裁判字號：最高行政法院100年判字第899號判決
裁判日期：民國100年06月02日
裁判案由：有關教育事務
最高行政法院判決
100年度判字第899號上訴人 鄭雅心 法定代理人 簡妃君 訴訟代理人 蔡文斌 律師
陳欣怡 律師 李育禹 律師被上訴人臺南市政府代表人 賴清德 訴訟代理人 楊丕銘 律師上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國98年7月14日高雄高等行政法院97年度訴字第929號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人原為前臺南縣麻豆鎮總爺國民小學（下稱總爺國小）學生，被上訴人（改制前為臺南縣政府，下同）於民國（下同）97年5月2日以府教國字第0970096948號函總爺國小，該校自97學年度（97年8月1日）起與前臺南縣麻豆鎮文正國民小學（下稱文正國小）合併。上訴人及總爺國小家長會不服，提起訴願，經教育部97年7月11日臺訴字第0000000000A號訴願決定，關於上訴人部分，原處分撤銷；關於總爺國小家長會部分，訴願不受理。其後，被上訴人於97年7月15日修正臺南縣國民小學小校裁併實施計畫（下稱裁併實施計畫），並更名為臺南縣國民小學裁併實施要點（下稱裁併實施要點），該裁併實施要點第7點增列「學生人數高於裁併標準之學校，得依下列方式進行併校，亦可享有本要點所列之各項獎勵優惠措施：（一）如因學校距離太近，為整合教育資源，經本府審酌得進行合併．．．。」之規定，以作為為兩校合併之依據。被上訴人嗣於97年7月15日以府教國字第0970157269號函文（下稱97年7月15日函）總爺國小，該校自97學年度起（97年8月1日）與文正國小合併，上訴人不服，提起訴願，被上訴人因是否已給予人民陳述意見機會之疑慮，於97年7月30日府教國字第0970169024號函撤銷被上訴人97年7月15日函，又以同日府教國字第0970169040號函總爺國小（下稱原處分），該校自97學年度起與文正國小合併。
上訴人仍表不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠其雖非原處分之相對人，惟系爭處分性質上屬於行政程序法第92條第2項所稱之一般處分，且該處分改變其學籍關係，是其屬法律上利害關係人，自得提起本件撤銷訴訟。㈡再者，國民教育法第4條第2項僅就「學區劃分」為規範，並未提及「有關併校之標準及處理程序」，足認國民教育法第4條第2項不得作為原處分之法律依據，被上訴人援引作為併校處分之法源依據，顯有錯誤。㈢且總爺國小之學生人數均未曾低於被上訴人所制訂裁併實施要點之人數，被上訴人猶為裁撤，顯然違反行政自我拘束原則。㈣又被上訴人未能依訴願法第95條規定遵守教育部第1次之撤銷訴願決定意旨，執意裁併總爺國小，亦已嚴重影響人民對於政府之信賴，實有違誠信原則。㈤況被上訴人未於第3次併校處分之理由欄內說明何以不採納總爺國小學生所提出53件意見書之理由，僅重宣第2次併校處分，其原處分顯有理由不備，違反行政程序法第96條第1項第2款之規定。㈥復觀「文正國小與總爺國小90學年度至96學年度學生人數一覽表」數字之變化，足證總爺國小與文正國小並不存在競爭關係；再者，總爺國小之教學品質遠優於文正國小，且以實際可供通行距離計算，總爺國小與文正國小有1.7公里，而文正國小卻與麻豆國民小學僅有1.4公里，是依被上訴人裁併實施要點，應被裁併廢校者，實為文正國小，而非總爺國小，足見被上訴人併校事件，充滿恣意裁量，有違平等原則。㈦況教育權之保障，不僅止於「教育機會之均等」，尚須考量「目前師生、同儕間實際相處之情況」，被上訴人驟然裁併總爺國小，強迫學童改變「在可順其自然之情況下，可自原就讀學校畢業之狀態」，自屬受教權之侵害，其裁併學校之處分自非適法。㈧再者，自被上訴人第1次發文併校，於1年多以來，並未見被上訴人對總爺國小土地作何有效利用，臺南藝術大學亦未進駐，足見本件併校處分並無任何急迫性，被上訴人未給予全校師生應有之緩衝期間，實有違比例原則。且監察院所提出糾正案內容，亦認被上訴人驟然於3個月內強制裁撤總爺國小，已違反程序正義，足見原處分實有違誤，自應予撤銷等語。