裁判字號：最高行政法院93年判字第795號判決
裁判日期：民國93年06月24日
裁判案由：公平交易法
最高行政法院判決九十三年度判字第七九五號
上訴人中國石油股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人丁福慶律師被上訴人行政院公平交易委員會代表人乙○○右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十二年三月二十六日臺北高等行政法院九十年度訴字第五八八二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、檢舉人文久股份有限公司（以下簡稱文久公司）係於中正機場經營國際線航機加油服務業者，其經營形態係向上訴人購買航空燃油，再為客戶航機加油，賺取加油入機服務費及經銷利潤。嗣中正機場啟用國內航線後，文久公司於民國（下同）八十八年九月間接獲立榮航空公司要求評估八十九年提供該公司國內及國際航線加油服務，經其於八十八年九月二十八日及同年十月十九日兩度函請上訴人提供國內航線用油報價，並簽約供油，惟上訴人未為提供，及至八十八年十二月十日其與立榮航空公司先簽訂國際航線加油合約，而立榮航空公司國內航線因與上訴人間之原加油合約將屆期，遂仍與上訴人續約。迨八十九年一月三日上訴人始函復文久公司以中正機場之國內航線用油客戶皆與其簽訂八十九年航空油料合約，故不另對其提供報價。文久公司乃以上訴人顯有濫用其航空燃油市場優勢地位阻礙他事業參與競爭行為，涉嫌違反公平交易法第十條第一款、第四款、第十九條第一項第三款等規定云云，向被上訴人檢舉。案經被上訴人調查結果，以八十九年十月二十日（八九）公貳字第0000000─○○六號函附（八九）公處字第一七○號處分書，認上訴人於八十八年間藉其國內航空燃油供油市場獨占地位，無正當理由拒絕文久公司之報價要求，阻礙其參與競爭之機會，以維持在中正機場國內航線加油業務之既有市場地位，係為濫用市場地位，以不公平之方法直接阻礙他事業參與競爭行為，違反公平交易法第十條第一款規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）五百萬元。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：按國內線航空燃油向來即由航空公司向上訴人購油後入機，文久公司僅要求航空燃油銷售而未包含加油入機，與上訴人原本係油品銷售與入機服務一體報價有所不同，此觀上訴人與文久公司往來資料即知上訴人並無拒絕報價之行為。況依立榮航空公司八十九年三月二十七日函覆被上訴人之函文，亦無立榮航空公司因有斷油之疑慮而與上訴人訂約之情形，顯見上訴人並無以不公平之方法阻礙競爭之行為，自與公平交易法第十條第一款之規定不符。另按能源管理法第二條第一款、第六條第二項、第二十條之一及公司法第十五條第一、三項規定，航空燃油係屬石油產品，如欲銷售自須經中央主管機關之許可始得經營，惟迄至上訴人提起本件訴訟止，文久公司均未取得「航空燃油銷售」業務登記，且依經濟部商業司九十年一月三十一日函文，文久公司不能銷售航空燃油甚為明顯，文久公司既不能銷售航空燃油，即不能參與航空燃油銷售之競爭，則本案縱有如被上訴人所主張拒絕報價之行為，亦不相當「直接或間接阻礙參與競爭」之構成要件。復查被上訴人提出「中正國際航空站航空器燃油供油，儲油及加油業務管理要點」為其主張文久公司得販售航空燃油之依據，惟該管理要點未經主管機關核備，自無法為執行之依據。