裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第57號判決
裁判日期：民國92年07月29日
裁判案由：兒童福利法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第五七號
原告甲○○○○○○被告臺北市政府社會局代表人 顧燕翎 （局長）訴訟代理人 林慧君
丙○○乙○○右當事人間因兒童福利法事件，原告不服臺北市政府中華民國九十一年十一月五日府訴字第０九一二一三八二八００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：被告民國（下同）九十年度托兒機構業務評鑑委託中華民國兒童福利聯盟文教基金會（以下稱兒福文教基金會）辦理，分行政管理、教保理念及衛生保健三大項，聘請相關領域學者專家至托兒所實地初、複評。實地評鑑前有委員研習、試評及受評機構說明會。各機構初評結束後召開初評委員會議選定成績前、後段托兒所進行實地複評；複評結束召開委員會議選定成績前、後段托兒所，前段者為績優對象，後段者為輔導對象；評鑑總評表發給各所，供其參考改進。原告接受初評時間為九十年十月二日，評鑑結果教保理念項目成績不佳，經初評委員會議決議列入複評對象，九十年十二月十三日接受複評，經九十年十二月二十二日複評委員會議決議列入輔導對象，被告並於九十一年五月三十一日北市社五字第０九一三四六０五三００號函（以下稱系爭函文）通知原告，其經九十年度評鑑結果，列入被告「台北市政府社會局九十一年度輔導對象」。原告不服，提起訴願，經訴願機關為不受理之決定，原告仍表不服，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、本件爭點：系爭函文是否為行政處分？㈠原告主張之理由：
⒈原告經評鑑後列為輔導對象，致其名譽受損、學生流失，被告並取消其申請九
十一年度例行性設施設備補助款新台幣（下同）十萬元之資格，且如「輔導不及格」最嚴重者將被勒令停辦。
⒉原告本次被評鑑為需接受輔導的理由，計分五大項九個缺失，茲先將整個過程
詳述如下：⑴保育員的教保品質：「①被告評鑑意見：老師在教學過程中應多給予幼兒創造思考空間及對每日教學活動的實際狀況及幼兒之學習狀況應做紀錄，並作省思檢討以修正教學。②原告異議理由：原告教師在畫畫、勞作、音樂、語言等教學過程中都充分鼓勵幼兒充分發揮其「創造思考的空間」，每日的教學活動也均有「教學日誌」及「學習活動記錄表」以做紀錄及檢討改進。③被告答辯理由：評鑑當日之美勞課程係由老師主導，所提供工具材料雖具多樣性，然卻要求每個幼兒作品完全標準化，如工廠生產線之產品，缺乏孩子的創作與想像空間，且該活動與單元之間未具關聯性。④原告陳述意見：被告上述答辯乃屬後述第四項「活動指引」之缺失，我們將在第四項再來陳述意見。因此原告認為針對本項缺失，被告已無意見，否則針對同一缺失，卻給予二個罪名實屬不當。」⑵教保情境：「①被告評鑑意見：教室呈現 蒙氏 教具，但未真正落實其蒙氏精神，期老師再充實專業領域。②原告異議理由：原告以採「大單元角落教學」為主，並不標榜「蒙氏教學」做為招生訴求，蒙氏教具在本所僅充當「玩具」而已！原告教師實無充實蒙氏專業訓練之必要。③被告答辯理由：無。④原告陳述意見：被告已放棄本項指控。①被告評鑑意見：教室情境佈置應以小朋友作品為主，並以幼兒視線高度加以佈置為宜。②原告異議理由：原告情境佈置均以小朋友作品為主，且其高度亦均考量幼兒視線高度。③被告答辯理由：教保情境之佈置缺乏幼兒作品呈現，亦未符合該週單元內容（新的指控）。附件三幼兒作品並未出現於評鑑當日，佈置作品高度較不適宜幼兒欣賞。④原告陳述意見：訴願時已附照片反駁，另有時為配合政令宣導登革熱、腸病毒等，佈置之內容當然會與單元不合，縱使真的佈置高度「僅較不適宜」，為何初檢及複檢都不要求現場調整即可，非要打入「輔導名單」取消補助款甚至吊銷執照呢！