裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第102號判決
裁判日期：民國103年05月01日
裁判案由：有關領事事務
臺北高等行政法院判決
103年度訴字第102號103年4月17日辯論終結原告 陳煜崧 被告外交部代表人 林永樂 （部長）住同上訴訟代理人 王歧正 律師複代理人 吳光禾 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國102年11月15日院臺訴字第1020152995號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與越南籍 段氏渥 （DOANTHEUT下稱 段君 ）於民國102年2月20日在越南辦理結婚登記， 段君旋 持結婚證書向我國駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（以下簡稱駐胡志明市辦事處）申請來臺居留簽證。該辦事處以原告及段君經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，於10
2年6月24日以 胡志字 第00000000000A號函駁回其簽證申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
（一）被告於102年6月5日面談原告與段君後，認為陳述不一之情形，原告說明如下：
１、段君學習華語之情形：原告並無表示段君沒學過華語，被告面談時第一句是問你老婆有沒有拒絕懷孕，而原告則回答我老婆沒有拒絕懷孕，所以並無嗣後改稱之道理。
２、首訪越南之情形：中午在餐廳吃飯，晚上由段君與二姐買便當回旅館吃。
３、首訪段君家之情況：原告與母親及介紹人（ 段君之 四姐）先至段君二姐家放行李，休息一下，再至段君家。
４、給付生活費情形：第一次返台當日給段君新台幣（下同）8000元，第二次在段君家給1萬元，都是要給段君學華語及學習期間的生活費，之後則用匯款方式匯生活費。
（二）原告因已過適婚年齡，雙親年事已高，所以想盡快結婚，雙方父母均同意此婚事，原告與段君均有想共組家庭並不計較過往才決定結婚，赴越費用是由原告先支付20萬元與段君四姐代為打理赴越結婚之費用。
（三）本件被告認原告與段君無結婚之真意，其婚姻難認屬實，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。為此原告提起課訴訟並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應依段氏渥102年6月4日簽證申請表作成准予核發簽證之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤：
１、參司法院釋字第613號解釋、第585號解釋與第391號解釋，倘簽證核發與否為行政權之核心領域時，司法機關鑑於權力分立之憲法基本原則，即應就行政機關之裁量自由予以高度尊重，而不能就相關事項進行司法審查之判斷。近來鈞院諸多有關簽證爭議案件之判決，一方面固不否認簽證核發與否係屬政治問題（即行政權之核心領域），但另一方面卻又以其屬行政處分行為、涉及人民家庭團聚權之保障等為由而認得受司法審查，其論述顯然自相矛盾且與前揭司法院大法官解釋意旨相牴觸。
２、有關外國人之簽證管制問題，因其係與國家主權高度關連之行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此應享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准其簽證申請，此揆諸外國護照簽證條例第12條規定及立法理由自明。職是，若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，則基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，然此顯與我國前揭法律規定及國際慣例不符，由此適足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
３、又針對外國人之簽證管制是否為我國行政權核心領域之問題，我國立法者於外國護照簽證條例第12條之立法理由即明。準此可知，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。
４、再者，基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及確保國家行政權之「合法」行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。是以，行政程序法第3條第3項第2款、外國護照簽證條例第12條第2項規定，有關簽證核發與否之行政行為，不僅在程序上無須符合行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，足見司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間，由此亦可證明其確屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
５、此外，依前揭外國護照簽證條例第12條第1項規定，有關簽證准駁之判斷標準，包括「國家利益」、「申請人個別情形」及「（申請人）其國家與我國關係」。被告基於維護國民家庭團聚之立場，對國民外籍配偶之簽證申請通常採取寬認之態度，惟其簽證申請除涉及國民之家庭團聚外，尚包括國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面之考量，甚至兩國關係之良窳亦可能成為簽證核發與否之判斷因素。從而，針對國民外籍配偶之依親簽證申請案件，申請人之個別情形（例如與我國國民間之婚姻關係是否真實）並非簽證核發與否之唯一考量因素，換言之，相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人可能為我國國民之外籍配偶（按：申請時雖係以外籍配偶名義提出，但經駐外館處面談後認為雙方欠缺結婚之真意）而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查云云。
（二）退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而仍應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）並無申請核發簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在法律上並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告就此提起行政訴訟於法仍顯有未合：
