臺灣高雄地方法院99年度國字第11號民事判決

裁判字號：臺灣高雄地方法院99年國字第11號民事判決

裁判日期：民國99年10月27日

裁判案由：國家賠償

臺灣高雄地方法院民事判決99年度國字第11號原告戊○○被告高雄縣鳳山市地政事務所法定代理人丙○○訴訟代理人乙○○
甲○○丁○○上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國99年10月13日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告方面：
（一）原告主張：原告於民國98年3月11日經由本院96年度執字第112135號強制執行事件（下稱本院強制執行事件）之拍賣程序而拍得訴外人 黃傅菊珍 所有坐落高雄縣○○鄉○○○段316（下稱系爭土地）、316之1、1016等地號土地，經本院於98年4月14日核發權利移轉證明書，並於98年
4月29日完成所有權移轉登記。依本院執行事件拍賣公告以及土地登記謄本均記載系爭土地之使用分區為「一般農業區」、使用地類別為「丙種建築用地」，被告卻於98年
7月14日以系爭土地登記之使用地類別與原始編定清冊不符，逕將原先登記之使用地類別「丙種建築用地」更正為「暫未編定用地」，復於同年8月12日將「暫未編定用地」補註為「農牧用地」，致系爭土地價值降低，使原告蒙受損害。按土地法第43條規定，登記有絕對之效力，原告於標買系爭土地時已善盡查證責任，善意信賴被告之登記事項，以建築用地之價格標買系爭土地。詎購得系爭土地後，被告卻因無故找出所存放之系爭土地原始編定圖冊資料，發現使用類別屬於山坡地保育區用地空白，竟被誤載為山坡地保育區丙種建築用地，乃依土地法第69條及更正登記法令補充規定第1條規定予以更正，被告之更正登記處分雖於法有據，原告無從以行政訴願方式請求撤銷更正登記之處分以資救濟，然被告此舉已造成原告財產權之損害，仍應負賠償責任。依農業用地變更回饋金撥款及分配利用辦法第2條第7款規定：「農牧用地變更為前6款以外之其他非農業使用者，以變更編定面積與獲准變更編定當期公告土地現值乘積百分之12為計算標準」；又以本件實際拍賣價格而言，316之1號土地為丙種建築用地，1016號土地為農牧用地，兩者拍定價格換算每平方公尺分別為991.2元、690.24元，前者較後者為高；另被告核定系爭土地於98年度（當時為丙種建築用地）之公告現值為每平方公尺1,000元，嗣於99年度更正為農牧用地後之公告現值則降為800元，綜上可見被告將系爭土地之使用類別自丙種建築用地更正為農牧用地，已使系爭土地之價值隨之降低，造成原告之損害。而本件請求損害賠償之金額，應以被告更正系爭土地前後之公告現值差額作為計算標準，亦即丙種建築用地公告現值為每平方公尺1,000元、農牧用地公告現值則為每平方公尺為800元，兩者每平方公尺相差200元，系爭土地之面積為7,274平方公尺，相乘結果原告損害之金額為1,454,800元。茲因原告前曾向被告請求賠償為被告所拒絕，爰依土地法第68條以及國家賠償法第2條第2項前段、同條項後段規定提起本訴，請求法院擇一判決如訴之聲明所示等語。並聲明：１、被告應給付原告1,454,800元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。２、願供擔保，請准宣告假執行。
（二）對於被告抗辯之陳述：
１、非都市土地使用分區編定圖並非一般民眾可申請取得。又現行地政制度就錯誤更正登記係以損害賠償為原則，且錯誤更正登記並無時效之限制，不能因原告未提起行政訴訟程序即認不得請求被告賠償。
２、被告所指司法院大法官釋字第525號解釋所處理之問題與本件性質不同，不能相提並論。又依非都市土地使用管制規則第9條規定丙種建築用地之建蔽率為百分之40、容積率為百分之120，可供住宅使用，對於農牧用地卻僅能作農業用途，不得申請建築住宅使用，是住宅建築使用權利喪失是現在之事實，並非未來願望或期待之利益。土地法第43條之規定賦予地政機關所登記資料具有絕對公信力，被告具有揭示真實資料之義務，原告善意信賴被告之登記資料，被告對於登記錯誤豈能輕易免責，否則地政機關之登記資料如何取信於民。
３、被告之錯誤登記自65年起持續至98年始予更正，原土地所有權人因此獲利，原告卻遭受損害，被告於長達30餘年之期間內怠於更正錯誤之登記，依國家賠償法第2條第2項規定應負賠償責任，被告豈能將錯誤登記發生之時間回溯至國家賠償法施行前之65年間而解免責任等語。
二、被告抗辯：