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人對總爺國小、文正國小所為併校決定之函文與公告，乃屬行政機關之內部組織行為，非屬直接對外發生法律效果之行政處分；且上訴人之受教權並無受到影響，其自非利害關係人，況上訴人已於98年6月自國小畢業，則本件行政訴訟對於上訴人已無實益，而無權利保護之必要，故上訴人提起本件撤銷訴訟，應不合法。㈡再者，總爺國小之存在乃已違反國民教育法「一學區設置一國小」之規定及教育基本法「教育機會均衡平等及教育資源合理分配」之立法目的，並違反教育部所訂定國民小學不得少於一定面積之基準，是被上訴人以併校而終止總爺國小之上開違法存在狀態，並未違誤。另因本件併校，係為終止總爺國小之違法狀態，使回歸至合法狀態，與「一般所謂小校裁併之小校原係合法存在」迥異，是本件總爺國小與文正國小之合併案自不受裁併實施要點之拘束及限制，亦無違反行政自我拘束原則之情形。㈢又因上訴人所稱53件意見書之內容，僅係重覆先前陳述之意見，故被上訴人第3次之處分內容自與先前處分內容並無太大差異，上訴人執此指摘，自無可採。㈣又本件併校決定乃為地方自治事務，而被上訴人亦允諾併校後，總爺國小可原班學生及原班導師整體遷至文正國小，並承諾將開闢文正國小至總爺藝文中心之聯通道路及橋樑（兩者相距僅30公尺），使其得享國立臺南藝術大學進駐總爺藝文中心後之各項國際藝術資源，是本件併校決定不但無減損上訴人受教權之內容，反而增益其受教權之內容，故並無所謂濫用行政裁量之情，其為本件併校決定自屬合法；至於總爺國小之學童轉學後之個別適應情形，乃屬個案問題而與受教權是否受損無關，其不影響併校處分之適法性。㈤另監察院糾正函文至多僅能作為行政機關決策上之參考資料，對行政機關尚無法之拘束力，故被上訴人提出監察院糾正函文，並不影響本件裁併決定之適法性等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠原處分機關所為之併校決定為行政處分，而上訴人為總爺國小學生，為一般處分效力所及，又因同日公告之函文變更上訴人在學關係，則上訴人對併校決定提起撤銷訴訟，於法尚無不合。㈡國民教育法第4條第2項雖有明示裁併國民學校之行政行為屬地方政府之自治權限，然其並無提及關於學區劃分標準及處理程序，故被上訴人不得逕以國民教育法第4條第2項作為辦理裁併學校之自治事項依據，而應另訂定自治規章，始屬適法。而依國民義務教育法律規定之本旨，就國民之受教權並無賦予教育場所選擇權之內涵，故行政機關所為學校裁併之決定，並非剝奪或限制自治團體居民權利之事項，自無依地方制度法第28條第2款規定，訂立自治條例作為依據，惟其既已對外部人民發生規制之效力，故至少仍應依地方制度法第27條規定之程序訂立自治規則作為裁併之依據。經查，被上訴人就裁併臺南縣國民小學教育事項，雖訂有裁併實施要點，惟該裁併實施要點僅是由縣長核定，並未依地方制度法第27條第3項關於自治規則訂立之程序辦理，是被上訴人以該要點作為本件裁併學校處分之依據，並非妥適。惟總爺國小與文正國小為同一學區內之公立國民小學，客觀上，兩學校所受教育資分配相同，而師資等教育人員之配置，亦受相同規範，是無論在總爺國小或文正國小，均能實現學生受教權、學習權及人格自由發展，上訴人要無爭執其個人僅在總爺國小始能實現教育基本權之餘地。況學生之學習權及受教育權內涵並不含括學生選擇特定國民小學之權利，上訴人基本教育權由總爺國小移至文正國小，並非消滅上訴人受教權或學習權，亦與退學處分完全消滅學生之權利，並非等同，即難認上訴人有何權利或法律上利益因此受有實質損害。㈢又本件上訴人之訴既因其權利或法律上利益並未因原處分而受有損害，致遭駁回，故關於原處分是否違反誠信、平等、行政自我拘束、不當聯結禁止、比例原則、違反行政程序法第96條第1項第2款規定及被上訴人行為經監察院糾正等主張，因均與判決結論無影響，故無庸再予論述。另本件事證已明，上訴人聲請函詢教育部相關資料，以說明國民小學之人數，即無必要等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨除仍執前詞，並略以：原判決在肯認上訴人有訴訟權能後，卻又以「未侵害受教權」為由，而不撤銷違法之原處分，顯有錯誤適用行政訴訟法第4條第1項之規定，自屬當然違背法令。且關於受教權之定義與內涵，未敘明不採上訴人見解之理由，即為不利上訴人之認定，亦有判決不備理由之違誤云云。