有這麼嚴重嗎？①被告評鑑意見：軟硬體「宜」多充實及符合幼兒各年齡學習之需求。②原告異議理由：行政管理總評表中第五項清楚記載「室內室外環境整潔寬敞，並有足夠之教具、玩具及體能設施。」為何評審人員不同，褒貶即不同？軟硬體之設備之「適宜」標準為何？③被告答辯理由：有關教保設備部分，行政管理組評鑑委員係以設備是否適量為評量重點，教保理念組委員更著重設備之內涵是否真正適合幼兒為考量依據。④原告陳述意見：行政管理組之評鑑委員乃台北市托兒協會理事長，如果原告充足的教具、玩具及體能設施不符幼兒需要，她會看不出來嗎？被告為何不具體的指出那些設備是不合幼兒所需呢？」⑶教保活動設計：「①被告評鑑意見：課程發展需再加強，課程設計應生活化、統整化。②原告異議理由：原告課程均以充分配合母親節、端午節等時令及政策需要（例如腸病毒宣導）來做課程設計，已符合生活化、統整化之需求。③被告答辯理由：原告課程設計雖已由幼兒生活經驗出發，惟課程大多屬分科教學，缺乏統整，如：下午課程未能與上午課程銜接。（新的指控）④原告陳述：請問被告下午的體能課要如何和上午的美勞課銜接呢？①被告評鑑意見：教師可自行設計活動課程，少用坊間成品。②原告異議理由：原告每週製作之「教保活動週計畫執行表」、及每學期一本之「親職手冊」中之課程均為原告教師自行編輯設計。③被告答辯理由：委員所稱坊間成品係指「教學材料指引」，如：資優數學，而非「教保活動之計畫執行表」④原告陳述意見：資優數學，僅係我們教導小朋友數的概念的輔助教材而已，在我們的課程當中微不足道。被告再三強調要重視幼兒的個別差異為何對原告的課程設計卻又忽略我們區域性的需要呢？況且蒙氏教具及資優數學均係坊間產品，為何一方面要我們落實蒙氏精神，另一方面卻要我們少用資優數學呢？①被告評鑑意見：教師專業訓練，研習機會不多，宜多至校外觀摩參與進修，進而提昇課程設計、評量、教學等。原告異議理由：原告保育員 張立芬 於九年五月一日到職，助理保育員 黃麗珠 於九十年二月二十一日到職，距九十年十月二日評鑑日僅半年多，但原告仍有安排至其他園所參觀見習（事後需做書面報告）同時張老師於九十年九月自費參加主管班訓練（已結業），黃老師亦從九十年九月起就讀康寧護專幼保科，如此在職訓練仍嫌不足嗎？③被告答辯理由：原告教師之專業訓練多屬兒童福利人員之資格取得訓練，較少在職進修研習課程，期繼續加強教學觀摩及課程分享，並建立書面資料。④原告陳述意見：原告張保育員於工作之餘自費參加主管人員訓練班受訓二七０小時，黃助理保育員參加考試就讀康寧護專幼保科，雖係「資格取得訓練」，然而其訓練效果難道會比短短一、二天的在職訓練差嗎？在職當中去正式學校就讀取得更上層樓的資格，誰說不是在職進修呢？」⑷活動指引：「①被告評鑑意見：師生比率少，活動進行時，老師皆能顧及每位幼兒的個別需求，但作品勿力求單一樣式，應尊重全體幼兒作品多樣性，尊重幼兒自由創作，並培養幼兒創作能力。②原告異議理由：原告小朋友們的課程，計分勞作、畫畫、紙黏土等，其材料、工具等均具多樣性，可讓幼兒充分自由創作。③被告答辯理由：評鑑當日之美勞課程係由老師主導，所提供工具材料雖具多樣性，然卻要求每個幼兒作品完全標準化，如工廠生產線之產品，缺乏孩子的創作與想像空間，且該活動與單元之間未具關聯性。④原告陳述意見：既然被告證明老師有提供多樣性之工具及材料供小朋友使用，那麼如果主題是「魚」，用黏土做出來的魚，及利用彩色筆畫出來的魚是標準化的產品嗎？有時為配合政令宣導（例如登革熱、腸病毒等）課程會稍作調整而與本單元無關當屬無可厚非。」⑸親職教育：「①被告評鑑意見：親師溝通方式除聯絡簿外、電訪、家訪及個別約談均無書面資料可查閱，原告八十九年度下學期至今尚未辦理親職講座，建議原告每學期至少舉辦一次，並積極鼓勵家長參加。親師溝通後應備有詳細紀錄資料，並進行後續追蹤。②原告異議理由：原告電訪及家訪均有書面資料，而且本學期也舉辦了家長壓花講座、聖誕舞會、母親節活動．．．等親職活動。