至於「中正機場航機加油業務申請及審核作業程序」（下稱作業程序）雖經過交通部民航局核備，惟此係加油服務之部份，並不包括航空燃油之銷售，此觀中正國際航空站於八十六年五月十五日之書函即可得知。顯然交通部民用航空局於核備該作業程序時，並不知販售航空燃油須經特許，才會允許文久公司加油服務，因此作業程序不得做為文久公司得銷售航空燃油之依據。而文久公司既不能販售航空燃油，自不能要求上訴人報價以販售航空燃油予立榮航空公司，本件實無「阻礙競爭」之成立。又查作業程序第二條第四項「具有油公司同意供應油料之意願書」並非係指加油入機公司要直接與油公司成立油品買賣契約，由航空公司向油公司購油後再委託加油入機公司為加油服務亦無不可。再觀諸上訴人所屬臺灣營業總處八十七年十月十二日函，長榮航空每月二萬五仟至三萬五仟公秉係委由文久公司為加油入機服務，此為文久公司於八十八年要求上訴人報價時所明知，故其雖無法立即由上訴人處得知國內線航空燃油之價錢，亦可循長榮航空之模式，由立榮航空公司向上訴人購油後再委由文久公司加油入機，此方為正途，亦不違能源法及公司法之規範，則本件縱有未立即報價之行為，亦不影響文久公司為加油入機服務，上訴人實無公平法第十條一款之違法。另查上訴人之營業項目既登載「原油、天然氣、蒸汽、高溫熱水及石油產品之進出口、儲、運、銷及其有關服務。」，自得銷售航空燃油實無疑義，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：按國內航空用油及國際航空用油加油業務，實屬不可替代之產品，公平交易法第十條第一款規定所謂「阻礙他事業參與競爭」，並不以同一市場或水平市場之競爭為限。文久公司所欲參與競爭之國內航線加油服務市場，乃係航空燃油市場之下游市場，倘未獲得航空燃油之供應，則無法進入加油服務市場參與競爭。上訴人系爭當時係同時兼具航空燃油供油市場及國內航線加油服務市場之唯一事業，挾其在國內航空燃油市場獨占地位，無正當理由拒絕文久公司之報價要求，造成文久公司無法取得航空燃油之報價及供應，而無法參進國內航線加油服務市場，自屬以不公平方法直接阻礙他事業參與競爭行為。上訴人不以上下游市場之關係認定，而主張區分「商品」及「服務」市場，自屬卸責之辭。依據現行作業程序規定，申請於中正機場經營航機加油業務者，於開始營運前，除須取得航空公司委託加油之合約外，尚須出具油公司提供油料之合約，並非如上訴人所稱，航機加油業者只與航空公司議定加油入機費，不須向油公司購油。按中正國際機場開放航空燃油供油業務及實施「中正國際機場航空燃油供油、儲油及加油業務管理要點（草案）」說帖中，中正國際航空站亦明確指出，航空燃油供、儲油及加油業務之現況，上訴人除直接售油給華航、長榮等本國航空公司外，亦售油給航機加油公司，而航空公司向航機加油公司購買油料及服務。查上訴人以航空燃油批售價加計加油入機費用之計價方式，係自八十六年四月十一日開始採行，上訴人到會答辯時，亦證稱售予文久、美孚、加德士等加油公司係以批售價供應，並提出批售價格及加油入機公司加油量等資料，現上訴人辯稱航機加油業務與航空燃油零售業務無涉，顯無理由。復據上訴人提供與航空公司國際航空燃油賒銷合約書第四（一）點，及與加油公司簽訂之國際航空油料供應契約第四點，均足證上訴人分別以批售價加計加油入機服務費售油與航空公司，另以批售價售油與加油公司，在在足徵上訴人所述，與事實不符。其次，上訴人顯係利用各航空公司於密集年度換約期間，使有意與其他加油公司合作者，因無法取得報價，迫於「斷油」疑慮，再與上訴人續約，待其以此法攬獲競爭者之可能客戶後，復明白拒絕報價及供油予其他加油公司，以防堵其進入國內線加油市場，上訴人確有濫用優勢地位阻礙他事業參與競爭。