臺北高等行政法院96年度訴字第1539號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1539號判決

裁判日期：民國96年12月19日

裁判案由：優惠存款

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01539號原告甲○○被告銓敘部代表人乙○○部長）住同訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0156號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告原係財政部高雄市國稅局稅務員，經被告以95年1月16日部退二字第0952590266號函核定，自95年3月
1日退休生效並支領月退休金。被告先以95年4月4日部退管二字第0952624718號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1核算原告得辦理優惠存款之最高金額為新臺幣（下同）738,467元。嗣以95年5月1日部退二字第0952635982號函變更原告退休等級，並重新核定原告得辦理優惠存款之最高金額為717,
134元。原告對被告前開95年5月1日函不服，提起復審經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。原告未於言詞辯論期日到場，僅提出書狀為聲明、陳述。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：原處分及復審決定均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告依前揭公保優存要點第3點之1規定，核
定原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為717,134元，是否合法？㈠原告主張之理由：
⒈原告於94年11月初提出申請退休，於95年1月16日經核
准退休生效在案，而被告在95年1月18日以新聞稿方式對外發佈，確定於95年2月16日正式實施公務人員退休合理化改革方案，則核准退休在前，以新聞稿方式對外發佈在後，溯及既往。另不論提出申請日或核准日，均在新聞稿發佈之前，被告單方毀約，有違人民權利之維護、法秩序之安定及誠信原則之遵守，亦違反信賴保護原則。
⒉在95年1月18日新聞稿發佈後，仍有人以退休日期選在
95年2月15日之前或原已提出退休，日期在95年2月15日之後者，受到被告或服務機關特別關照，以電話通知將退休日期更正為95年2月15日之前，而被告自始未受到關照，且本於誠信原則，未作任何投機取巧之事，反而損及權利，無非鼓勵投機，有違平等原則。而已退休人員，亦以從新換約時始以新制度計算，在換約之前係以舊制計算。本件既已訂約在先自應以舊制計算，換約時間未到，即以新制更正，明顯違反平等原則。又本件計算基礎，採工作補助費和稽徵津貼合併計算，造成對領稽徵津貼者不利，然本次改革方案既以按其最後在職之所得做為衡量基礎，此計算式卻違反此原則，亦違反之平等原則。
⒊依大法官釋字第525號解釋意旨，本件之信賴基礎為公
保優存要點，該要點未設有施行期間；信賴動作（事實）為原告服務年資逾25年，且年滿50歲始依法申請退休；信賴利益為優惠存款利息，又退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點，並無違反上位規範情形，亦非原告以不正當方法，或提供不正確資料而發佈，及已行之多年之制度，在此之前已有多人享受優惠存款，非純屬願望、期待，已符上開大法官解釋。「至若並非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者，受規範對象之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然」為上開解釋之解釋理由書所明示。每逢選舉，執政當局為了選票，挑撥內部對立，及僅為拉抬低落的執政滿意度，為一時權宜之計，恣意限制人民權利，明顯違反上開解釋理由書。
⒋按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障」為釋字
第525號解釋第一句；「信賴保護原是行政法上的原則，現已提升到憲法位階，本來是適用於授益處分的撤銷或廢止（行政程序法第117條、119條及123條），釋字第525號解釋擴及法規之廢止及變更，俾維護人民憲法上之權利。」（參照吳庚著憲法的解釋與適用第3版第250頁）。另「信賴保護原則逐漸成為憲法層次之原則，不僅拘束行政部門，對於立法及司法部門亦有拘束力，故制定法規或適用法規均不得溯及既往發生效力。」（參照氏著行政法之理論與實用第9版第62頁）。故信賴保護原則對立法及司法部門亦有拘束力，被告及復審機關見解有誤。另本件核准退休日期在前，變更公保優存在後（95年5月1日），已違反溯及既往發生效力之規定。又本件涉及人民權利，法階位屬法律，然被告擅以行政規則擅自增訂（變更），未以法律程序定之，亦違反中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條之規定。
⒌依憲法第63條及大法官釋字第520號解釋意旨，支付優
惠存款利息，為每年政府預算項目，且涉及數拾萬退休公教人員之權利，為國家重要事項，理應尊重立法院對國家重要事項之參與決策權。被告雖非行政院所屬之部會，考試院在三權分立體制，則包含於行政之內，且本件亦屬人事行政之一環，依行政程序法第3條第32項第
8款規定：「考試院有關考選命題及評議之行為」不適用本法之程序規定，反面解釋，非屬考選命題及評議行為，則應適用行政程序法，本件明顯為行政行為。被告未遵守上開憲法及大法官解釋，明顯違反正當法律程序。
㈡被告主張之理由：
⒈本案原告係於95年3月1日自財政部高雄市國稅局退休
並支領月退休金之公務人員，故被告以前開95年5月1日部退二字第0952635982號函，依公保優存要點第3點之1核算其公保養老給付得辦理優存之最高金額，於法並無違誤，合先敘明。
⒉按公保優存要點第3點之1第6項規定：「第1項所稱
每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇…，其定義如下：…㈡最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。…」是原告稱改革方案之計算內涵，最後現職待遇中專業加給部分，採工作補助費和稽徵津貼合併計算，洵屬誤解。至於專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。