③被告答辯理由：評鑑當日僅口述得知有親子活動及電訪、家訪，並無書面資料供參，且仍缺乏相關親職教育計劃（新的指控）④原告陳述意見：原告於訴願書中已充分的提供了家長壓花講座、聖誕舞會、母親節等親職活動照片。評鑑當日原告係將所有資料供評鑑委員自由參閱，評鑑委員若現場找不到為何不請原告提供呢？照片是無法作假的，原告所有親職活動是無庸置疑的。另指原告缺乏相關親職教育計畫亦與事實不符，而且此亦非將原告列為需要輔導的原始理由，而係新的指控，欲加之罪何患無辭呢？綜合上表被告指控之缺失我們可以將之歸納成下述四類：⑴無理指控之缺失：上、下午課程要銜接，試問下午的體能課要如何和上午的美勞課銜接？⑵自相矛盾之缺失：設備不足之矛盾、 重蒙氏 精神輕資優數學之矛盾。⑶小瑕疵罪不至死之缺失：佈置高度不宜（調整即可，且與事實不符）、教學與單元不合（配合政令宣導）⑷與事實不符之缺失：佈置之高度不宜、作品標準化、在職訓練、親職教育。
⒊更何況「評鑑自評表」中有關教保品質的部分計五大類「九十七項」，原告亦
僅被列舉「七項」上述四類「缺失」而已，（表列九項缺失，被告已放棄第一、二項缺失指控），照比例沒有九十分也該有八十分吧！為何要被列入「輔導名單」不准申請設備補助款呢？甚至要被吊銷執照啊！請問標準何在，事證何在？另本次評鑑之家數計八十四所，結果評定為績優者二十九家占百分之三十五（其中公立托兒所十九家、私立十家）；評定為須接受輔導及督導者二十三家占百分之二十七（全為私立），經營普通者僅三十二家占百分之三十八，上述三種比例似乎不合常態。
⒋原告質疑的是教保理念組的評鑑委員張所長乃係松山區親子坊托兒所所長，與
原告另一間小叮噹兒童托育中心同屬松山區，不無公器私用打壓同行之嫌，讓其擔任評鑑委員適法嗎？結果公平嗎？原告近年來積極參與各項社區與臺北市政府的活動：例如提供「 宋映 譚清寒 獎學金頒獎典禮」舞蹈表演，協辦「台北市天然氣公車發表會」的造勢活動，參加交通局「交通創意舞導比賽」，最近更連續獲得衛生局評定為「協助推廣九十年度台北市學前兒童預防保健服務工作甲等」、及九十一年度「健康學園」並頒發獎狀及獎金，這樣的表現還不至於被列入「輔導名單」吧！㈡被告主張之理由：
⒈按兒童福利法第二十五條第三項規定：「各級主管機關應輔導、監督、檢查及
評鑑第二十二條、第二十三條之兒童福利機構；成績優良者，應予獎助；辦理不善者，令其限期改善。」第五十條第二項：「兒童福利機構辦理不善，經依第二十五條第三項規定限期改善，逾期仍不改善者，得令其停辦。」。被告為提昇臺北市兒童托育品質，輔導托兒機構就區域、空間等人文軟硬體條件，發展教保業務，加強行政管理及衛生保健等，以提供兒童優良成長環境，並透過實地業務訪視，瞭解機構營運狀況，依兒童福利法第二十五條第三項規定及「台北市政府社會局九十年度至九十一年度委託辦理公私立托兒機構評鑑計畫」委託兒童福利聯盟對臺北市公私立托兒機構進行評鑑，並經由評鑑制度選出績優者予以獎勵，辦理不善者，由被告依兒童福利法第二十五條第三項規定及「被告九十一年度輔導私立托兒機構實施計畫」，聘請學者專家擔任輔導委員，實地至機構訪查，協助負責人或所長規劃輔導機構行政、教保工作、環境衛生保健業務，解決該機構面臨之問題，以促進該機構各項功能健全，更能協助兒童在專業環境下成長。原告係被告依上開規定辦理之托兒所，其教保理念項目經評鑑委員實地初、複評及其委員會議研商決議須接受輔導，輔導後如未改善，續依兒童福利法處理，於法並無不合。
⒉依據兒童福利法第二十五條第三項規定及「被告九十一年度補助私立托嬰中心
、托兒所、兒童托育中心實施計畫」，被告為謀求臺北市兒童完善之保育環境及良好之教保空間，以健全兒童身心發展，增進兒童福祉，鼓勵臺北市托育機構更新設備，提昇服務品質，由被告獎助辦理。補助對象為臺北市立案之私立及公設民營托嬰中心、托兒所、兒童托育中心且須符合相關條件，原告不符上開實施計畫參、八、未有其他重大違規事項經被告專案簽報者（如‧‧‧九十年度托育機構業務評鑑結果列為公費輔導及自費輔導者），故未予補助。相關補助條件被告於九十年度補助實施計畫業已規定，並非針對原告而加之條件，於法並無不合。另原告評鑑結果為需輔導對象，被告並未對外公佈其名稱，故亦無其名譽受損、學生流失等情事。