１、按行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項規定，提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，必須因行政機關之違法行政處分而致其權利或法律上利益受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有訴訟權能，其提起訴訟始能謂適格。並參酌最高行政法院100年判字第1981號判決及101年判字第
944號判決意旨，在撤銷訴訟，處分之相對人或法律上利害關係人必須因該行政處分而有權利或法律上利益受到侵害之情形，始得謂具訴訟權能；在課予義務訴訟，當事人須有公法上請求權始具訴訟權能，不具有公法上請求權者既不得請求作成一定之行政處分，則行政機關未作成該行政處分，對其權利或法律上利益自無任何影響。又上述所稱權利或法律上利益，應係指法律所規定，屬主張權利人所有之權利或利益，始足當之。
２、依西元1948年聯合國大會通過之世界人權宣言第13條、西元1966年同機構通過並經我國於西元2009年批准之公民與政治權利國際公約第12條、世界人權事務委員會根據公民與政治權利國際公約第40條第4款通過之一般性意見第15號外國人權一節以及司法院釋字第558號解釋意旨，一國之國民入出其本國國境，乃國際公約及各國憲法所保障之基本人權；反之，外國人入出他國國境，則不在保障之列。準此，所謂遷徙自由，自不得無限上綱地解釋為人人應有自由進入任何國家云云。
３、有關人民入出國境係屬前揭公民與政治權利國際公約所規範之公民與政治權利，而非屬上開經濟社會文化權利國際公約所規範之經濟社會文化權利，是以一國之國民是否享有入境他國之基本人權，自應以前揭公民與政治權利國際公約為依歸，換言之，外國人縱為本國國民之配偶，亦不得援引上開經濟社會文化權利國際公約，而主張享有入境本國之公民與政治權利。況且，上開經濟社會文化權利國際公約亦明白揭示婚姻關係雙方當事人間在主觀上必須具有共同經營婚姻生活之真意，亦即在此前提下因締結婚姻關係所成立之家庭，始屬該公約所要盡力保護與協助之對象。
４、經查，夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為訴願法第18條規定之利害關係人。參最高行政法院98年度裁字第3106號裁定、98年度判字第798號判決，由於簽證之准駁僅發生外國人得否入境本國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，因此，不論是該外國人或本國國民均不得僅因該外國人之簽證申請遭駁回，即率爾主張渠等之婚姻自由或家庭團聚權受有侵害云云。
５、末按外國護照簽證條例第12條明文規定，被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌國家利益、申請人個別情形及申請人所屬國家與我國關係決定准駁，該條第1項所臚列之12款事由僅係程序上當然駁回事由，申請人縱未該當上揭各款事由，仍未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利，換言之，被告及駐外館處並無依法核發簽證之作為義務，職是，原告自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格，應依據行政訴訟法第107條第3項規定及最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨以判決駁回之。
（三）被告駐胡志明市辦事處綜合面談結果等資料，審核原告與越南籍段君間之婚姻關係難認屬實，段君申請來臺動機可疑，乃衡酌國家利益，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發來臺簽證，於法尚無不合：
１、按外國護照簽證條例第12條第1項第4款及同條例施行細則第5條，又依外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第11點第2款，被告或駐外館處於受理簽證申請時，依法即應審酌當事人對申請來我國之目的是否有作虛偽陳述或隱瞞等情事。
２、復按，締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外，尚須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。衡酌外籍配偶申請來臺居留，非僅關涉本國人一己之家庭生活，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，為維護我國國家利益，外國護照簽證條例第12條第1項既明文規定被告或駐外館處處理來臺簽證申請案件時，應予衡酌國家利益，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。
３、查原告以其與越南籍段君結婚，欲來臺依親為由，申請居留簽證。惟經被告駐胡志明市辦事處人員於102年6月5日對原告及段君進行面談結果，雙方就下列共同經歷之交往及結婚事實說詞互有出入：（1）原告赴越前情形：原告稱段君曾寄1張照片給原告；段君稱其未寄照片予原告，但其四姊為介紹人，曾拍很多段君照片予原告。（2）首次赴越當日情形：原告稱102年1月4日當晚由段君二姊帶所有人到旅館附近餐廳吃飯；段君稱由其與二姊買便當回旅館給大家吃。（3）首訪段君家情形：原告稱102年1月5日午間自胡巿旅館出發，約晚上6、7點到達段君家，當晚原告一行人在外晚餐後，首次到訪距離段君家
3公里之段君二姊家並借宿，介紹人宿於段君家；段君稱原告於102年1月5日上午8、9點即自胡巿旅館出發，途中先至其二姊家休息2至3小時，當晚原告一行人在段君家晚餐，嗣與介紹人一同住宿段君二姊家。（4）給付生活費情形：原告稱其首次赴越，於返臺搭機當日給段君
8千元，第2次赴越在段君家給1萬元；段君稱原告赴越都是其有需要買東西時給錢去買，未另外給錢。（5）雙方溝通情形：原告對於面談人員詢問為何雙方首見後即於
102年1月6日結婚宴客一節，稱雙方不經他人翻譯即可溝通，但無法舉例說明溝通情形；段君原稱首見前曾學習華語1個月，雙方不經翻譯略可溝通，惟亦無法舉例說明溝通情形，始稱有其姊當翻譯，有經原告及段君簽名確認之面談紀錄影本附原處分卷可稽。