⒊次查，原告退休案雖經被告於95年1月16日以部退二字
第0952590266號函核定，惟其退休生效日係同年3月1日。而前開要點第3點之1業自同年2月16日起實施，故原告退休生效之際，公保優存要點業已生效，從而依法規之適用原則，其當然有該要點之適用。又被告於95年1月17日發函檢送修正增訂之系爭要點第3點之1條文及總說明、對照表各一份，並訂自同年2月16日起實施；已於函內說明載以：「…請轉知所屬機關詳為詢問已提出退休申請且以95年2月16日以後為退休生效日之同仁，是否仍將維持原申報之退休生效日；如擬將退休生效日改為本年2月15日以前者，應於原申報退休生效日前，專函報請本部更改退休生效日，未為專函更改者，本部將依原申報之退休生效日予以核定。」並無針對特定對象進行通知，自與平等原則無違。
⒋又優惠存款制度實施30餘年以來，一則因國家經濟發展
、社會環境丕變，且公務人員之退休所得已大幅提昇，致目前部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至超過現職同等級人員薪資之不合理現象；二則因國內金融市場低利率之趨勢，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，及公務人員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，致政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，甚至有排擠其他給付行政措施預算之可能性，致若不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益建築於後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。被告乃依大法官釋字485、542號解釋意旨，就國家經濟、財政狀況及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，自屬正當、合理，與誠信原則無違。
⒌再按，信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家依法律
或法律授權之命令所為之行政作為上。惟優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施，蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；且依大法官釋字第525號解釋意旨，除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告考量國內政經環境丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，而推動本次退休所得合理化改革，符合上開解釋意旨，並無違反信賴保護原則。
⒍末查，依大法官釋字第443及614號解釋理由指出：關
於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第
5屆第82次會議准予備查後實施。故被告適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開大法官釋解釋意旨，並無違反依法行政原則。再者，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據，係上開公保優存要點（參該要點第1點規定。倘依原告指稱改革方案（公保優存要點3之1）未以法律定之，違反中央法規標準法第
1項第2款及第6條而失其適法性，則依公保優存要點所施行之優存制度將失其附麗（自始即不應存在有公保養老給付優惠存款制度）。綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關權責為必要之檢討修正，於法有據，並無違反中央法規標準法第1項第
2款及第6條之情事。理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按被告為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，前訂有公保優存要點，以為公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣被告於95年1月17日增訂（並自同年2月16日實施）第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；…（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。…（第3項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。（第6項）第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇、簡任第12職等或相當職等以上，其定義如下：㈠每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。㈡最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。…」
三、本件原告原係財政部高雄市國稅局稅務員，於95年1月3日申請於95年1月3日自願退休及領取月退休金，經被告以95年1月16日部退二字第0952590266號函核定，自95年3月1日退休生效並支領月退休金。被告原以95年4月4日部退管二字第0952624718號函，核定原告依前揭公保優存要點第3點之1規定得辦理優惠存款之最高金額為738,467元。嗣以95年5月1日部退二字第0952635982號函變更原告退休等級，並重新核定原告得辦理優惠存款之最高金額為717,134元之事實，有原告逾期申請退休切結書、公務人員退休（職）事實表、被告所為核定函、前開各函及計算單附原處分卷可稽，堪信為真實。
四、原告對被告前開95年5月1日函不服，起訴主張：公保養老給付辦理優惠存款，涉及人民之權利，位階屬法律，被告以行政規則增訂變更，未依法律程序定之，有違中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條規定。況其於94年11月初即提出申請退休，於95年1月16日經核准退休生效後，公保優存要點第3點之1規定始公布於95年2月16日實施，被告擅依新制變更其得辦理優惠存款之最高金額，亦違反法律不溯既往及信賴保護原則。又本件計算基礎，採工作補助費和稽徵津貼合併計算，造成對領稽徵津貼者不利，然本次改革方案既以按其最後在職之所得做為衡量基礎，此計算式卻違反此原則，亦違反平等原則等語。故本件厥應審究者，係被告依前揭公保優存要點第3點之1規定，核定原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為717,134元，是否合法？