⒊被告每年辦理托兒所評鑑，至托兒所實地訪評前，各組評鑑委員皆召開評鑑指
標研修會議，針對往年評鑑實況酌作修正，並擬定機構自評表及評鑑委員評量表，於評鑑開始前一個月召開機構評鑑說明會，邀請受評鑑托兒所之負責人或所長參與，詳細說明評鑑內容、方式及步驟等，自評表則提供受評托兒所先行自我檢視參考，如有疑問或困難處亦可於自評表中反映或於評鑑當日提出討論，評鑑委員評量表內容與機構自評表完全一致，且為評鑑委員據以評鑑之標準化指標。依被告九十年度評鑑計畫陸、二、評鑑委員須具備之資格為：１、曾任大專院校嬰（幼）兒保育及托育相關科系講師職級以上且具三年以上實務經驗者。２、曾任績優托兒機構、幼稚園五年以上實務教保工作經驗之正式主管人員，或五年以上實務衛生保健工作經驗之正式護理人員。此外，所聘評鑑委員皆學有專精且具相關實務經驗，並以幼兒最佳利益為出發，為確保評鑑之信度與一致性，所邀請之委員具評鑑經驗者至少須佔三分之一，評鑑委員亦須接受研習訓練，包括：評鑑前準備工作、評鑑技術及知能、評鑑當天注意事項、相關迴避原則及報告撰寫要點、實地至托兒所進行試評等，期藉由評鑑瞭解並協助托育機構提昇教保服務品質。由於評鑑制度已設計初、複評委員不同及由各組委員會議擇定績優及輔導對象，過程堪稱嚴謹周延。況參與原告托兒所之評鑑委員除教保理念項目之張姓委員於臺北市松山區設立私立親子坊托兒所與原告另一間私立小叮噹兒童托育中心同屬松山區外，尚有評鑑行政項目之沈姓委員於同一行政區設立私立天喜托兒所，可說明原告之質疑與事實並不符合。⒋評鑑當日流程為：托兒所所長先就園所行政、教保理念及衛生保健現況作簡報
後，三組評鑑委員分別針對各評鑑項目進行觀察、訪問或資料閱覽，並於分組評鑑結束後再進行綜合討論，針對托兒所表現狀況加以回饋，表現佳者予以肯定鼓勵，差者亦指點提供建議，所方亦可藉此機會澄清討論，其最終目的無非促使園所改善缺失、更臻完善。
⒌針對評審意見逐條異議理由，經徵詢評鑑委員後整理略復如后：⑴保育員教保
品質及活動指引：評鑑當日之美勞課程係由老師主導，所提供工具材料雖具多樣性，然卻要求每個幼兒作品完全標準化，如工廠生產線之產品，缺乏孩子的創作與想像空間，且該活動與單元之間未具關聯性。⑵教保情境：教保情境之佈置缺乏幼兒作品呈現，亦未符合該週單元內容。有關教保設備部分，行政管理組評鑑委員係以設備是否適量為評量重點，教保理念組委員更著重設備之內涵及是否真正適合幼兒為考量依據。⑶教保活動設計：該所課程設計雖已由幼兒生活經驗出發，惟課程大多屬分科教學、缺乏統整，如：下午課程未能與上午課程銜接。委員所稱坊間成品係指「教學材料指引」，如：資優數學，而非「教保活動週計畫執行表」。另該所教師之專業訓練多屬兒童福利專業人員之資格取得訓練，較少在職進修研習課程，期繼續加強教學觀摩及課程分享，並建立書面資料。⑷親職教育：評鑑當日僅口述得知有親子活動及電訪、家訪，並無書面資料供參，且仍缺乏相關親職教育計畫。⑸本案經九十一年七月十一日邀集相關評鑑委員再次研議，咸認教保品質、教保情境及教保活動設計及指引等方面確為不足，尚待協助改進，故決議維持原評鑑結果。
⒍托兒所評鑑係基於評鑑委員專業判斷所為之評價，猶如學生考試、員工考評或
各種評比，評鑑委員對於該所之相關建議皆出於委員之專業知能，並無不當之處。評鑑結果績優、輔導對象為評鑑委員初、複評及其同組委員共同研商方式擇定。評鑑主要目的為提昇托育服務品質以嘉惠兒童並非處罰機構，列為輔導對象者被告於次年即以相關預算聘請專家學者實地到所輔導，協助其改善，並提供充分時間供其改善，實施迄今機構尚能配合予以改善，臺北市尚無機構因參加被告評鑑、輔導等事宜而遭辦告依法勒令停辦者。被告委託辦理托兒機構評鑑已行之有年，無論評鑑指標之訂定抑或評鑑委員之遴選均屬嚴謹，評鑑過程亦採開放互動方式，核列績優及輔導對象皆經評鑑協調會中各組委員充分討論後定案，另為回歸評鑑以協助托兒機構成長發展之最終目的，故施以輔導等配套措施。整體評鑑過程堪具一定之信度、效度及嚴謹性，評鑑結果並無違法或不當之處。
