裁判字號：臺北高等行政法院97年簡字第67號判決
裁判日期：民國97年04月24日
裁判案由：資源回收再利用法
臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00067號原告臺灣光榮綜合資訊股份有限公司代表人伊勝（董事長）訴訟代理人吳麒律師訴訟代理人 陳哲民 律師被告臺北市政府環境保護局代表人 沈世宏 （局長）訴訟代理人丁○○
丙○○乙○○上列當事人間因資源回收再利用事件，原告不服臺北市政府中華民國96年11月28日府訴字第09670230100號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：⒈緣被告衛生稽查大隊稽查人員執行資源回收再利用稽查勤
務，於民國（下同）95年11月23日14時40分至原告所在地（臺北市○○區○○○路○段○○○號11樓）查察，發現原告所製造之電腦程式著作光碟產品－三國無雙4special中文版之包裝體積比值達4.4，超過法定標準，且原告分別於95年10月16日及11月7日銷售係爭產品5組及25組予案外人三井資訊股份有限公司（以下簡稱三井公司），違反資源回收再利用法第14條第1項規定，乃由被告掣發95年12月6日北市環二中罰字第R000056號違反資源回收再利用法案件舉發通知書告發原告，嗣依同法第26條第1項第5款規定，以96年2月6日資字第O00000000號執行違反資源回收再利用法案件裁處書，處原告新臺幣（下同）
3萬元罰鍰。嗣被告以前揭裁處書之裁處理由及法令依據誤植為由，復以96年2月27日北市環稽字第09630365800號函通知原告略以：「主旨：檢送貴公司違反資源回收再利用法案件96年2月6日資字第O00000000號…裁處書…說明：…有關貴公司於95年11月23日14時40分因指定產品（產品名稱：三國無雙4special中文版）…違反『限制產品過度包裝公告規定』，本局已以96年2月6日資字第O00000000號…裁處書送達。惟查…裁處書裁處理由處誤植，（應為依資源回收再利用法第26條第1項第3款規定裁處）特依行政程序法之規定，予以更正，並隨函檢送正確之裁處書（裁處書字號、日期同前）重新送達，…」原告不服，於96年3月2日第1次提起訴願，經臺北市政府以96年6月14日府訴字第09670082700號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分。」。
⒉案經被告依該訴願決定撤銷意旨重新審查後，仍認原告違
反資源回收再利用法第14條第1項規定，乃依同法第26條第1項第3款規定，以96年8月1日資字第O96A00002號執行違反資源回收再利用法案件裁處書，處原告3萬元罰鍰。前開裁處書於96年8月7日送達，原告仍表不服，於96年9月5日第2次向臺北市政府提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原處分及原訴願決定意旨略謂：
⑴原處分意旨略謂：原告所生產、銷售之系爭產品，其
外盒包裝違反行政院環境保護署（下簡稱「環保署」）94年7月1日環署廢字第0000000000E號公告（下簡稱「環保署公告」）所揭示之「包裝體積比值」、「包裝層數」之相關規範。且原告未能證明未於95年
7月1日後生產過度包裝產品，且於95年10月16日及11月7日仍售系爭產品。
⑵原訴願決定意旨略謂﹕環保署公告並未違反法律授權
及法定處罰原則。依環保署公告系爭產品未標示製造或有效日期，應以實際銷售日期作為裁處認定標準。原告所提發票不足以證明系爭產品製造於95年7月1日前云云。
⒉原處分及原訴願決定意旨均非妥適，爰陳述理由如下：
⑴環保局之處分及原訴願決定，違反法律不溯及既往原
則及處罰法定原則，原處分及原訴願決定均未就系爭產品確係製造於95年7月1日前詳予調查相關證據：
①按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或