五、經查：㈠按大法官釋字第443號解釋理由書闡釋：「何種事項應以
法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」可知，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。
㈡次按，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法
院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，就依公務人員退休法核准退休且依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪之人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款（見該要點第1、2點規定）。由上述優惠存款制度之形成及沿革可知，公保養老給付辦理優惠存款，乃屬一項政策性之補助措施，且僅適用於特定族群，依前揭大法官解釋意旨，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，即無以法律或法律授權之命令為依據之必要，主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。又上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，故被告考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限增訂前揭公保優存要點第3之1規定，明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該要點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比，以符合正當性與公平性，自無違反大法官釋字第44
3號解釋意旨及法律保留原則，原告指摘被告增訂前揭公保優存要點第3點之1規定，未以法律定之，有違中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條規定云云，顯係對前揭規定之誤解，洵無足採。
㈢再按，法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規
，對於法規生效前「已發生事件」，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。所稱「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。原告退休案雖經被告於95年1月16日以部退二字第0952590266號函核定，惟其退休生效日係同年3月1日，而新增公保優存要點第3點之1規定係於同年2月16日起實施，是原告退休生效之際，前開新增訂公保優存要點第3點之1規定業已實施，自應適用該規定，尚無溯及適用之問題，自無違反法律不溯既往原則。又前揭公保優存要點第3點之1第6項係規定：「第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇…其定義如下：…㈡最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。…」核該規定所稱「最後在職同等級人員現職待遇」之計算項目為本（年功）俸、專業加給加權平均數、年終工作獎金之十二分之一（主管人員則含主管職務加給），而一體適用於所有退休人員，並無原告指摘專業加給採工作補助費和稽徵津貼合併計算，造成對領稽徵津貼者不利之情形，即無違反平等原則。
㈣又按，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權
力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，…即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」大法官釋字第525號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。而信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告雖主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使其客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟按大法官釋字第280號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止，」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額；且大法官釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」可知，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），亦以「（維持）基本生活相當（所需）為限」；又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之要件未合。
六、綜上所述，原告係於95年3月1日退休且支領月退休金之公務人員，經被告核定之退休年資為25年8個月，故被告依前揭公保優存要點第3點之1規定，以原處分（即前開95年5月1日函）核計原告退休所得上限為86％，其每月退休所得之最高金額為56,270元，扣除月退休金41,819元及1/12之年終慰問金3,694元，其每月得領取之優惠存款利息為10,757元，再以優惠利率年息18％計算，核定原告公保養老給付辦理優惠存款之最高金額為717,134元，於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年12月19日
第二庭審判長法官徐瑞晃
法官陳金圍法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年12月19日
書記官李淑貞