（一）系爭土地係被告於65年間初始辦理非都市土地使用分區編定登記時，誤載為山坡地保育區丙種建築用地，嗣被告於98年5月25日發現原編定登記錯誤，即於98年6月8日依原始編定圖冊辦理更正登記為「一般農業區暫未編定用地」，並於同年7月14日發函通知原告，再因系爭土地依原臺灣省政府農林廳農牧局第四工作處74年7月19日所作成之可利用限度查定清冊結果分類為「農」，被告乃於98年
7月22日據以陳報高雄縣政府補註使用地類別，並經高雄縣政府98年8月10日函准辦理，被告即於同年月12日函知原告，並將99年度公告現值自原先之每平方公尺1,000元依法定程序評定調整為每平方公尺800元。本件登記錯誤純屬登記人員記載時之疏忽，被告逕予更正之行政處分符合土地法第69條規定，乃屬合法有效，且原告如認前開行政處分有所違法或不當，應依行政訴訟程序提出救濟，原告逾期未提出，上開更正之行政處分即屬合法有效，從而調整系爭土地於99年度之公告現值，亦屬適法行政行為，被告並無故意或過失而不法侵害原告之權益可言。
（二）執行法院拍賣土地時，標買者對於投標金額之決定，須參酌拍賣土地之地形、地勢、使用現況、利用價值、未來發展、使用分區種類及競標者之多寡等諸多因素，至於使用地類別及當期之公告土地現值，僅為推定投標金額之參考因素之一，並非惟一決定要素，是有關拍賣土地拍定之價值，或有高於公告土地現值，或有低於當期之公告土地現值之情形。以系爭土地與毗鄰之1016號土地（使用地類別為農牧用地）相比較，因系爭土地客觀上面積及地形較為大而完整，整體利用度亦較佳，故拍定結果之價格較1016號土地為高，亦屬客觀、合理，亦即系爭土地拍定價格之高低，與投標當時登記簿誤載為丙種建築用地，兩者間並無相當因果關係存在。況各縣市政府對於轄區土地之公告現值，乃每年依法定期調整公告，縱使系爭土地於99年度之公告現值調整為每平方公尺800元，嗣後可能○○○區段地價之變動，或有再予適度調高之可能，系爭土地之整體價值，非因被告調整公地現值，即必然侵害原告利益。原告以被告將系爭土地辦理補註使用地類別為「一般農業區農牧用地」，並將系爭土地99年公告土地現值調降為每平方公尺800元，即認定當然受有1,454,800元價差之損害，顯不足採。另參以經送崇正不動產估價師事務所鑑定結果，系爭土地於99年4月間之價值為每平方公尺為1,50
0元，較諸原告於98年3月間購買系爭土地之每平方公尺
991元更高，足見原告並未受有損害。
（三）原告於98年3月間拍定取得系爭土地權利之後、於98年7月間系爭土地使用編定更正為農牧用地之前，並未有因信賴土地登記簿記載為丙種建築用地，而向主管機關申請相關核發系爭土地依法容許使用之雜項執照及建照執照以憑開發之實際情事發生。是縱使原告實際上有任何系爭土地開發計畫構想存在，而未有表現其已生信賴之事實者，則純屬原告之願望與期待，並無損害發生可言，依司法院大法官釋字第525號解釋本件原告欠缺信賴要件，不在信賴保護範圍。又非都市土地使用分區編定圖一般民眾均可申請取得，原告應可查知。
（四）系爭土地發生使用地類別登記錯誤之時間點係在國家賠償法施行前之65年間，依國家賠償法第17條及國家賠償法施行細則第2條規定，本件並無國家賠償法適用等語。
（五）並聲明：１、駁回原告之訴及假執行之聲請。２、如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、不爭執事項：被告於65年間初始辦理非都市土地使用分區編定登記時，系爭土地之使用類別並非編定為丙種建築用地之範圍，然被告卻誤登載為丙種建築用地，至於系爭土地之使用分區則為一般農業區，其後訴外人黃傅菊珍以65年8月21日之買賣關係為原因，而於65年10月1日登記取得系爭土地所有權；嗣後系爭土地經本院強制執行，拍賣公告所登載使用類別亦為丙種建築用地，原告於98年3月11日經由本院強制執行事件之拍賣程序，以7,210,000元之價格拍得面積為7,274平方公尺之系爭土地，經本院於98年4月14日核發權利移轉證明書，並於98年4月29日完成所有權移轉登記；被告復於98年6月8日將系爭土地更正登記為「一般農業區暫未編定用地」，並於同年7月14日發函通知原告，再因系爭土地依原臺灣省政府農林廳農牧局第四工作處74年7月19日所作成之可利用限度查定清冊結果分類為「農」，被告乃於98年7月22日據以陳報高雄縣政府補註使用地類別為農牧用地，並經高雄縣政府98年8月10日函准辦理；而系爭土地於98年度（當時登記為丙種建築用地）之公告現值為每平方公尺1,000元，99年度（當時登記為農牧用地）之公告現值則降為每平方公尺800元等情節，為兩造所不爭執，且經本院調閱96年度執字第112135號案卷無訛，復有非都市土地使用分區編定圖、土地登記謄本、地價謄本附卷可參，應堪認定。
四、得心證之理由：