自治條例有明文規定者為限。」行政罰法第4條規定有明文，即所謂「法律不溯及既往原則」及「處罰法定原則」。次按「為減少廢棄物產生，減輕環境負荷，產品之生產及銷售，應避免過度包裝，中央主管機關得會商中央目的事業主管機關公告指定事業自指定期限起，限制其經指定產品之包裝空間比例、層數、使用材質之種類及數量。」、「有下列情形之一者，主管機關或目的事業主管機關得處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰。經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；製造業或輸入業違反第14條規定包裝產品者。」資源回收再利用法第14第1項、第26條第
1項第3款分別規定有明文。就前開資源回收再利用法第14第1項規定，環保署嗣另於94年7月1日發布公告，就前開「指定事業」、「指定期限」、「指定產品」及「包裝空間比例、種類、數量」等項目之認定標準為規範。其中就「指定期限」部分，環保署公告第13條、22條分別規定「本公告施行前製造或銷售之指定產品，不適用本公告規定；其製造或銷售日期之認定原則如下：㈠指定產品標示製造日期者，以標示之製造日期為準。㈡指定產品未標示製造日期，而有標示有效日期及保存期限者，以有效日期及保存期限推算之製造日期為準。㈢指定產品未標示製造日期或有效日期及保存期限者，以銷售日期為準…」、「本公告實施日期如下：㈠…及電腦程式著作光碟﹕自中華民國95年7月
1日起適用本公告規定。」，據此，得依資源回收再利用法第26條第1項規定加以處罰者，應以該產品係於95年7月1日（即指定期限）後所「製造或銷售」者為限，始符法律不溯及既往原則及處罰法定原則。且所謂「製造或銷售」日期之認定，依環保署公告，係有先後次序，即以「製造日期」作為優先標準，若未標示製造日期，始再以「有效日期及保存期限」推算出「製造日期」，最末始以「銷售日期」來認定。是以，揆諸環保署公告第13條第㈡項規定之意旨，顯然指定產品若未標示「製造日期」，則應以推算或其他證明方式，判斷出實際「製造日期」，需窮盡一切方式均未能推知「製造日期」時，最後始以「銷售日期」作為認定之依據。
是以，前開環保署公告所稱「本公告施行前製造或銷售之指定產品，不適用本公告規定」，並非就指定產品之「製造」或「銷售」日期擇一作為認定之標準，而係以製造日期作為判斷之基準，再輔以有效日期、保存期限或銷售日期。再者，環保署公告第13條固有就「製造或銷售」日期作出原則性之認定方法，惟該公告僅屬行政機關所發布之行政命令，位階與法律自不得等同而語，且基於前揭「法律不溯及既往原則」及「處罰法定原則」，該環保署公告亦僅得作為於無證據證明下，給予行政機關權宜認定之方法，倘受處分人得舉證指定產品之「實際製造日期」，自仍應以實際製造之日期作為認定之依據。
②今查，本件原告遭舉發之產品，其生產製造之日期
均在95年7月1日之前，此有系爭產品之包裝廠商美正紙器股份有限公司（下簡稱：美正紙器）所發予被告之函文，其中載明「以下產品係由本公司接受臺灣光榮綜合資訊（股）公司所委託製造：…⒉真．三國無雙4special⒊三國志11（及超商版）均於2006年7月前生產。」（原證一號）及相關產品之發票（原證二號，發票所載日期分別為95年6月14日及95年6月19日）等足堪為證，此部分鈞院可傳喚美正紙器公司之負責人甲○○到庭為證（詳參調查證據聲請）。且，95年7月12日環保局稽查員 盧衍帆 及技佐 井長瑞 至原告處進行稽查作業後，亦已認定本件舉發之產品「真．三國無雙4specia
l中文版」銷售日期為95年6月16日，並無不符規定之情形（原證3號），系爭產品既係於95年6月16日銷售，則其製造日期自當早於該銷售日期，據此，依前揭行政罰法及環保署公告之規定，系爭產品既生產於95年7月1日之前，則被告對原告所為之裁處，即顯與法有違。而原處分及原訴願決定不查，並未就此部分詳予調查，即逕認原告未能舉證證明系爭產品係生產、製造於95年7月1日，其認事用法亦顯有違誤。
⑵上揭環保署公告第13條關於「製造或銷售日期之認定
