裁判字號：最高行政法院91年判字第1959號判決
裁判日期：民國91年10月31日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決九十一年度判字第一九五九號
再審原告台北畜產運銷股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人 邱晃泉 律師再審被告臺北市政府環境保護局代表人甲○○右當事人間因水污染防治法事件，再審原告對於中華民國九十年二月二十二日本院九十年度判字第二七六號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實緣再審原告管理之臺北市家禽批發市場排放之廢水，經行政院環境保護署督察大隊於民國八十六年五月三十日派員採樣，檢驗結果未符合放流水標準，移由再審被告辦理。再審被告乃以八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函送八十六年七月二日Ａ○○二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並限期再審原告於八十六年十月六日前改善完成，同時通知再審原告應檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰；第一次違規，再審被告以八十六年七月二十八日水字第Ｑ○○○二○二號處分書裁處再審原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰。該案再審原告已於八十六年十二月十二日繳款結案。再審原告於期限屆滿並未檢具合格之証明文件報請查驗，再審被告乃依水污染防治法第三十八條及第五十四條規定，於改善期限屆滿次日（八十六年十月七日）起執行按日連續處罰至八十七年一月十三日，每日各處再審原告六萬元罰鍰。再審原告不服，提起訴願，經臺北市政府八十七年四月十六日府訴字第八七○○三六四七○○號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」，再審被告重研後，仍自八十六年十月七日起按日連續處罰至八十七年一月十三日，每日各處再審原告六萬元罰鍰。再審原告復不服，提起訴願，經臺北市政府八十八年二月二十四日府訴字第八七○六七六八五○○號訴願決定：「關於編號一至十五處分書部分（指八十六年十月七日至同年月二十一日），原處分撤銷；其餘部分原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」再審被告再重為處分，自八十六年十月二十二日起按日連續處罰至八十七年一月十三日，每日各處再審原告六萬元罰鍰（計八十四張處分書，合計新臺幣五百零四萬元）。再審原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，訴經本院九十年判字第二七六號判決（下稱原判決）駁回。再審原告仍表不服，以原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款、第十四款適用法規顯有錯誤及重要證物漏未斟酌等再審事由，對之提起再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨略謂︰一、原審就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌：（一）就農產品市場交易法第十二條、農產品批發市場管理辦法第四十七條及第四十九條至五十二條之規定，主張本件污水處理設備，應由主管機關台北市政府府設置並受其管制，非經其核准，再審原告不得動支施工，故不能期待再審原告於三個月內完成。就上述涉及本件工程能否順利進行及本件是否存在期待可能性之「農產品市場交易法」「農產品批發市場管理辦法」相關管制規定，原審並無任何論述，其顯然就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。（二）再審原告所提八十四年至八十八年間台北市政府對本件工程之行政管制文件及紀錄，可證台北市政府市場管理處對本件改善工程之進行，自始至終，都持保留、消極、否定態度。依法，再審原告受其監督管理。則系爭污水改善未能及時進行，即不能歸責於再審原告。然就上述涉及本件工程能否進行之台北市政府相關行政管制之證物，原判決並未論及，其顯然就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。（三）就系爭改善工程無可能於再審被告所定三個月期間內完成一事，再審原告提出「污染防治措施計畫執行進程表」為證，然就此顯示本件工程之實際施工困難及市府機關審查費時之「污染防治措施計畫執行進程表」，原判決並未論及，其顯然就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。（四）再審原告主張因「農產品市場交易法」第十四條規定、及台北市政府市場管理處明令不准再審原告停業，致無從停業施工一事，再審原告所提之相關證據，原判決亦未論及，其顯然就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。二、原審對採為判決基礎之事實，未令當事人知悉並陳述意見，違背行政法上「正當程序原則」，其適用法規顯有錯誤：原審以載有八十六年六月至九月工程進度表之水污染防治措施工程計畫書、八十八年二月九日及四月二十三日再審被告及原訴願機關等市府機關片面勘查結果、及再審原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函，認定再審原告有能力採取必要措施以完成改善，再審被告定三個月期限命再審原告改善，無違背期待可能性。惟原審就以上採為判決基礎的事實，原審並未給予再審原告任何說明之機會，而突襲認定再審原告有能力於三個月內完成改善，程序上實嫌速斷，而有欠程序公平、正義。有違行政訴訟法第一百四十一條第一項、行政訴訟法準用民事訴訟法第二百七十八條第二項、行政訴訟法第一百八十八條第一項、第二項、第一百八十九條及第一百二十五條第三項規定保障人民聽審請求權之意旨。又縱使法律規定以書面審理為原則，法院亦應予當事人以書面為法律上之聽審，以免損及人民程序利益。縱此，原審於上述調查證據之結果，既未通知再審原告，亦未給予再審原告任何說明、申辯之機會，即率爾認定再審原告「有能力完成改善、三個月難謂無期待可能性」，突襲作成駁回再審原告之訴之判決基礎；其程序，既不正當，亦不合法。原審法院既有上述違反程序正義之重大瑕疵，其判決顯然不適用法規。三、綜上所述，原判決顯有行政訴訟法第二百七十三條第一款及第十四款之再審事由，故請判決廢棄原判決，並撤銷原處分及一再訴願決定等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、再審原告排放廢水違背水污染防制法及未於再審被告所定期限改善之事實既為兩造所不爭執，則原處分即無違誤。