⒎系爭函文是行政指導及通知，並非行政處分。
理由
一、本件原告不服系爭函文提起訴願，訴願機關以其性質為須訴願人協助配合之行政指導，並未對原告產生法律上之強制力，係屬對原告所為之觀念通知，不因該通知而發生具體之法律效果，系爭函文並非行政處分，而從程序上駁回原告之訴願（即訴願不受理）。被告亦為系爭函文非行政處分之主張。是首應審究者，乃系爭函文是否為行政處分。
二、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所對之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，訴願法第三條第一項定有明文（另參照行政程序法第九十二條第一項）。因而，行政機關之行為如侵害人民之權利，即屬行政處分。又兒童福利法第二十五條第三項規定：「各級主管機關應輔導、監督、檢查及評鑑第二十二條、第二十三條之兒童福利機構；成績優良者，應予獎助；辦理不善者，令其限期改善。」其中關於「成績優良者，應予獎助」之給予獎助，係對兒童福利機構所提供之服務品質，經評鑒後認其到達一定品質（即成績優良），給與一定之金錢或其他利益作為獎賞或鼓勵。既然兒童福利機構經評鑒成績優良者，主管機關應給予獎助，則此不僅是主管機關之義務，亦是兒童福利機構之權利。其中就給予一定之金錢作為獎賞或鼓勵部分，其性質為主管機關對兒童福利機構之經濟輔助行為，兒童福利機構是否能獲得此種經濟輔助，關係到其與其他相同機構競爭之競爭力，尤應認為是經評鑑成績優良之兒童福利機構，對主管機關之公法上權利。再依原處分卷所附「台北市政府社會局九十年度補助私立托嬰中心托兒所兒童托育中心實施計劃」及「台北市政府社會局九十一年度補助私立托嬰中心托兒所兒童托育中心實施計劃」，兒童福利機構如經評鑑結果列為公費輔導及自費輔導者，不符補助對象之條件，亦即經被告托育機構務評鑑結果列為公費輔導及自費輔導者，即非屬上開兒童福利法第二十五條第三項經評鑑成績優良者，影響該兒童福利機構依照兒童福利法第二十五條第三項及上開補助私立托嬰中心托兒所兒童托育中心實施計劃，請求被告為經濟輔助（給予獎助金）之權利。事實上，原告確亦依「台北市政府社會局九十一年度補助私立托嬰中心托兒所兒童托育中心實施計劃」，向被告申請九十一年補助，而為被告以其九十年度托育機構業務評鑑結果列為該年度輔導，而遭否准，此有被告九十一年八月十六日北市社五字第０九一三六九六七０００號函附原處分卷為證。因而，系爭函文以九十年度評鑑結果將原告列為九十一年度輔導對象，即對原告請求經濟輔助（或其他獎助）之公法上權利有所侵害，自屬行政處分。是原告不服為行政處分之系爭函文，訴願機關原應從實體上審查該處分（系爭函文）是否合法，詎其以系爭函文僅係須訴願人協助配合之行政指導，並未對原告產生法律上之強制力，係屬對原告所為之觀念通知，不因該通知而發生具體之法律效果，非屬行政處分，從程序上駁回原告之訴願（即訴願不受理），自有未合。原告請求撤銷訴願決定，為有理由，訴願決定應予撤銷，由訴願機關另為適法之決定。至原處分部份，因尚待訴願機關為實體上之審理，尚無從審酌，併予敘明。
三、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年七月二十九日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官陳國成法官吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年七月二十九日
書記官李金釵