原則」，係於無證據證明下，給予行政機關權宜之認定，惟尚非不得舉反證推翻。且前開「製造或銷售日期之認定原則」逕行以產品有無「標示」製造日期作為依據，不顧得否舉證實際製造日期，亦顯增加對人民權利所無之限制。按「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」此有司法院大法官會議釋字第367號解釋可稽。是以，法律固得授權行政機關發布行政命令，惟其不得逾越母法規定之限度內，並僅得就執行法律有關之細節性、技術性之事項為規定，其內容更不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。今查資源回收再利用法第14條固規定「中央主管機關得會商中央目的事業主管機關公告指定事業自指定期限起，限制其經指定產品之包裝空間比例…」，是環保署公告係依資源回收再利用法第14條所授權發布之行政命令，雖得就「指定期限」加以訂定，惟不得對人民之自由權利增加法律所無之限制。而環保署公告第13條規定「本公告施行前製造或銷售之指定產品，不適用本公告規定。」，此係法律不溯及既往原則之明文，行政罰法第4條亦規定須行為時之法律有明文規定者，始得就違反行政法上義務加以處罰。準此，凡「實際上」係於「指定期限」（即95年7月1日）之前所製造之產品，當無資源回收再利用法適用，始符法律不溯及既往之原則。惟環保署公告就指定產品「製造日期」、「銷售日期」之認定方式，另行規範於公告第13條，此涉及產品製造、銷售究在指定期限之前或之後，而有無資源回收再利用法之適用及得否依該法課處罰緩，此顯與對人民自由權利之限制有關。而觀諸該公告就指定產品「製造日期」之認定，係以產品所「標示」之製造日期為準，若產品未標示製造日期又無保存期限者則以「銷售」日期為準。惟：
①產品未必均有標示製造日期或保存期限，若僅因產
品上未標示製造日或保存期限，即逕依銷售日期作為認定得否適用資源回收再利用法課予罰緩之基準，無異使實際製造日期在95年7月1日前，惟於是日後銷售之產品，僅因產品未標示製造日期即須受罰，此顯與法律不溯及既往原則有違。
②強制以產品「標示」之製造日期作為認定基準，而
不顧廠商得否證明產品之實際製造日期，此顯亦增加資源回收再利用法所無之限制，且此關乎得否適用同法加以處罰之認定，顯涉及人民之權利義務之重要事項，自非僅屬細節性或技術性之規範。又環保署公告硬性規定僅得以產品「標示」日期作為認定製造日期之基準，完全剝奪人民得證明「實際製造日期」之權利及機會，顯違反正當法律程序，其較資源回收再利用法顯係對人民權利增加法律所無之限制。準此，環保署公告第13條違背前揭大法官會議解釋之意旨，此部分之規定應屬無效。
③綜上，環保署公告第13條應屬無效，若廠商確能證
明產品確係製造於95年7月1日前，則當不適用資源回收再利用法第14條，而不能依該法課處罰緩。
⑶聲請調查證據：
①證據方法：甲○○（住臺北縣○○鎮○○街○○○○號
1樓）。②待證事實：原證二號之發票是否係原告委由美正紙
器生產包裝系爭產品之對價？系爭產品是否係生產包裝於95年7月1日前？③聲請調查證據之原因：查原告將系爭產品委由美正
紙器公司包裝外盒，由發票日期觀之，均係製造於95年7月1日前，是自不得依資源回收再利用法第14條及環保署公告之規定加以處罰。而甲○○係美正紙器公司負責人，對待證事實知之甚詳，實有傳喚其到庭證述之必要。
⒊綜上所陳，原處分書及原訴願決定認事用法顯有不當，
懇請惠予傳喚證人到庭，以釐清相關事實。為此，爰狀請鈞院鑒核，撤銷原裁罰之行政處分及原訴願決定，實為德便。
㈡被告主張之理由：
⒈法令依據：
⑴資源回收再利用法第14條第1項：「為減少廢棄物產
生，減輕環境負荷，產品之生產及銷售，應避免過度包裝，中央主管機關得會商中央目的事業主管機關公告指定事業自指定期限起，限制其經指定產品之包裝空間比例、層數、使用材質之種類及數量。」，同法第26條第1項第3款：「有下列情形之一者，主管機關或目的事業主管機關得處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。…製造業或輸入業違反第14條規定包裝產品者。」。
⑵94年7月1日行政院環境保護署（以下簡稱環保署）環署廢字第0000000000E號公告限制產品過度包裝：