六、本院按：㈠按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認
為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」行政訴訟法第4條及行政程序法第92條分別訂有明文。
㈡次按行為時國民教育法第4條第2項：「公立國民小學及國民
中學，由直轄市或縣（市）政府依據人口、交通、社區、文化環境、行政區域及學校分布情形，劃分學區，分區設置；其學區劃分原則及分發入學規定，由直轄市、縣（市）政府定之。」；復按「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」、「直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」、「下列事項以自治條例定之：．．．創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」地方制度法第27條第1項、第3項、第28條第2款分別定有明文；又教育基本法第8條第2項明定：
「學生之學習權及受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障．．．。」㈢查上訴人原為總爺國小學生，被上訴人於97年5月2日以府教
國字第0970096948號函總爺國小，該校自97學年度起與文正國小合併。上訴人及總爺國小家長會不服，提起訴願，經教育部97年7月11日臺訴字第0000000000A號訴願決定，關於上訴人部分，原處分撤銷；關於總爺國小家長會部分，訴願不受理。其後，被上訴人於97年7月15日修正裁併實施計畫，並更名為裁併實施要點，該裁併實施要點第7點增列：「學生人數高於裁併標準之學校，得依下列方式進行併校，亦可享有本要點所列之各項獎勵優惠措施：㈠如因學校距離太近，為整合教育資源，經本府審酌得進行合併．．．。」以作為為兩校合併之依據。被上訴人嗣以97年7月15日函總爺國小，該校自97學年度起（即97年8月1日）與文正國小合併，上訴人不服，提起訴願，被上訴人因是否已給予人民陳述意見機會之疑慮，於97年7月30日府教國字第0970169024號函撤銷被上訴人97年7月15日函，又以原處分通知該校自97學年度起與文正國小合併之事實，為兩造所不爭執，復經原審依職權調查取捨證據之辯論結果詳予論斷在案，並詳述其得心證認定之理由在判決書，是原審認定事實取捨證據之方式，核與論理及經驗法則無違，並無不合，尚無違背法令情形。
㈣次查，行政機關所為裁併學校之決定，雖涉兩學校間行政組
織暨行政事項之多項變更，惟該裁併決定已影響及變更該等學校所有學生與學校間之就教權義關係，尚非僅單純行政組織之變更而已，是裁併學校之行政組織行為，應認已對外即對學生發生法律效果，而為行政處分，且因裁併決定係對該校所有在學學生發生法律效果。原判決認本件上訴人本為總爺國小學生，即為上開原處分效力所及，又因同日公告之函文已變更上訴人在學之受教關係，則上訴人對上開併校處分提起撤銷訴訟，即無不合，應予敘明。
㈤又，上訴人主張上開併校之處分，學生無端被迫改變學籍、
重新適應新學校環境及同學、老師被迫遷至他校任職，實已傷害其受教權，原判決認定未侵害其受教權，容有違誤等語。惟按教育基本法第8條第2項明定：「學生之學習權及受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障。．．．」則學生之學習權及受教育權等應受法律保障，並無疑義，惟此所謂學習權及受教育權內涵為何，法並無具體明文。對此，原判決參考學者 許育典 所著教育憲法與教育改革（2005年5月版第19頁）一書：以「針對教育基本權在我國憲法上的觀察，可區分為兩個可能部分：一是以中小學生人格自由開展為核心的國民教育基本權；另一個則是學術自由對大學生學習自由的保障。」採認，直轄市、縣（市）政府建構合理之教育設施，提供適當的教育場所以滿足中小學學生上述學習需求，應可認為盡其公法上之義務，而分區設立之國民中小學，即為維護國民教育階段學生之受教品質，使區域均衡發展及教育資源妥善分配而分區設置。客觀上，學區內之各公立小學對於滿足學生受教權、學習權及學生人格自由開展，並無軒輊，並依上述國民教育法第4條第2項關於公立國民小學及國民中學之學區劃分，「分區設置」之規定，國民義務教育法律規定之本旨，就國民之受教權並無賦予教育場所選擇權之內涵，據以認為行政機關所為學校裁併之處分，尚非剝奪或限制自治團體居民權利之事項，因認上開併校處分尚無侵害上訴人之受教權，即屬有據，尚難認有判決不備理由或理由矛盾之違誤情事。