（一）土地法第68條第1項部分：
１、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同；又國家損害賠償，本法及民法以外其他法律有特別規定者，適用其他法律，國家賠償法第2條第2項、第6條分別定有明文。復按因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任；但該地政機關證明其原因應歸責於受害人時，不在此限，土地法第68條第1項亦有明定。土地法第68條第1項規定之立法意旨，在於貫徹土地登記之公示性及公信力，兼顧交易安全及權利人之權利保障，使土地權利人不因地政機關就土地登記之錯誤、遺漏或虛偽而受損害，乃就辦理土地登記業務之公務員，於土地登記有錯誤、遺漏、虛偽，致人民權益受損時，規定應由地政機關負賠償責任，此項損害賠償請求權，具有國家損害賠償之性質，核屬國家賠償法之特別規定，依國家賠償法第6條規定，自應適用土地法之規定（最高法院89年度台上字第2213號、98年度台上字第1190號判決意旨參照）。
２、而上述土地法第68條第1項賠償規定之構成要件有四：須因登記錯誤、遺漏或虛偽；須有損害之發生；須損害之發生不可歸責於受害人；須有相當因果關係。關於所謂登記錯誤或遺漏，土地登記規則第13條雖規定，土地法第68條第1項所稱登記錯誤，係指登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者；所稱遺漏，則係指應登記事項而漏未登記者。然土地法第68條之立法精神，旨在保護土地權利人，土地之登記準確與否，影響人民之權益至鉅，地政機關所負責任亦重，上述土地登記規則第13條所指情形乃屬例示而已，不應作狹義解釋為僅限於該等情形，致與土地法之立法精神不符，最高法院76年度第5次民事庭會議決議業已明揭其旨。且土地法第68條所謂登記，並不限於土地總登記，若因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害者，無論其為土地總登記或土地權利變更登記，該地政機關均應依土地法第68條負損賠償責任，最高法院74年度第2次民事庭會議決議意旨論述綦詳。本件系爭土地於65年間初始辦理非都市土地使用分區編定登記時，其使用類別並非編定為丙種建築用地之範圍，被告卻誤登載為丙種建築用地，已如前述，揆諸前開說明，此應屬土地法第68條第1項所指登記錯誤之情形。是關於系爭土地之使用類別登記錯誤，被告是否應負國家賠償責任，即應優先依特別法即土地法第68條第1項規定之要件予以認定，而排除國家賠償法第2條第2項規定之適用。
３、至於被告抗辯稱：系爭土地發生使用地類別登記錯誤之時間點係在國家賠償法施行前，並無國家賠償法之適用等語。按國家賠償法第17條規定，該法自70年7月1日施行。
國家賠償法施行細則第2條復規定：依該法第2條第2項、第3條第1項之規定，請求國家賠償者，以公務員之不法行為、公有公共設施設置或管理之欠缺及其所生損害均在本法施行後者為限。是以公務員執行職務違法請求國家賠償者，須公務員之不法行為及其所生之損害，均在70年
7月1日以後者，始有國家賠償法之適用。如不法行為或其所生之損害在70年7月1日以前發生，而符合土地法第68條第1項之要件者，因土地法為國家賠償法之特別規定，其損害賠償請求權既未明定消滅時效期間，即應依國家賠償法第8條第1項：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同」之規定，據以判斷損害賠償請求權是否已罹於時效而消滅，此經最高法院98年度第6次民事庭會議決議明確。本件依原告起訴意旨，被告雖於國家賠償法施行前之65年間即有登載錯誤之情事發生，然直至98年間更正登記而導致系爭土地價值貶損，此際始對於原告造成損害，亦即損害乃發生於00年間，類推適用國家賠償法第8條第
1項規定之結果，原告提起本件訴訟請求被告賠償，並未罹於時效期間。至於原告之請求有無理由，則屬另事，容後詳述。
４、系爭土地有登記錯誤之情形，已如前述，再應審究者，厥為原告是否因而受有損害。按民法第216條規定：損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限；依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。最高法院48年台上字第1934號判例意旨復謂：民法第21
