裁判字號：最高行政法院87年判字第1201號判決
裁判日期：民國87年06月19日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十七年度判字第一二○一號
原告乙○○
甲○○被告臺灣省鐵路警察局右當事人間因退休補償金事件，原告不服 銓敍 部中華民國八十七年三月二日（八七）台銓訴決字第四二四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定關於原告甲○○部分撤銷。
其餘原告之訴駁回。
事實緣原告等原任臺灣省鐵路警察局警員，其自願退休案經前臺灣省委任職公務員銓敍委託審查委員會分別核定自民國六十九年二月六日及同年四月十四日自願退休生效。原告等於八十六年四月以陳情書向被告申請補發公務人員退休金其他現金給與差額，經被告於同年五月二日以鐵警人字第三八七六號書函引據「公教人員退休金其他現金給與補償發給辦法」第三條第一項第二款規定答覆原告，否准其申請，原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、原告等為依公務人員退休法規定核准之退休警察人員，退休金之計算，依行為時退休法第六條規定：「退休金給與之方式，均按月俸之計算基礎」，同法第八條第一項：「本法所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與」第二項：「前項其他現金給與之退休金應發數額，由考試院會同行政院定之」。同法施行細則第十八條規定：「本法第八條第一項：所稱實領本俸為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。所稱其他給與，為考試院會同行政院訂定之現金給與，待遇調整時隨同調整」。由以上法律規定，均已分別明確規定「最後在職時月俸額」為計算退休金基數，並包括實領「本俸」及其他現金給與兩者，本俸固為依俸給法規定者，惟其他現金給與亦為現行公務員固定待遇之一部分，前述法律明確規定均應計發退休金，並未規定其他現金給與排除於退休金計算之外，更未規定不發給。此為考試院之職掌，故規定由考試院主辦，會同行政院訂定數額，惟被告核發之退休金內僅有本俸，年功俸與實物代金，其他現金給與部分則分文未發而損害權益。二、原告等為警察人員，依據警察人員管理條例二十二條之規定：「警察人員俸給分俸、年功俸及加給，均以月計」，同法二十七條：「警察人員之加給、分勤務加給、技術加給、地域加給．．．」。足證其待遇與加給，均經按照所任工作之特殊性質，特別立法規定勿庸爭議。今警察人員管理條例尚未廢除，上述法律規定，被告未依法行政，未全額發給原告行為時之各項現金給與退休金，自屬違法。三、公務人員退休法自三十二年公布，歷經多次修正，迄已五十餘年。考試行政兩院迄未按照退休法之規定訂定「其他現金給與」退休金發給數額自係應行為而未行為，被告迄未否認。依照適用法律原則，法律不保護怠惰之人；應屬自動放棄職守，無意訂定數額，應以全額發給。被告茲以「行政命令」規定之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」。坦白自承未「依法」「按時」發給而有打折為百分之十五之補償金處分證據確鑿。違反行為時公務人員退休法之有效法律規定，明確而肯定，毋庸置疑。以上欠款並應按退休之日起，以公教人員優惠存款利息（年利率百分之一‧八）復利計發，以為補償。復按公務人員退休法第八條第二項規定：「前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之」。此一條項可否解釋法律授權行政機關得為排除各種加給，俸給基數範圍外之依據，殊值商榷﹖果爾何不於第八條項下，明定為月俸額僅指實領本俸，不包括「其他現金給與」，以杜爭議。立法機關既肯定月俸額包括其他現金給與於先，焉能解釋又授權行政機關可排除其他現金給與於後。而自陷矛盾﹖職是之故，該第八條第二項僅能解釋為行政機關得規定其他現金給與，應發之數額多寡而已，絕不可解釋為授權行政機關得任意變更法律明定之計算退休金基數之標準。總之「本俸與其他現金給與」無，係兩種截然不同之法定待遇項目，焉能混為一談，況退休人員歷年所領之退休金，其一，為本俸、年功俸。其二，為本人實物代金。本俸既已發給核銷有案，焉有再議之理。否則即為限制人民權利之行使，有違憲法第二十二條之規定。而人民合法權利既無保障，社會焉能安定。茲又以國家財力負擔之政策維護為再訴願駁回之理由，忽法律規定所代表之政策優於行政命令所代表之政策，既屬違法，又違背法理。四、補償金其他現金發給辦法違法，因該辦法將警察人員管理條例第二十七條例舉規定為法定待遇之各種加給排除在外，明顯剝奪退休警察人員應有之權利，與法不合。補償金所定發給標準為無法源依據之行政命令。警察人員管理條例中規定，其他現金給與之各項加給，係經立法制定，明確與其他公務人員者不同，被告頒布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，定為以八十五年度公教人員相同俸薪等級之本俸（薪）或年功薪（薪）之百分之十五為補償金基數內涵，明顯命令牴觸憲法第十五條、中央法規標準法第五條、第十一條及行為時退休法與警察人員管理條例，應為無效。五、退休警察人員於退休時，依公務人員退休法第六條第二項、第三項及同法第八條以及俸給法第三條、第五條；警察人員管理條例第二十二條、第二十七條均有明確規定，應發給退休金。其中包括其他現金給與部分，近三十年來政府一直尅扣不發。被告或謂依公務人員退休法第八條第二項規定：「其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」依照中央法規標準法第十三條規定：法律自公布之日起，算至第三日起發生效力，為何主管機關不依授權，訂定法規，以便遵循。六、補償辦法計十五條，其中並未註明訂定本辦法依據。「補償」正是證明此一違法事實之存在。該辦法應稱「補發退休金」才是合理正確的作法；因為公務人員退休法第八條規定，其他現金給與「退休金」，應「發給」，既未發給，應予補發。為何政府主管機關捨正途而不走﹖又為何不引用本法訂定「補發辦法」。原告等僅要求政府依行為時法律規定應發給其他現金給與之退休金，作合理補發。而非要求政府依現金給付補償辦法給予「補償」。又依照被告與財政部修正公布之優惠存款辦法第九條規定：「退休人員申請存款時，應憑銓敍部填發之退休金證書」。然原告等退休時所持之退休金證書卻不能比照辦理優惠存款，同一機關退休，卻不能同工同酬，形成一國兩制。