「本公告專用名詞定義如下：單元產品：⒊指電腦程式著作光碟內之光碟個包裝或其他各個已包裝產品或未包裝產品。指定產品：㈤電腦程式著作光碟。…指定產品之包裝，應符合下列規定：㈡電腦程式著作光碟：⒈包裝體積比值：1以下。⒉包裝層數：3層以下。包裝體積比值計算公式如下：包裝體積比值＝包裝體積／額定包裝體積㈠包裝體積：外切指定產品包裝（不含提把、扣件、綁繩、塑膠膜等，附屬於盒外之包裝）之最小立方體體積。㈡額定包裝體積：各單元產品體積與其對應必要空間係數乘積後之總合。㈢必要空間係數：…⒉單一材質包裝：…⑵其它產品：3.1。…本公告實施前製造或銷售之指定產品，不適用本公告規定；其製造或銷售日期之認定原則如下：…㈢指定產品未標示製造日期或有效日期及保存期限者，以銷售日期為準。…本公告實施日期如下：㈠…電腦程式著作光碟：自中華民國95年
7月1日起適用本公告規定。」。⒉調查經過及答辯意旨：
⑴卷查本案係被告執勤人員執行資源回收再利用稽查勤
務，於事實欄所述時、地經會同原告員工 陳君 現場進行拆裝量測分算，發現所提供之電腦程式著作光碟產品「三國無雙4special」之包裝體積比值為4.4，不符合環保署公告限制產品過度包裝之電腦程式著作光碟：包裝體積比值1以下之規定，且該產品於95年10月16日、95年11月7日已分別售出5組及25組，確已違反資源回收再利用法第14條之規定，有稽查作業紀錄表可證，故被告依法告發處分，尚無不當。
⑵次查原告主張略謂：「…本件原告遭舉發之產品，其
生產製造之日期均在95年7月1日之前，此有系爭產品之包裝廠商美正紙器股份有限公司（下簡稱：美正公司）所發予臺北市環境保護局之函文，…及相關產品之發票，…等足堪為證，…。…系爭產品既生產於95年7月1日之前，則環保局對原告所為之裁處，即顯與法有違。而原處分及原訴願決定不查，並未就此部分詳予調查，即逕認原告未能舉證證明系爭產品係生產、製造於95年7月1日，其認事用法亦顯有違誤。」等情查原告雖主張該產品係委託美正紙器股份有限公司於95年7月前生產並檢附相關產品之發票佐證，然經查稽查當時原告所提供之「三國志11中文版」光碟產品確未標示製造日期，依前揭環保署公告，指定產品未標示製造日期或有效日期及保存期限者，以銷售日期為準，復查原告於該公告實施後（95年7月
1日）仍分別於95年10月16日及同年11月7日將該產品販售予三井資訊股份有限公司，此亦有原告之銷貨憑單（發票號碼PW00000000、QW00000000）為憑。另按行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，…。」本件依行政院環保署公告之認定原則，已證明系爭產品確有過度包裝之違規事實。再者，原告挈提之發票，僅可消極證明原告於95年6月確有委託美正公司製作過度包裝紙盒，未能積極證明系爭產品確係製造於95年7月1日前，或95年7月1日後即無委託承做或過度包裝紙盒；另美正公司所出具之聲明書係雙方意思表示合致所出示之文書，並無公法上之確切證明能力。是依舉證責任之分配原則，原告主張有利於己之事實（如：該產品確係製造於95年7月1日前）負舉證責任，非由被告再進行查證原告「無違規」之事實，證明其於95年7月1日以後全無委託其他廠商進行過度包裝產品之包裝或生產。爰此，該裁處認事用法並無違誤，原告所請並無理由。
⑶有關原告主張上揭環保署公告有違法律不溯及既往原
則乙節，查環保署依資源回收再利用法第14條所授權訂定之公告事項係於94年7月1日即已公告，並於95年7月1日起實施，此1年之緩衝期限，業者應有相當充裕時間予以配合並遵行相關法規命令之規範。依據上揭公告，只要指定產品標示之製造日期在95年7月1日以前，即使過度包裝亦不予處罰，故其性質為指定產品之排除規定，並未對人民之自由權利增加法律所無之限制；至於以標示之製造日期或實際之銷售日期做時點區隔，係屬細節性、技術性事項，並無牴觸母法之虞，原告對此有所爭執，恐有誤解。
⑷第查被告依94年7月1日行政院環境保護署環署廢字