上訴人辯稱航空公司可直接購油，再委由文久公司提供加油服務，顯不符加油服務市場競爭之運作實務，而造成市場參進者之競爭劣勢，甚至無法參與競爭之情事。倘如上訴人所言，加油公司無須自行取得油源，則立榮航空為何須就其國內航線拒絕與文久公司簽約，轉而單獨予上訴人簽訂加油合約？綜此以觀，上訴人確有濫用優勢地位阻礙他事業參與競爭之情事。再者，上訴人從未以「文久公司所登記之營業項目，並無航空燃油供售業務，依法不得參與商品銷售競爭」為由拒絕報價或賣油給文久公司，直至今日，上訴人仍持續賣油給文久公司，上訴人所稱純屬辯辭。而中正航空站相關業務負責人，亦證實自始文久公司從事加油業務即是准許供售燃油，且未備燃油將不准從事加油服務業務。可見實務市場運作上，文久公司是可以而且已經進入相關市場國際航線參與競爭。至經濟部商業司所推行之「公司營業項目代碼表」，其目的乃在方便行政管理，而非限制事業原已合法經營之營業項目，在新制實施前，公司登記之營業項目並未有「航機加油業務」乙項，自不可能因新制之推行而將原合法經營業務變成違法行為。況實際市場運作上，從無加油業者僅提供加油服務而沒有供售燃油之情形，因此經濟部商業司之函釋，應指「加油入機服務」不得經營除加油所須外之其他燃油供售業務，始為合理之解釋。更甚者，倘上訴人主張成立，則上訴人之營業項目並未登記「加油入機服務」項目，則其實務上從事已久之「加油入機服務」業務，豈非亦屬違法等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按公平交易法第十條第一款規定所謂「阻礙他事業參與競爭」，並不以同一市場或水平市場之競爭為限，倘獨占事業以其在該市場之獨占力，對於其他市場之其他事業以不公平方法阻礙其在其他市場參與競爭，亦有該款之適用。本案在八十八年間，上訴人為國內市場唯一之石油供應業，在市場具有獨占地位；中正機場航機加油方式為由上訴人自桃園煉油廠以管線將石油輸送至中正機場儲油庫，由上訴人自行出售石油與航空公司並為其將油加入航機，或由航空公司自行向上訴人購油後，委請經中正機場核可之加油入機公司將油加入航機，或由經營航機加油業務之加油入機公司，向上訴人購買航空燃油，再為客戶航機加油，此有被上訴人提出之上訴人與文久公司訂立之國際航空油料供應契約附卷可參，並經證人中正國際航空站中正站輸油作業中心組長 李魯豫 到庭證述在案。又文久公司所欲參與競爭之國內航線加油服務市場，乃係航空燃油市場之下游市場，倘未獲得航空燃油之供應，則無法進入加油兼售油服務市場，參與競爭；上訴人當時係同時兼具航空燃油供油市場及國內航線加油服務市場之唯一事業，挾其在國內航空燃油市場獨占地位，無正當理由拒絕文久公司之報價要求，造成其無法參進國內航線加油兼售油服務市場，自屬以不公平方法直接阻礙他事業參與競爭行為。查自八十四年起，上訴人持續賣油給文久公司，並未拒絕報價或賣油，有被上訴人提出之上訴人與文久公司國際航空油料供應契約書附卷可參，上訴人從未以「文久公司所登記之營業項目，並無航空燃油供售業務，依法不得參與商品銷售競爭」為由拒絕報價或賣油給文久公司，足見上訴人並不認文久公司從事銷售航空燃油為不合法。