且退休公務人員有納稅之義務；為何不能享受權利。蓋退休人員已依憲法第十九條規定盡到納稅之義務，而政府卻罔顧退休警察人員的存在。違背憲法第十四條及退休法之規定，刻意剝奪退休人員的權利。七、綜上所述，行政命令牴觸憲法與法律者無效，考試院（八四）考台組貳字第零捌壹捌捌號令之行政命令，均與行為時退休公務人員退休法、警察人員管理條例、中央法規標準法與憲法等諸項法律規定有違。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、考試院與行政院為彌補八十四年七月一日以前退休人員，經與全國退休人員代表協商，於八十四年十月十七日以考試院考台組貳字第○八一八八號、行政院台八十四人政給三八一四二號令會同訂定發布「公教人員退休金其他現金給與發給辦法」，被告依據該辦法，受理登記，分三年辦理，原告均已領取該項補償金。二、被告根據上述一、二項以「於法無據，宜俟上級函示後當儘速轉知辦理」函覆，僅係針對該項請求無核發之法律依據給予說明，並未對其申請給予准駁，依法並無違誤，銓敍部係「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」有關公務人員部分之主管機關，應否發給差額，亦應由銓敍部核定之。原告主張為無理由，請判決駁回等語。
理由本件分兩部分論述：
一、原告乙○○部分：按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，銓敍部復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」銓敍部及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及本部與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由銓敍部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告已依上開補償金給付辦法之規定，向被告領迄補償金。惟原告於八十六年四月間，以其為六十九年三月一日依法自願退休之公務員，依據退休時之公務人員退休法第八條規定：退休人員之月俸額包括「本俸」及「其他現金給與」；惟退休時，被告僅按任職年資實領本俸計算發給退休金並無其他現金給與為由，向被告請求依上開公務人員退休法第八條之規定，補發其他現金給與部分之退休金，被告遂於同年五月二日以鐵警人字第三八七六號書函引據「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」第三條第一項第二款規定答覆原告，以原告業已依該辦法領取補償金，否准原告之申請，揆諸首揭說明，核無不合。原告起訴主張：依原告退休時適用之公務人員退休法第八條第一項、第二項及該法施行細則第十八條規定得知，計算退休金基數除本俸外，尚包括其他現金給付。被告於核計退休金時，僅以本俸、年功俸與實物代金，不及於其他現金給與，除有違上開公務人員退休法規之規定外，其將警察人員管理條例第二十七條列舉各種法定待遇排除在外，亦明顯剝奪退休警察人員應有之權利。考試院與行政院訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，係行政命令，欠缺法源依據，自不能取代前開公務人員退休法第八條第一、二項規定「其他現金給與」數額應由考試院會同行政院定之之規定，且上開公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法訂定之補償金基數，牴觸憲法第十五條、中央法規標準法第五條、第十一條及行為時公務人員退休法與警察人員管理條例，應為無效。政府罔顧退休警察人員之福利，亦違背憲法第十四條之規定云云。經查，警察人員管理條例第二十七條係規定加給之種類，依同條例第二十二條之規定，加給亦屬俸給之一部分，惟僅係規範警察人員退休前俸給給付，至於警察人員之退休給付，仍應依公務人員退休法規定辦理。原告退休雖應適用六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定給付退休金，惟該條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非如同原告主張於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額；且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據。故立法院在審議該退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定發給辦法補發，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，乃係斟酌國家財力，兼顧退休人員福利而訂定，並無牴觸憲法或中央法規標準法、公務人員退休法及警察人員管理條例之情形。原告主張，核無足採。綜上所述，本件原處分關於原告乙○○部分，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
二、原告甲○○部分：本件銓敍部（八七）台銓訴決字第四二四號再訴願案件，係受理當事人不服臺灣省政府八十六年七月十八日八六府訴一字第一五七四四四號訴願決定，提起再訴願；從而其審理範圍自以該案訴願決定範圍為限，而該案訴願僅對原告乙○○一人為決定，不及於原告甲○○部分，此由訴願決定書理由一載明，原告甲○○另案決定足稽（經查，臺灣省政府對甲○○部分，係於八十六年七月十八日以府訴一字第一五七三八九號訴願決定實體駁回其請求）。雖原告甲○○亦對上開臺灣省八六府訴一字第一五七四四四號訴願決定提起再訴願，再訴願機關理應以該部分未經訴願為由，依程序理由駁回。惟本件再訴願機關卻仍對甲○○部分為實體決定，於法有違，雖原告未指摘及此，惟此乃本院應依職權調查事項，自應由本院將再訴願關於原告甲○○部分決定撤銷，由再訴願決定機關另為適法之處理。
據上論結，本件原告之訴，原告甲○○部分為有理由，原告乙○○部分為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條判決如主文。
中華民國八十七年六月十九日
行政法院第五庭
審判長評事 葉振權
評事藍獻林評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官張惠美中華民國八十七年六月二十二日