」之規定，被告為證券交易法之主管機關。次按證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。該條項未對共同取得作定義性規定，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定之處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定：主管機關所規定應行申報事項，訂定申報要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性之解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要。被告發布之申報要點，已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報要點之規定而作成原處分，符合依法行政原則，原告所訴並無理由。再查，名佳利公司係已辦股票公開發行之公司，其發行之名佳利股票為得在證券集中交易市場買賣之上市股票，原告乙○○自八十五年十月二十一日起、山仁公司自八十五年九月十四日起，松泰公司自八十五年十二月三日起、僑宏公司自八十五年十一月二十五日起、嘉乘太公司自八十五年十二月七日起即分別陸續買進名佳利股票，依被告向經濟部商業司調閱渠等資料，查得乙○○係山仁公司董事長（山仁公司係名佳利公司法人董事長，代表人乙○○）；松泰公司設有董事三席及監察人一席，董事之一為乙○○，監察人為乙○○配偶 盛素月 ，二人持有股份佔該公司已發行股份百分之八十五；僑宏公司設有董事三席及監察人一席，董事之一為乙○○，監察人為乙○○配偶盛素月，二人持有股份佔該公司已發行股份百分之九八‧五；嘉乘太公司設有董事三席及監察人一席，董事之一為乙○○，持有股份佔該公司已發行股份百分之九九‧一。綜合上述資料，乙○○為山仁公司之董事長，與其配偶盛素月合計持有松泰公司、僑宏公司、及嘉乘太公司之股份均超過各公司已發行股份三分之一，並擔任過半數之董事、監察人，核已符合申報要點第三點第一項第二款及第四點有關共同取得人之規定， 爰將渠 等認定為共同取得人。原告主張被告就乙○○等於八十五年十二月二十六日至八十七年十一月九日間股份變動未申報，分別以（八八）台財證（三）第○一二四五號至第○一二四七號處分書（查第○一二四五號處分書係該共同取得人於八十五年十二月二十四日共同取得名佳利公司股份累計達一二、七二○仟股，已超過該公司已發得股份總額百分之十，未依申報要點規定於取得後十日向被告申報應行申報事項，而受之處分）， 於渠 等所持股份累計增減變動達百分之一時各處罰鍰十萬元，係以法律所未規定之事項，限制原告之權利。且上開未申報、公告之行為，係基於一整體不可分割之意思決定，應視為一行為，僅得處罰一次云云。惟查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，該條項後段之變動事項申報義務，即所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並有檢附公告報紙向本會申報之義務，應屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另證券交易法中並未有如刑法總則有關牽連犯從一重處斷之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷，故被告依違反申報義務之次數予以分別處罰。原告所稱前開行為基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，僅得處罰乙次等語，顯有曲解法令之誤，實不足採。綜上所述，原告之訴應無理由，請判決駁回等語。
理由按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」「有左列情形之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定，處罰其行為之負責人。」為行為時證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條所規定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券管理委員會（以下簡稱本會；按已改制為證券暨期貨管理委員會，即被告）。」「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：一、由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。二、本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」「前二項（指前二條）規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」「依本要點應行申報之事項如下，其申報事項應公告之，並檢附公告報紙向被告申報：一、取得人及共同取得人之身分．．．二、原持有之股份及取得之股份數額。三、取得之方式及日期。四、取得股份之目的。五、資金來源明細。六、預計於一年以內再取得股份之股份數額。七、有無下列股權之行使計畫．．．八、其他本會規定應行申報之事項。」「所申報事項如變動，應依左列規定辦理：一、所持有股份數額增、減應即向被告申報；持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向被告申報；上開申報及公告義務應縱續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。二、其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報。」亦分別為行為時申報要點第一條、第三條、第四條、第六條及第七條所規定。本件被告以乙○○、山仁公司、松泰公司、僑宏公司及嘉乘太公司係行為時證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人，上開共同取得人於八十五年十二月二十四日共同取得名佳利公司股份累計達一二、七二○仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（占名佳利公司當時已發行股份總額一二三、二○○仟股之百分之一○．三二），未依行為時申報要點規定於取得後十日內向被告申報取得之目的、資金來源及所規定應行申報之事項。上開共同取得人嗣後於八十五年十二月二十六日至八十五年十二月三十日增加持股二、八五○仟股，八十五年十二月三十一日至八十六年一月九日增加持股二、二六○仟股，均未於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過名佳利公司已發行股份總額百分之一時亦未即公告並申報，有違行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，分別以八十八年四月一日（八八）台財證（三）字第○一二四五號、第○一二四六號及第○一二四七號處分書各處原告罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查，依證券交易法第二條前段及第三條規定，被告為證券交易法之主管機關。該法第四十三條之一第一項之立法意旨，係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動之情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。