次查，文久公司營業登記項目已有「經營加油站供售汽油、柴油」一項，依八十六年十二月一日民用航空局空運站（八六）字第三四一○○號函核備之作業程序第三條規定，主管機關民用航空局係將在航空站為航機加油業務視同「加油站供售汽柴油業務」，對符合特定條件者予以准許經營，上訴人所提出之經濟部商業司答覆上訴人詢問之復函中亦未提及應登記「航空燃油銷售」項目，況該復函亦未闡示登記「加油站供售汽柴油業務」項目有否含括「航空燃油之銷售」？退步言之，縱依上訴人之解釋採否定之見解，惟本件係發生於000年間，經濟部商業司係在九十年一月三十一日始函復上訴人上開見解，則上訴人、民用航空局及文久公司之前所為，縱有不合，亦因缺乏故意而無違反公司法之可言，仍無礙於本件上訴人違反公平交易法之責任。更何況，上訴人在接獲經濟部商業司九十年一月三十一日復函後，仍繼續於九十年十一月間銷售文久公司航空燃油三千四百餘萬元，復有被上訴人提出之該統一發票影本附卷可參，足證雖有經濟部商業司上開函釋，上訴人顯認文久公司可以銷售航空燃油，始繼續供應，否則上訴人在本件主張文久公司違反公司法，豈非應負共犯之責任？是上訴人就此所為之主張顯無可採。末查，文久公司於八十八年九月二十八日及同年十月十九日，兩度函請上訴人提供國內航線用油報價，並簽約供油，惟上訴人以研議油價結構拖延，至八十八年十二月仍未提供國內航線供油報價，致立榮航空鑑於文久公司未為報價，只得與上訴人續簽國內航線加油合約，上訴人始於八十九年一月三日函復文久公司表示，目前中正機場之國內航線用油客戶皆已與其簽訂八十九年航空油料合約，故不另對文久公司提供報價，顯係利用各航空公司於密集年度換約期間，為維持其原有之獨占地位，使有意與其他加油公司合作者，亦因無法取得報價，迫於「斷油」疑慮，再與上訴人續約，待其以此法攬獲競爭者之可能客戶後，復明白拒絕報價及供油予其他加油公司，以防堵其進入國內線加油市場。上訴人確有濫用獨占優勢地位阻礙他事業參與競爭足堪認定，上訴人所辯無該行為，亦不足採等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：查上訴人於八十八年間就加油入機市場而言並非獨占，而加油入機市場係屬服務市場，航空油品之銷售係屬供售市場，兩者為不同市場區隔，自不得一體視之，且公平交易法就獨占市場有其定義，自不得將兩不同之市場混為一談，此雖經上訴人一再主張，惟原審仍謂不同市場有所適用，其判決適用法則自有不當。上訴人於原審所主張加油入機服務與航空燃油銷售分開者，係指國內航線之市場，非謂國際航線之市場，事實上國內航線之市場，文久公司雖於八十六年間獲得中正航空加油站之核准，惟該公司一直未參進市場，而係由航空公司向上訴人購油後由上訴人公司加油入機，故上訴人主張國內航線部份，未有加油入機公司向上訴人公司要求購油之情形，與事實並無不符之處。豈料原審未為詳查，率爾謂上訴人之主張與事實不符，又未詳述其採證之依據及認定之理由，且此又涉及上訴人是否有以不公平方法阻礙競爭行為之認定，故原審之判決理由顯有不備。又上訴人於原審一再主張文久公司欲參進國內線加油入機市場，除可向上訴人公司要求油品之供應外，亦可由航空公司購油後，再由文久公司加油入機，並不妨礙競爭。上訴人並舉長榮航空公司之例以實其說，豈料原審率爾謂文久公司倘未獲得上訴人公司油品之供應，即無法參進市場，並未說明其認定之依據，亦未詳述上訴人之主張有何不可採之處，其判決理由顯有未備。次查，作業程序雖經過交通部民航局核備，惟此係加油服務之部份，並不包括航空燃油之銷售，原審以作業程序為文久公司得販售航空燃油之依據有所未當。文久公司既不能販售航空燃油，自不得參與競爭，不能參與競爭，即與「阻礙競爭」之要件不符，實無公平交易法第十條之適用，原審適用法律有所錯誤。