裁判字號：最高行政法院98年判字第1262號判決
裁判日期：民國98年10月22日
裁判案由：優惠存款
最高行政法院判決
98年度判字第1262號上訴人甲○○被上訴人銓敘部代表人乙○○上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國96年12月19日臺北高等行政法院96年度訴字第1539號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原係財政部高雄市國稅局稅務員，經被上訴人以民國95年1月16日部退二字第0952590266號函核定，自95年3月1日退休生效並支領月退休金。被上訴人先以95年4月4日部退管二字第0952624718號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1核算上訴人得辦理優惠存款之最高金額為新臺幣（下同）738,467元。嗣以95年5月1日部退二字第0952635982號函變更上訴人退休等級，並重核上訴人得辦理優惠存款之最高金額為717,134元。上訴人對前開95年5月1日函不服，提起復審，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，涉及人民之權利，法階位屬法律，然被上訴人未依法律程序規定，逕以行政規則增訂變更，實有違中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條規定。況上訴人於94年11月初即提出退休申請，並於95年1月16日經核准退休生效，嗣被上訴人於95年1月17日增訂公保優存要點第3點之1規定並自同年2月16日起實施，詎被上訴人擅依新制變更其得辦理優惠存款之最高金額，有違法律不溯既往及信賴保護原則。又本件計算基礎，係採工作補助費和稽徵津貼合併計算，此將導致對受領稽徵津貼者產生不利，然本次改革方案既按其最後在職所得做為衡量基礎，且本件既已訂約在先，自應以舊制計算，而換約時間未到即以新制更正，明顯違反平等原則，被上訴人未遵守憲法第63條及司法院釋字第520號解釋意旨，逕行作成原處分，明顯違反正當法律程序。為此請判決將原處分及復審決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：依公保優存要點第3點之1第6項規定以觀，上訴人稱最後現職待遇中專業加給部分，採工作補助費和稽徵津貼合併計算，洵屬誤解。至於專業加給採各表加權平均數計算，係考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被上訴人自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。次查，上訴人退休案雖經被上訴人於95年1月16日以部退二字第0952590266號函核定，惟其退休生效日係同年3月1日，而前開要點第3點之1業自同年2月16日起實施，故上訴人退休生效之際，公保優存要點業已生效，自有該要點之適用。又優惠存款制度屬政策性福利措施，基於照護退休人員之基本生活需求，並減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，被上訴人依司法院釋字第485號、第542號及第525號解釋意旨，就國家經濟、財政狀況及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，自屬正當、合理，無違誠信原則及信賴保護原則。況依司法院釋字第443號及第614號解釋關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施在不涉及公共利益之重大事項時，如法律未及規定，得以法規命令或行政規則訂定之，被上訴人基於主管機關權責為必要之檢討修正，自屬於法有據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）依司法院釋字第443號解釋意旨，可知關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，就依公務人員退休法核准退休且依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪之人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款（見該要點第1、2點規定）。由上述優惠存款制度之形成及沿革可知，公保養老給付辦理優惠存款，乃屬一項政策性之補助措施，且僅適用於特定族群，依前揭司法院解釋意旨，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，即無以法律或法律授權之命令為依據之必要，主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。又上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，故被上訴人考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限增訂前揭公保優存要點第3點之1規定，明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該要點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比，以符合正當性與公平性，自無違反司法院釋字第443號解釋意旨及法律保留原則，上訴人指摘被上訴人增訂前揭公保優存要點第3點之1規定，未以法律定之，有違中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條規定云云，顯係對前揭規定之誤解，洵無足採。(二)按法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。所稱「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。上訴人退休案雖經被上訴人於95年1月16日以部退二字第0952590266號函核定，惟其退休生效日係同年3月1日，而新增公保優存要點第3點之1規定係於同年2月16日起實施，是上訴人退休生效之際，前開新增訂公保優存要點第3點之1規定業已實施，自應適用該規定，尚無溯及適用之問題，自無違反法律不溯既往原則。又前揭公保優存要點第3點之1第6項係規定：「第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇…其定義如下：…㈡最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：⒈按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。…」核該規定所稱「最後在職同等級人員現職待遇」之計算項目為本（年功）俸、專業加給加權平均數、年終工作獎金之十二分之一（主管人員則含主管職務加給），而一體適用於所有退休人員，並無上訴人指摘專業加給採工作補助費和稽徵津貼合併計算，造成對領稽徵津貼者不利之情形，即無違反平等原則。(三)信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。上訴人雖主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使其客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟按司法院釋字第280號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止，」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額；且司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」可知，任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，上訴人謂因上揭公保優存要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之要件未合等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：被上訴人雖謂其業於95年1月17日發函轉知所屬機關詢問已提出退休申請者之更改意願，然受囑託之機關或公務員並未詢問上訴人，故自始並無送達效力，且原審法院對於上訴人之諸多主張，並未於判決理由詳予敘明不予採納之理由，且所為認定亦有違經驗法則，認事用法顯有違誤，自有判決適用法規不當及不備理由之違法。又若如原判決理由之認定，則在職專業加給較高之稽徵津貼，經加權計算後勢必被較低之專業加給拉低，勢必有違平等原則，故原判決亦有理由矛盾之違法等語。
六、本院查：
（一）按行政程序法第91條規定：「受囑託之機關或公務員，經通知已為送達或不為送達者，行政機關應將通知書附卷。
」，查被上訴人95年1月18日部退一字第095258550號函說明二之（二）載以：「…請轉之所屬機關詳為詢問已提出退休申請且以本年2月16日以後退休生效之同仁，是否仍將維持原申報之退休生效日；如擬將退休生效日改為本年2月15日以前者，應於原申報之退休生效日前，專函報請本部更改退休生效日，未專函更改者，本部將依原申報之退休生效日予以核定。」等語；並函送中央暨地方各主管機關人事機構依上開說明辦理。足認被上訴人上開函送對象係有關人事機構並非上訴人。是上訴人主張受囑託之機關或公務員並未詢問上訴人，故自始並無送達效力云云，容有誤解，自不足採。
（二）次按關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依該號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，故被上訴人考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限增訂前揭公保優存要點第3點之1規定，明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該要點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比，以符合正當性與公平性，自無違反司法院釋字第443號解釋意旨及法律保留原則。又上訴人退休案雖經被上訴人於95年1月16日以部退二字第0952590266號函核定，惟其退休生效日係同年3月1日，而新增公保優存要點第3點之1規定係於同年2月16日起實施，是上訴人退休生效之際，前開新增訂公保優存要點第3點之1規定業已實施，自應適用該規定，尚無違反不溯及既往原則等由，均經原判決論述甚詳，核無不合。
（三）公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，固為上開釋字第525號解釋在案；惟信賴保護之構成要件須符合（1）信賴基礎；（2）信賴表現；（3）信賴在客觀上值得保護等要件；上訴人主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟查上訴人因新舊公保優存要點變更所受利息差額損害，並非當然屬於基於信賴而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失，上訴人並未進一步證明其因信賴原公保優存要點規劃經濟活動而受有何損失，亦即未證明其有信賴表現，遽以新舊公保優存要點計算之利息差額作為信賴表現之損失，自嫌無據。
（四）綜上所述，公保優存要點之頒布原屬行政規則，國家因政策之需要以行政規則修正，並無不合，亦無違信賴保護原則。上訴人復執主張本件有違反信賴保護、不溯及既往原則及法律保留原則等語，業經原判決論述不採之理由，經核並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴人求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年10月22日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官胡方新法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國98年10月23日
書記官吳玫瑩