6條第1項所謂所受損害，即現存財產因損害事實之發生而被減少，屬於積極的損害；所謂所失利益，即新財產之取得，因損害事實之發生而受妨害，屬於消極的損害。而國家賠償法第5條規定：國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。準此以言，國家賠償之範圍原則上固然應包括所受損害及所失利益在內。然而，國家賠償之特別法即土地法第68條第1項所規定之損害賠償，不得超過受損害時之價值，該條第2項規定甚明。亦即因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害，由該地政機關負損害賠償之範圍，以不得超過受損害時之價值為限，對於受害人依通常情形原可預期之利益之喪失，則不得請求賠償（最高法院89年度台上字第2213號判決意旨參照）。從而，土地法第68條第1項所定賠償範圍，僅限於所受損害而不包括所失利益在內。而該條所謂受損害時之價值，係指受損害時之市價而言，最高法院85年度台上字第406號判決意旨亦有說明。本件系爭土地之使用類別雖經被告更改，然其本身之面積地貌等客觀狀況並無任何改變，已難認原告之現存財產有何積極之減損。另參以原告於98年3月間係以7,210,00
0元之價格拍得面積為7,274平方公尺之系爭土地，已如前述，換算每平方公尺為991元（元以下四捨五入），而經本院送請崇正不動產估價師事務所鑑定結果，系爭土地在編定為農牧用地之前提下，於99年4月間即起訴時之估價為每平方公尺為1,500元，此有鑑估報告書附卷可稽。
倘若系爭土地在編定為原告所稱價值較低之農業用地之前提下，其於起訴時之估計價值仍較原告先前所出資購買之價額高出一半以上，且觀諸鑑估報告書之分析內容，未見98至99年間系爭土地之價格曾有劇烈波動之情形。由此可見，於98年3月間原告購買系爭土地之際，縱使系爭土地編定為農牧用地，其當時所具有之價值仍應高出原告之出價。本件既難認定原告於購買系爭土地所支出之價額，高於當時系爭土地如編定為農牧用地之價格，揆諸前開說明，即難認定被告錯誤之登記導致原告有何積極之損害可言。從而，原告依土地法第68條第1項規定請求被告賠償，尚難認為有理。
（二）國家賠償法第2條第2項部分：
１、關於被告於65年間登記錯誤部分，被告是否應負國家賠償責任，應優先依特別法即土地法第68條第1項規定之要件予以認定，而排除國家賠償法第2條第2項規定之適用，已如前述。本件原告依土地法第68條第1項規定請求賠償部分既非有理，此部分自無從改依國家賠償法規定請求之餘地。況本件登記錯誤時間係發生於國家賠償法施行前，依前所述，自無國家賠償法適用之餘地。
２、關於被告於98年間更正系爭土地使用類別部分，按國家賠償法第2條第2項損害賠償請求權之發生，係以公務員執行職務行使公權力之行為具有不法性為要件。而依土地法第69條規定：登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正；但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。登記法令補充規定第1條復規定：因登記錯誤或遺漏而有案可稽者，登記機關得逕為辦理更正登記，登記完畢後應通知全體利害關係人。系爭土地登記錯誤乃登記人員記載時之疏忽，並有原始之非都市土地使用分區編定圖留存可考，原告亦不爭執被告之更正登記處分於法有據，則被告逕將錯誤登載之使用地類別予以更正，尚難認為具有不法性，原告自無從依國家賠償法規定請求賠償。至於被告有無怠於執行職務部分，按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償，司法院大法官釋字第469號著有解釋。本件被告身為地政主管機關，對於所轄區域內地政之整編管理應如何安排規劃，本有一定之裁量餘地，且鑑於人力編制之有限以及事務之輕重緩急，實際上亦無從苛求其面面俱到，是尚難僅因其時隔較久始更正錯誤之登載，即遽認其怠於執行職務而應負國家賠償之責。
（三）綜據上述，本件原告依土地法第68條以及國家賠償法第2條第2項前段、同條項後段規定提起本訴，請求法院擇一判決被告賠償原告之損害，尚難認為有理，應予駁回。至其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造所提其他攻擊防禦方法或證據，經核與判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、結論：本件原告之訴為無理由，應依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中華民國99年10月27日
民事第一庭法官譚德周以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國99年10月27日
書記官鄭永媚