其次，上訴人一再主張文久公司於八十八年間未經主管機關經濟部特許，依能源管理法之規定不能銷售航空燃油，又文久公司之公司營業項目僅登記「加油站供售汽、柴油業務」，依公司法之規定亦不能銷售航空燃油，並舉經濟部商業司之函釋及文久公司之營業登記項目為證；文久公司得否銷售航空燃油，涉及其能否參與競爭，是屬於公平交易法第十條構成要件之一，如其不能銷售航空燃油，即不能參與競爭，上訴人有否拒絕報價之行為均與「阻礙他事業參與競爭」之構成要件不相當。因此文久公司能否銷售航空燃油攸關公平交易法第十條能否成立，原審既有疑慮，自應函詢經濟部查詢文久公司於八十八年間是否有「航空燃油銷售」之特許？及營業項目僅登記「加油站供售汽、柴油業務」得否販賣航空燃油？豈料原審未為函詢，即謂文久公司缺乏違反公司法之犯意，而謂其得銷售航空燃油，自與行政訴訟法第一百三十三條規定有違。另有關被上訴人主張上訴人在國際航線自八十四年迄今仍供應文久公司航空燃油之部分，因上訴人供售文久公司航空燃油係交通部民用航空局核准之故，上訴人並不知文久公司無航空燃油銷售之營業項目。於遭處分後雖查知文久公司無該營業項目，惟因被上訴人主張文久公司得銷售航空燃油，上訴人如拒絕供售自又得咎，乃沿襲舊制繼續供售，被上訴人自不得執此為文久公司得銷售航空燃油之依據。再者，文久公司於八十八年九月間向上訴人要求國內線航空燃油之報價，惟因國內線機場分散，上訴人公司於各機場之航空燃油輸儲成本大有不同，另因考慮到銷售量等因素，在在均對於上訴人之供售成本有所影響，其成本計算不易，自影響銷售價格之報價，此觀上訴人與訴外人之往來函文，一再要求文久公司提出其加油入機之地點及輸儲設備，購買量等即可得知，顯見上訴人公司並無拖延不為報價之行為，自無濫用獨占市場地位之行為，原審末為詳查，而為維持原處分之判決，適用法律有所錯誤，其判決當然違背法令等語。
六、本院按公平交易法第十條第一款規定所謂「阻礙他事業參與競爭」，並不以同一市場或水平市場之競爭為限，倘獨占事業以其在該市場（如上游供貨市場）之獨占力，對於其他市場（如下游銷售服務市場）之其他事業以不公平方法阻礙其在其他市場（如下游銷售服務市場）參與競爭，亦有該款之適用。上訴人主張區分「商品」及服務市場云云，尚無足採。次按「中正國際機場航機加油業務申請及審核作業程序」，係民用航空局為審核航機加油業者，申請至中正國際機場執行航機加油作業，所訂之程序。本件爭點在於上訴人有無濫用其航空燃油市場優勢地位，在中正國際機場參與國內航線加油兼售油服務市場，而阻礙文久公司參與競爭之行為，是則原審以該作業程序為判斷之依據，於法並無不合。又上訴人主張文久公司所登記之營業項目，並無航空燃油供售業務乙節，縱令屬實，然本件上訴人從未以此理由拒絕報價，況依上訴人於原審所提契約書，在國際航線部分，自八十四年迄今，文久公司持續向上訴人購油，早已進入國際航線加油兼售油而參與競爭，是則原審認定文久公司未獲上訴人油品供應，即無法參與國內航線之市場，自屬有據。至於文久公司登記之營業項目是否適法，係屬另一問題，核與上訴人違反公平交易法並不相涉，原審未依職權調查，即無不合。上訴人所舉各項證據，均不足為有利之認定。上訴意旨猶執前詞，另以原審取捨證據及認定事實之職權行使，指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年六月二十四日
最高行政法院第三庭
審判長法官廖政雄
法官吳錦龍法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十三年六月二十八日