第0000000000E號公告㈢：「指定產品未標示製造日期或有效日期及保存期限者，以銷售日期為準。」，故縱原告能提具資料證明該產品確係製造於95年7月1日以前，惟該「三國志11中文版」光碟產品既未標示製造日期，被告依前揭法令公告以銷售日期為準，認定其違反「資源回收再利用法」之相關規定尚無不合。至於法規本身是否妥適，則屬立法政策與司法解釋之範疇，要非執行法律之行政機關所能擅斷。
⑸末查資源回收再利用法之立法目的為節約自然資源使
用，減少廢棄物產生，促進物質回收再利用，減輕環境負荷，建立資源永續利用之社會，此為資源回收再利用法第1條所明定。本案原告已違反資源回收再利用法禁止產品過度包裝之義務，從而，被告依首揭法條規定，處原告3萬元罰鍰，尚無不合，原處分請予維持。
⒊綜上所述，原告訴請撤銷被告裁處及訴願決定均無理由
，爰請鈞院鑒核，賜准判決如被告答辯之聲明，以維法紀。
理由
一、按「為減少廢棄物產生，減輕環境負荷，產品之生產及銷售，應避免過度包裝，中央主管機關得會商中央目的事業主管機關公告指定事業自指定期限起，限制其經指定產品之包裝空間比例、層數、使用材質之種類及數量。」、「有下列情形之一者，主管機關或目的事業主管機關得處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。…製造業或輸入業違反第14條規定包裝產品者。」資源回收再利用法第14條第1項、第26條第1項第3款分別定有明文。又行政院環保署於94年7月1日以環署廢字第0000000000E號公告限制產品過度包裝：「
一、本公告專用名詞定義如下：單元產品：⒊指電腦程式著作光碟內之光碟個包裝或其他各個已包裝產品或未包裝產品。二、指定產品：㈤電腦程式著作光碟。…七、指定產品之包裝，應符合下列規定：㈡電腦程式著作光碟：⒈包裝體積比值：1以下。八、包裝體積比值計算公式如下：包裝體積比值＝包裝體積／額定包裝體積㈠包裝體積：外切指定產品包裝（不含提把、扣件、綁繩、塑膠膜等，附屬於盒外之包裝）之最小立方體體積。㈡額定包裝體積：各單元產品體積與其對應必要空間係數乘積後之總合。㈢必要空間係數：
…⒉單一材質包裝：…⑵其它產品：3.1。…十三、本公告實施前製造或銷售之指定產品，不適用本公告規定；其製造或銷售日期之認定原則如下：…㈢指定產品未標示製造日期或有效日期及保存期限者，以銷售日期為準。…㈥銷售日期為指定事業直接銷售指定產品之日期，以出貨單之日期為準；無出貨單者，以銷售發票或收據之日期為準。...十八、指定產品製造業、輸入業違反公告事項七或公告事項十二規定，依資源回收再利用法第26條第1項第3款規定處分。..
二十二、本公告實施日期如下：㈠…電腦程式著作光碟：自中華民國95年7月1日起適用本公告規定。」。
二、緣被告衛生稽查大隊稽查人員執行資源回收再利用稽查勤務，於95年11月23日14時40分至原告所在地（臺北市○○區○○○路○段○○○號11樓）查察，發現原告所製造之電腦程式著作光碟產品－三國無雙4special中文版之包裝體積比值達4.4，超過法定標準，且原告分別於95年10月16日及11月
7日銷售係爭產品5組及25組予案外人三井資訊公司，認定原告違反資源回收再利用法第14條第1項規定，乃由被告掣發95年12月6日北市環二中罰字第R000056號違反資源回收再利用法案件舉發通知書告發原告，嗣依同法第26條第1項第5款規定，以96年2月6日資字第O00000000號執行違反資源回收再利用法案件裁處書，處原告3萬元罰鍰。嗣被告以前揭裁處書之裁處理由及法令依據誤植為由，復以96年2月27日北市環稽字第09630365800號函通知原告略以：「主旨：檢送貴公司違反資源回收再利用法案件96年2月6日資字第O00000000號…裁處書…說明：…有關貴公司於95年11月23日14時40分因指定產品（產品名稱：三國無雙4spec