而該條項未對共同取得作定義性規定，被告為期該條項規定執行時，具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束對違反該規定之處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，依據該條項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，並就該條項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，未違反憲法第十五條、第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定，亦無牴觸司法院釋字三一三號解釋意旨。證券交易法第四十三條之一第一項規定之「共同取得」，解釋上應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共同或公同共有）而所有者而言，而非狹義僅限於民法上之「共有」關係，始符合該法為使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢之立法意旨。是以申報要點第三條第一款規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，及第四條規定本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦有適用，並無違背證券交易法之規定，自與依法行政原則無違悖。申報要點第三條第二款規定之本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關，故主管機關在無反證之情況下，依上開要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內，上開規定亦無違證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。本件名佳利公司係已辦股票公開發行之公司，其發行之名佳利公司股票為得在證券集中交易市場買賣之上市股票。原告乙○○自八十五年十月二十一日起、山仁公司自八十五年九月十四日起，松泰公司自八十五年十二月三日起、僑宏公司自八十五年十一月二十五日起、嘉乘太公司自八十五年十二月七日起即分別陸續買進名佳利股票。而乙○○係山仁公司董事長（山仁公司係名佳利公司法人董事長，代表人乙○○）；松泰公司設有董事三席及監察人一席，董事之一為乙○○，監察人為乙○○配偶盛素月，二人持有股份佔該公司已發行股份百分之八十五；僑宏公司設有董事三席及監察人一席，董事之一為乙○○，監察人為乙○○配偶盛素月，二人持有股份佔該公司已發行股份百分之九八．五；嘉乘太公司設有董事三席及監察人一席，董事之一為乙○○，持有股份佔該公司已發行股份百分之九九．一，有被告分別向經濟部商業司及受託證券商調閱之登記資料及開戶徵信資料附原處分卷可稽，且為原告不爭之事實。綜上顯示，乙○○為山仁公司董事長，與其配偶盛素月合計持有松泰公司、僑宏公司、及嘉乘太公司之股份均超過各公司已發行股份三分之一，並擔任過半數之董事、監察人，已符合申報要點第三條第一項第二款及第四條有關共同取得人之規定，為共同取得名佳利公司股份人。上開共同取得人於八十五年十二月二十四日共同取得名佳利公司股份累計達一二、七二○仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（占名佳利公司當時已發行股份總額一二三、二○○仟股之百分之一○．三二），未依規定於取得後十日內向被告申報取得之目的、資金來源及所規定應行申報之事項，違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定，被告依證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條規定，處原告罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元），尚無不合。再查，證券交易法第四十三條之一之立法意旨，係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露，以作為投資人投資決策之參考，已如前述。而證券交易法第四十三條之一第一項前、後段之規定，係屬取得人不同之作為義務。亦即，申報要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務。申報要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，應未牴觸母法規定。且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，以一罪（行為）論。故共同取得人違反任一作為義務時，均應按其個別違反之行為，分別裁處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰，殆無疑義。況任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，則相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者，即處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此勢將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨，而為不可採。參以被告於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九點當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。原告主張伊等上開行為時間密切關連係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，在被告機關裁罰通知單送達前，僅得處罰乙次云云要不足採。本件原告於八十五年十二月二十六日至八十五年十二月三十日增加持股二、八五○仟股，八十五年十二月三十一日至八十六年一月九日增加持股二、二六○仟股，均未於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過名佳利公司已發行股份總額百分之一時亦未即公告並申報，有違行為時證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，被告依分別同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，各處原告罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元），亦無不合。一再訴願決定，遞予維持，俱無違誤。原告起訴意旨非有理由，應駁回其訴。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十一年三月十五日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官高啟燦法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十一年三月十五日