裁判字號：最高行政法院98年判字第1275號判決
裁判日期：民國98年10月22日
裁判案由：全民健康保險
最高行政法院判決
98年度判字第1275號上訴人臺北市政府代表人甲○○訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師 黃翰威 律師被上訴人中央健康保險局代表人乙○○訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年7月31日臺北高等行政法院95年度簡字第408號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人以上訴人依全民健康保險法（下稱健保法）第27條規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助款（下稱健保補助款）之義務。上訴人民國（下同）94年撥付應負擔第1類及第2類健保補助款，因逾寬限期繳納，經被上訴人依健保法第30條第5項規定計算利息，並以94年9月28日健保財字第0940058777號函（下稱原處分）請上訴人撥付應負擔利息合計新臺幣（下同）100,078元，上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：：㈠本件爭議在於確認上訴人依憲法應負擔健保補助款之範圍，與司法院釋字第550號解釋係屬二事；㈡原處分牴觸司法院釋字第550號解釋，且違反健保法第27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款之明文規定；㈢被上訴人未能提出支持其所主張以「投保單位營業登記所在地」作為計算地方自治團體健保補助款之基礎，被上訴人原處分顯然違反「法律保留原則」；㈣被上訴人原處分等違憲、違法擴大上訴人應負擔之健保補助款範圍，造成上訴人財政沈重負擔，甚而排擠上訴人其他重大民生建設支出，侵害上訴人財政自主權之核心領域；（五）原處分等違反「民意政治」及「責任政治」之憲法基本原則等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：㈠本院94年9月30日94年度判字第1546號判決有行政訴訟法第273條第1款「適用法規顯有錯誤」之再審事由，被上訴人已提起再審之訴。蓋本院95年度判字第1839號判決認為司法院釋字第550號解釋並未界定再審被告負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準；尚更進一步肯認以「投保單位所在地」為勞保補助款計算基準之正當性。該判決亦肯認釋字第550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。是以前揭94年度判字第1546號判決理由確有不應適用釋字第550號解釋而誤為適用之適用法規顯有錯誤之再審事由。㈡依健保法第14條、第10條第2項、第9條及第13條等規定，「戶籍」並非被保險人與其眷屬參加全民健康保險之充分或必要資格，自難認政府健保補助款之計算基準，應考量設籍之要件。㈢倘如依本院94年度判字第1546號判決所示，改以保險對象戶籍地或事實居住地，核算各級政府應負擔之保險費補助款，則不論係回溯原處分之年度或現今情況，實務上將立即有下列窒礙難行之處，根本無法執行，且將顛覆現行健保制度。㈣上訴人負擔健保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：㈠司法院釋字第550號解釋已闡明全民健保為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健保亦負有義務。爰此，國家推行全民健保之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故健保法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性應無疑義。㈡查我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於健保法並無相同以「設籍」為限之規定，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依健保法第27條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。復參以健保法第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人（即本件系爭第1類第2目及第3目被保險人）既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為被保險人，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。㈢按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力（或收受稅收統籌分配款），亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健保）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。至因分擔健保補助款導致該地方政府民生建設費用之減縮，乃分擔補助款不得不然之結果，只要行政機關令分擔之處分不違反法律規定，尚不得以分擔者財政受到壓縮，而謂令分擔補助款之行政處分違法。㈣社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。而健保法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受雇者、勞工之責任，其所照顧受雇者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象之判準。法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬「違法」。本件被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭健保補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難認有違反法律保留原則可言，至於是否妥當，尚非本院審究之範圍。㈤全民健保整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位，亦即係以團體保險方式經營。有關政府補助部分，以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，核計其健保補助款，實係對於全民健保之整體設計有所誤解。司法院釋字第550號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予以明確性定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。上訴人援引司法院釋字第550號解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。參以司法院釋字第542號解釋係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準。司法院釋字第415號解釋亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，可知「設籍」並非上揭認定之唯一標準，而有關健保補助款之負擔既未予以明文規範，上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，亦缺乏依據。㈥復按地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象，自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。㈦上訴人主張原處分違反「民意政治」及「責任政治」之憲法基本原則云云，惟查上訴人之施政作為固應回應其轄區居民之需求，並就該等施政行為負擔政治上之責任，惟此部分與上訴人「應與中央共同建立社會安全制度，進而負擔一定比例健保補助款」乙節無涉。縱然上訴人所補助健保費之對象，未必全部設籍於上訴人轄區，但此種情形全國皆然，且該健保補助款之補助範圍既均以投保單位為計算基準，乃屬全國一致之情形，自有其整體之公平性，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，被上訴人所為原處分難認有違法及違憲情形，上訴人自不得僅執其有利部分而為片面主張，故上訴人此項主張亦不足取。