ial中文版）…違反『限制產品過度包裝公告規定』，本局已以96年2月6日資字第O00000000號…裁處書送達。惟查…裁處書裁處理由處誤植，（應為依資源回收再利用法第26條第1項第3款規定裁處）特依行政程序法之規定，予以更正，並隨函檢送正確之裁處書（裁處書字號、日期同前）重新送達，…」原告不服，於96年3月2日第1次提起訴願，經臺北市政府以96年6月14日府訴字第09670082700號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分。」。案經被告依該訴願決定撤銷意旨重新審查後，仍認原告違反資源回收再利用法第14條第1項規定，乃依同法第26條第1項第3款規定，以96年8月1日資字第O96A00002號執行違反資源回收再利用法案件裁處書，處原告3萬元罰鍰。前開裁處書於96年8月7日送達，原告仍表不服，於96年9月5日第2次向臺北市政府提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠原告是以系爭「三國無雙4special中文版」電腦程式製作光碟產品的製造業者。
㈡95年11月23日下午2點40分被告所屬衛生稽查大隊人員到原告公司查察，查獲認定系爭光碟產品包裝體積比值達4.4，超過法定標準，而作成系爭處分。㈢原告分別於95年10月16日、11月7日出售系爭產品5組、及25組予三井公司。㈣環保署94年7月1日環署廢字第0000000000E號公告至95年7月1日起適用於電腦程式製作的光碟。㈤被告在95年7月12日曾到公司查察，稽查人員認定光碟產品是95年7月1日前製造。而兩造主要爭執點厥為：系爭光碟產品是否製造於95年7月1日以前？本院判斷如下。
三、查本件被告認定原告違反資源回收再利用法，係以被告執勤人員執行資源回收再利用稽查勤務，於事實欄所述時、地經會同原告員工陳君現場進行拆裝量測分算，發現所提供之電腦程式著作光碟產品「三國無雙4special」之包裝體積比值為4.4，不符合環保署公告限制產品過度包裝之電腦程式著作光碟：包裝體積比值1以下之規定，且該產品於95年10月16日、95年11月7日已分別售出5組及25組。稽查當時原告所提供之「三國志11中文版」光碟產品確未標示製造日期，依前揭環保署公告，指定產品未標示製造日期或有效日期及保存期限者，以銷售日期為準，原告於行政院環保署94年7月1日環署廢字第0940050818號公告實施後（95年7月
1日）仍分別於95年10月16日及同年11月7日將該產品販售予三井資訊股份有限公司，有原告之銷貨憑單（發票號碼PW00000000、QW00000000）為其依憑。
四、按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」行政罰法第4條規定有明文。另依首揭資源回收再利用法第14第1項規定，行政院環保署嗣於94年7月1日發布公告，就前開「指定事業」、「指定期限」、「指定產品」及「包裝空間比例、種類、數量」等項目之認定標準為規範。其中就「指定期限」部分，環保署公告第13條、22條分別規定「本公告施行前製造或銷售之指定產品，不適用本公告規定；其製造或銷售日期之認定原則如下：
㈠指定產品標示製造日期者，以標示之製造日期為準。㈡指定產品未標示製造日期，而有標示有效日期及保存期限者，以有效日期及保存期限推算之製造日期為準。㈢指定產品未標示製造日期或有效日期及保存期限者，以銷售日期為準…」、「本公告實施日期如下：㈠…及電腦程式著作光碟﹕自中華民國95年7月1日起適用本公告規定。」，準此，得依資源回收再利用法第26條第1項規定予以處罰者，應以該指定產品係於95年7月1日（即指定期限）後所「製造或銷售」者為限，始符前揭行政罰法第4條所揭櫫之法律不溯及既往原則及處罰法定原則。而其所謂「製造或銷售」日期之認定，依環保署上揭公告，景有認定之先後次序排列，即以「製造日期」作為優先標準，若未標示製造日期，始再以「有效日期及保存期限」推算出「製造日期」，最末始以「銷售日期」認定，蓋製造日期乃一不變之事實。職是，環保署上揭公告第13條第㈡項規定之意旨，顯係指指定產品若未標示「製造日期」，則容許以其他證明方式，判斷出實際「製造日期」，必窮盡一切方式均未能推知「製造日期」時，最後始以「銷售日期」作為認定之依據。從而，上揭環保署公告所稱「本公告施行前製造或銷售之指定產品，不適用本公告規定」，並非就指定產品之「製造」或「銷售」日期擇一作為認定之標準，而係以製造日期作為判斷之基準，再輔以有效日期、保存期限或銷售日期，要堪認定。