４、除此之外，經被告駐胡志明市○○○○○○段君曾與羅姓國人涉及虛偽結婚，羅姓國人於101年3月間面談時坦承係應段君之胞姊（即介紹人）之要求，由段君姊姊友人 林君 提供羅姓國人不實在職證明，計畫以假結婚方式幫助段君入臺工作等情，與原告面談時所稱由段君姊姊及其友人林君居中介紹，來臺費用均由段君姊姊支付等之模式大致相同，衡以段君於前次結婚依親面談未通過後，旋循相同模式與原告辦理結婚申請來臺，動機殊值可疑，被告駐胡志明市辦事處質疑其婚姻真實性，並非無據。從而，被告駐胡志明市辦事處依據面談及查察結果，難認原告與段君確有結婚之真意，其婚姻關係真實性顯有疑慮，段君申請來臺目的可疑，乃基於國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發段氏渥來臺簽證，於法尚無不合。
（四）末查本件越南籍段君向被告駐胡志明市辦事處申請來臺依親居留簽證事件而言，被告駐胡志明市辦事處並未對原告作成駁回處分，且原告亦未因被告駐胡志明市00000000段君之簽證申請而有權利或法律上利益直接受損害。自形式上觀察之，原告對被告駐胡志明市00000000段君簽證申請之處分，無提起訴訟之當事人適格，本院自得依行政訴訟法第107條第3項規定及最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨以判決駁回原告之訴，最高行政法院102年度判字第628號判決可資參照。
（五）綜上，原告之訴顯不合法且無理由，應予駁回。爰以此狀，資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、按簽證條例第12條第1項第4款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一者，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」同條例施行細則第5條規定：「（第
1項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。……（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」又依外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點（下稱面談作業要點）第11點第2款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……(二)雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」。次按「……但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許……。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。……」（司法院釋字第480號解釋理由書參照）。再按「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。……」司法院釋字第612號解釋亦著有解釋意旨可資參照。經核上開施行細則與護照簽證條例之立法目的無違，並未違反法律保留原則，亦未逾越母法授權範，被告據為本件原處分依據，本院予以尊重。又上開面談作業要點係主管機關即被告為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與外國護照簽證條例之立法目的無違，本院亦予尊重。
五、另按：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第18條定有明文。又所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之（參照最高行政法院75年判字第362號判例）。而夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為上開規定之利害關係人。因此外國人嫁與國人為配偶，申請居留簽證事件，經遭主管機關駁回後，形式上對國人而言不存有駁回處分，且該國人亦未因該駁回處分而有權利或法律上利益直接受損害，自無提起行政訴訟之（原告）適格，同時亦無與外國人合一確定之情事（102年度判字第628號判決意旨亦採相同見解）。再按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。故最高行政法院69年4月30日庭長評事聯席會議關於此部分決議應予維持。行政訴訟法第
107條第2項所定：『撤銷訴訟，原告於訴訟誤列被告機關者，準用第1項之規定。』係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺，併此指明。本院69年4月30日庭長評事聯席會議『應以裁定駁回或應以判決行之例示情形若干則』之決議，除當事人適格及保護必要要件外之其餘部分，暫不予討論。」此有最高行政法院
90年6月份庭長法官聯席會議決議可資參照。因此欠缺原告當事人適格，自應由行政法院以經言詞辯論後，以判決駁回原告之訴。
六、經查102年6月4日越南籍段君，向被告駐胡志明市辦事處申請來台依親居留簽證（詳原處分卷第2-3頁），102年6月5日被告駐胡志明市0000000段君實施面談後，於
102年6月24日以胡志字第00000000000A號函，認原告與段君雙方於面談時，對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，違反外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，駁回段君簽證申請（即原處分，原處分卷第137-138頁），原告不服，於102年7月26日提起訴願（訴願機關收文日期為
102年7月29日，詳訴願卷第1至2頁），經訴願機關駁回訴願後，提起本件行政訴訟等事實，為兩造所不爭執，復有上開證據資料可本，自足認為真實。因此本件簽證申請案，原告僅為為申請人段君配偶，並非申請人，又無法律上利害關係，參照前開法律規定及說明，自即非適格之原告，應由本院經言詞辯論後，以判決駁回原告之訴。且查本件原告並非適格之當事人，本於先程序後實體之原則，本件兩造實體上爭執即被告駁回越南人段君之簽證申請（即原告與段君於面談時，對於結婚重要事實陳述是否不一或作虛偽不實陳述，而符合外國護照簽證條例第12條第1項第4款拒發簽證之規定），即毋庸續予審酌；又本件訴願程序本即由原告提起，本院無從闡明應由段君提起本件訴訟始合法；均併敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年5月1日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃本仁
法官林妙黛法官洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年5月1日
書記官陳德銘