綜上所述，上訴人依健保法第29條第1項第4款規定，本有負擔第2類保險對象健保補助款之義務，被上訴人所為原處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請如聲明所示，為無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠本件全民健保補助款爭議案件所涉及者，為兩造之標準究竟何者符合：1.司法院釋字第550號解釋意旨；2.地方制度法及健保法之相關規定；3.中央與地方權限劃分及及地方自治之基本法理；4.法律保留原則（因被上訴人之標準將剝奪臺北市200餘萬居民之自治權限），法律問題意義重大，有加以闡釋之必要，應許可上訴。㈡司法院釋字第550號解釋係將地方自治團體照顧行政轄區內居民之義務，與地方自治團體繳納健保補助款之義務相連結，而認為地方自治團體應與中央協力負擔轄區內居民之健保補助款。然本件解釋並無隻字片語提及被上訴人所主張之「投保單位」，均係使用「居民」一詞，顯見其所強調者係被保險人因「居住」於地方自治團體之行政轄區內而與地方自治團體具有生活關連性，並未支持被上訴人所主張因投保單位對於地方自治團體具有經濟貢獻。原判決竟認被上訴人以「投保單位登記地」作為地方自治團體應否負擔健保補助款之標準，並未違背釋字第550號解釋云云，適用法規顯有重大錯誤。㈢原判決無視營業稅已改由中央收取，仍認為地方政府既收取稅款，即應繳納健保補助款，顯有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法。㈣司法院釋字第415號解釋及第542號解釋，雖認為人民可於戶籍登記外，另以具體事實證明其符合法律規定之「生活」或「居住」之要件，惟其並未否定戶籍登記可作為認定之依據，迺原判決雖援引前揭解釋作為判決依據，惟其竟以非屬「戶籍登記」，亦無「具體之生活或居住事實」之「投保單位登記地」做為判斷應否繳納健保補助款之標準，顯然已牴觸司法院釋字第415號解釋及第542號解釋之意旨，故原判決自屬判決違背法令。㈤按地方制度法對於地方自治團體之居民，業已透過立法方式賦予明確之定義，參照內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函釋可知，凡是設籍於臺北市之市民，即為地方制度法第3章第1節所稱之臺北市之「居民」，地方制度法既已規定「居民」須以設籍為要件，則本於依法行政之基本原則，被上訴人對於居民之解釋自不能違背地方制度法之規定。故原判決認被上訴人得以「投保單位登記地」作為其要求上訴人繳納健保補助款之標準，顯已違反地方制度法第15條規定、地方自治之基本法理及法律保留原則而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利。㈥國家依據憲法規定，應尊重每一位國民之人性尊嚴，而滿足人民基本之醫療需求，亦與人民對於中央或地方自治團體有無經濟貢獻無關，故無論係中央政府或地方自治團體，其所提供之全民健保補助款，自始即非以人民之經濟貢獻為基礎，故原判決認被上訴人得以「投保單位登記地」作為計算地方自治團體所應繳納健保補助款之依據，顯已違背憲法創設全民健康保險制度之本旨。㈦健保法要求勞工須以公司為投保單位，其目的，乃係要求公司須為勞工辦理加、退保及扣繳保費等相關事宜，而非有意以「投保單位登記地」作為計算地方自治團體負擔健保補助款之依據。然原判決以「投保單位登記地」作為計算地方自治團體應否負擔健保補助款之依據，亦已超出健保法設置投保單位之立法目的等語。
六、本院查：㈠上訴人以本件健保補助款爭議案件所涉及者，為兩造之標準
究竟何者為正確？是否以「行政轄區內設籍之居民」作為計算負擔健保補助款之標準？抑或以「投保單位所在地」作為計算負擔健保補助款之標準？原判決認應以「投保單位所在地」作為計算負擔健保補助款之標準，違背司法院釋字第550號解釋等法令等語，聲請許可上訴，因其所涉及之法律見解具有原則性，自應許可，合先敍明。
㈡按「本保險保險費依下列規定，按月繳納：第一類及第四
類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。第二類、第三類及第六類被保險人應自付之保險費，按月向其投保單位繳納，投保單位應於次月底前，負責彙繳保險人。．．．第二類至第四類及第六類被保險人之保險費，應由各級政府、國防部或行政院國軍退除役官兵輔導委員會補助部分，每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」、「各級政府未依前條第1項規定期限撥付應補助之保險費者，得寬限15日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前1日止，每逾1日，依郵政儲金1年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。」健保法第29條第1項第1、2、4款及第30條第5項分別定有明文。
㈢又憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社
會保險制度。」係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔本件系爭健保補助款，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。另憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務。」所謂「人民」，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業；渠等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。對於地方政府而言，渠等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於渠等有徵稅之權力，亦有對於渠等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。上訴人負擔系爭健保補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭健保費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法（本院96年度5月份庭長法官聯席會議決議參照）。
㈣司法院釋字第550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定
過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。又行政主管機關在依法行政過程，依據職權對於法律作出解釋性之行政規則，行政法院受理具體個案，對於所應適用法律之解釋有最後的決定權，乃一併審查行政處分所依據之解釋性行政規則之合法性，法律的解釋不單是技術問題，往往涉及政策的選擇，決定政策的權力屬於立法機關或行政機關，不屬於法院。況司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限。
㈤至上訴意旨指陳原判決違背司法院釋字第415號、第542號解
釋等語。然查，原判決認為司法院釋字第542號解釋意旨，係認安遷救濟金之發放，並不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準；又認為司法院釋字第415號解釋意旨，為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」（見原判決第35頁），僅強調戶籍登記並非認定生活事實、居住事實之「唯一」標準，均未否定「戶籍登記」可資為認定生活事實、居住事實之準據。上訴人對此之解讀容有誤會。
㈥本件被上訴人以上訴人依健保法第27條規定，有負擔各該類
保險對象健保補助款之義務，上訴人應負擔第1類及第2類之健保補助款，因逾寬限期仍未撥付繳納，則被上訴人依同法第30條第5項規定，函請上訴人撥付前開健保補助款利息100,078元，原判決維持訴願決定及原處分，依上開說明，並無不合。上訴論旨，無非以其歧異法律見解，指摘原判決違反司法院釋字第550號、第415號、第542號解釋意旨、法律保留原則、地方制度法第15條規定、地方自治之基本法理及憲法創設全民健康保險制度之意義，而有判決理由矛盾及不適用法規、法則或適用不當、適用法規顯有重大錯誤等違背法令情事，求予廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年10月22日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官廖宏明法官劉介中法官曹瑞卿法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國98年10月22日
書記官王史民