又環保署公告第13條固有就「製造或銷售」日期作出原則性之認定方法，惟該公告僅屬行政機關所發布之行政命令，其規定不得與法律抵觸，基於前揭「法律不溯及既往原則」及「處罰法定原則」，該環保署公告對於以「銷售日期」為「製造日期」之推定，僅得於無證據證明其「製造日期」時，賦予行政機關權宜認定之方法，苟製造業者得舉證指定產品之「實際製造日期」，自仍應以實際製造之日期作為認定之依據，始符法制。且縱為貫徹資源回收利用之美意，亦應對於該行政院環保署公告實施日前已製造之指定產品，為使其製造之產品得到合理之報償，應有其緩衝銷售之過渡時期的合理規定，庶符保障人民權益及用維社會秩序安定之執行法令精神。蓋產品上未標示製造日或保存期限，即逕依銷售日期作為認定得否適用資源回收再利用法課予罰緩之基準，無異使實際製造日期在95年7月1日前，但於嗣後銷售者，僅因產品未標示製造日期即須受罰，此顯與法律不溯及既往原則有違。且強制以產品「標示」之製造日期作為認定基準，而罔顧廠商得否證明產品之實際製造日期，此顯亦增加資源回收再利用法所無之限制。環保署上揭公告有關日期認定事項，顯有未洽，不應強予適用。
五、查本件原告遭舉發之產品，其生產製造之日期均在95年7月
1日之前，此有系爭產品之包裝廠商美正紙器股份有限公司所發予被告之函文，其中載明「以下產品係由本公司接受臺灣光榮綜合資訊（股）公司所委託製造：…⒉真．三國無雙
4special⒊三國志11（及超商版）均於2006年7月前生產。」（見本院卷第18頁）及相關產品之發票（見本院卷第19頁），上該發票所載日期分別為95年6月14日及95年6月19日）等足堪為證，且95年7月12日環保局稽查員盧衍帆及 技佐井長瑞 至原告處進行稽查作業後，亦已認定本件舉發之產品「真．三國無雙4special中文版」銷售日期為95年6月16日，並無不符規定之情形（見本院卷第20頁），系爭產品既係於95年6月16日銷售，則其製造日期自當早於該銷售日期，據此，依前揭行政罰法及環保署公告之規定，系爭產品既生產於95年7月1日之前，則被告對原告所為之裁處，即顯與法有違。可得而言者，被告於95年11月23日所查獲之產品是否與95年7月12日查察時之產品，同屬原告公司委託美正公司於95年7月1日前所製造乙節，有待查證，惟此項待證事項，依客觀舉證責任分配原則，應由被告負舉證之責。
六、按「行政官署對人人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」改制前行政法院39年判字第2號判例可資參照。查原告認定被告違規之產品雖係原告於95年10月16日及同年11月
7日販售予三井資訊股份有限公司，且提出原告之銷貨憑單（發票號碼PW00000000、QW00000000）為證。被告未對原告在95年7月1日前已製造之指定產品數量、其已銷售數量、未銷售數量等資料做進一步調查，徒以原告於95年10月16日及11月7日有販售未標示製造日期之系爭產品，即逕為裁罰，亦有未洽。
七、綜合上述，原告對於系爭指定產品係製造於行政院環保署公告實施之95年7月1日前之事實，盡其舉證之責任，而被告則徒以其販售日期為95年10月16日及11月7日而逕為認定原告製造系爭產品係在95年7月1日之後，且因系爭產品違反行政院環保署公告之包裝體積比值法定標準，即為系爭裁罰處分，顯有不合，已如前述，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告若欲貫徹依法行政之原則，當建議行政院環保署修正其有關以銷售日期推定為製造日期之公告，增列過渡時間，或再另行公告一新的實施期日，俾兼顧在實施前已就指定產品製造之業者之權益。另被告就系爭產品是否製造於95年7月1日之後，自當再進一步調查其他產、銷數量，始盡職權調查及裁罰之立法用意。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年4月24日
臺北高等行政法院第六庭法官闕銘富上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國97年4月28日
書記官孫筱晴