㈥再者，被上訴人97年7月15日將原裁併實施計畫修正為裁併
實施要點，而該裁併實施要點性質上為行政規則，為被上訴人所不爭執，惟國民教育法第4條第2項明定直轄市、縣（市）政府就其學區劃分原則及分發入學規定，由直轄市、縣（市）政府定之。可知學區劃分係屬地方自治事項，而國民學校裁併之行政行為，究其實質仍屬廣義學區劃分之一部，依首揭國民教育法第4條第2項規定，被上訴人即應另訂定自治規章以為遵循，始稱適法，其逕以首揭裁併實施要點作為兩校裁併之依據，法源依據自嫌薄弱，難謂有洽。原判決因認上訴人在原審指摘被上訴人併校處分欠缺法令依據，即非無憑，自是的論。
㈦然查，上訴人係依行政訴訟法第4條第1項規定對系爭處分提
起撤銷訴訟，有如上述，而符合該條項規定之要件，除須對違法之行政處分提起訴訟外，並須該行政處分侵害其權利或法律上利益，始生應否以撤銷訴訟撤銷該行政處分問題。對此，原審業就上訴人在總爺國小及文正國小就讀所受教育資源之分配是否相同？師資等教育人員之配置及規範是否相同？上訴人在被併入國小學習是否能實現學生受教權、其學習權及個人人格是否能自由發展？業就相關影響上訴人受教權、學習權及人格發展等重要基本教育事項予以探究；復審酌兩國小間之直線距離不到300公尺，通行馬路距離亦未逾600公尺，且均在同一學區，而總爺國小為自由學區，校地面積僅為0.463公頃，96年度學生人數為156人，而文正國小校地面積多達2.6125公頃，學生人數卻僅110人。又總爺國小校地面積低於教育部所訂定國民中小學設備所訂基準（即都市計畫區外國民小學每校面積不得少於1.8公頃，都市計畫區內國民小學每校面積不得少於2公頃規定）；再者，原審亦衡酌被上訴人原處分曾就相關裁量事項予以考量，即總爺國小校地面積僅及教育部規定之校地面積下限20,000平方公尺（都市計劃區內）、或18,000平方公尺（都市計畫區外）之
23.1%或25.7%而已，嚴重不符教育部所規定之校地面積，且兩校相距僅285公尺，均在同一學區（即麻豆鎮南勢里、寮部里、龍泉里、總榮里之學區），不但造成教育資源之重疊浪費（分配不合理），並發生兩校為招生惡性競爭之結果等因素，逐一探討分析，始認定併校之文正國小足能提供同等客觀之教育環境，對上訴人之國小受教權及學習權等不生侵害，難謂系爭處分已實質侵害上訴人之權利或法律上利益，復將其論斷得心證之理由詳載在判決書中，尚無不合，自難認原判決之認事用法有違論理及經驗法則，並無判決不備理由或理由矛盾之違法，亦難認原判決就此有上訴人所稱違反憲法第21條保障人民之基本教育權之違法情形。其因而據以認定上訴人提起本件撤銷訴訟因未受實質侵害權利或法律上利益，未符上開法條規定之要件，為無理由，核屬有據。上訴人主張其餘各節，無非持其主觀歧異之法律見解，復對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
㈧綜上所述，原判決認被上訴人之併校行政行為以裁併實施要
點資為原處分之依據，容有未合，惟因撤銷訴訟除須以違法行政處分為對象外，並須受處分人之權益或法律上之利益因此受有侵害為要件，然上訴人之受教權、學習權等並未因而受有實質侵害，有如上述，因而維持原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人之上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年6月2日
最高行政法院第六庭
審判長法官黃合文
法官鄭忠仁法官劉介中法官帥嘉寶法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國100年6月3日
書記官王史民