至相關改善措施究應由再審原告出資，抑或由臺北市政府府出資，係屬再審原告與臺北市政府間所訂委託契約之民法關係，並無理由推翻其違規事實，自難藉以避免行政法上之改善義務。依水污染防治法定義之水污染防治措施指出，除了設置廢（污）水處理設施外，另可採行納入台北市公共污水下水道系統，並無涉肉品交易政策，也適用於各種交易方式之污水處理問題，再審被告延遲不為改善，顯可歸責於自己。二、再審原告主張改善工程牽涉頗多階段，無法於三個月期限完成乙節，水污染防治法於民國八十年修正公布，明文規定放流水應符合放流水標準，事業應主動守法進行廢水處理設施之改善，歷有數年之時間可供改善，並無違反改善之可期待性，又經稽查處分後再給予水污染防治法規定九十日之最大改善期限，亦屬合法，再審原告縱於八十四年間即已開始評估納入衛生下水道系統，但不落實辦理（參該公司前後提報污染防治措施計畫），卻辯稱改善工程龐大、艱鉅無法完成，實其不作為，顯為推託卸責之詞。又再審原告自稱不專門污水改善工程，為求完全，始終勉力配合專業機構辦理，依水污染防治法規定，再審原告應委託依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證，再審原告負責監督管理之責，自可合於規定，則污染改善早可完成，更不必無謂浪費時間及工程費。三、再審被告以八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函限期再審原告於八十六年十月六日前改善完成後，再審原告始終未完成改善，徒以經費龐大、施工不易辯解，直至再審被告代表人、市場管理處方處長及衛生下水道工程處等代表於八十八年二月十日前往現場會勘，及八十八年四月二十三日臺北市議會議員陪同台北市政府陳秘書長及相關機關首長，查得再審原告改善成果依然不彰，係因為原施作改善工程完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳，及再審原告內部管理不當，致業者逕將家禽羽毛內臟等流入水溝所致；爰請再審原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業：儘速更換功能更佳之迴轉式攔污機；全區排水系統重作：調整水溝高程，並作雨污水分流；加強業者管理。並告知逾六月一日不改善即將之勒令停業；再審原告遂加速於八十八年五月三十一日完成改善；再審被告早自八十六年七月七日告發，並限期再審原告改善之日起，直至八十八年五月三十一日始完成改善，時近一年十一個月，而再審原告遲遲未能改善之原因既經會勘查明為改善工程之設計及再審原告管理不當，可由再審被告八十八年二月二日及十日辦理之該市場改善水污染防治現場會勘結論限三個月內完成改善，及經由環工專業技師評估改善施工方式應為加強市場內部管理開始，該改善工程預定於八十八年五月初發包，施工期約四十五天，估計於六月底完工，即可如期完成改善；但實際於五月三十一日改善工程即完成，又再審原告於八十八年五月十三日北畜業字第0146號函言明為進行污水改善工程，定五月十六日至五月十九日停止屠宰作業，以利施工，足證遲未改善係可歸責於再審原告管理不善執行不力，而非辯稱不能停業施工之事由，更非再審原告所陳重大困難或經費過鉅等情事。
四、再審原告於行政訴訟狀所提各項辯白，原審依違反法令各項加以酌審，應無證物漏未斟酌。且既經訴願機關、再訴願機關及鈞院等對於再審原告所違反水污染防治法之各項法令詳加審理，沒有再審原告所稱「適用法規顯有錯誤」事由，再審原告行政訴訟所示為證之物亦經最高行政法院審閱，羅列於判決書，無證物漏未斟酌之情形可見一般，原審判決並無違誤。為此，請判決駁回再審原告之再審之訴等語。
理由按當事人對於本院判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形之一者，始得為之。而所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，自不得據為再審理由。次按行為時水污染防治法第七條第一項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」同法第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」同法第五十四條規定：「事業未於依第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」同法第五十五條規定：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，不得超過九十日。」同法施行細則第六十四條規定：「本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算；主管機關於改善期間屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」同施行細則第六十五條規定：「事業或污水下水道系統於本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」又行政院環境保護署八十六年三月十九日環署水字第○九九五三號令修正發布之放流水標準第二條規定：「事業、．．．之放流水標準，其水質項目及限值如下表：中央主管機關指定之事業廢水：魚肉品市場－肉品市場－生化需氧量：二○○、懸浮固體：一○○，單位：毫克＼公升。」查本件原判決係以：「原告（即再審原告，下同）管理之台北市家禽批發市場，排放廢水，經行政院環境保護署督察大隊於八十六年五月三十日派員採樣，檢驗結果：生化需氧量：二三三毫克＼公升、懸浮固體：五六五毫克＼公升，未符合放流水標準，移由被告辦理，被告（即再審被告，下同）乃以八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函送八十六年七月二日Ａ○○二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並限期原告應於八十六年十月六日前改善完成，同時通知原告應檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰，有行政院環境保護署八十六年七月十三日（86）環署督字第三六○三四號函、行政院環境保護署委託環境檢測機構水質樣品檢測報告、事業水污染稽查記錄及被告八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函附於原處分卷可按，且為原告所不爭執，肉品市場（家禽批發市場）係屬水污染防治法所規範之事業，原告既接受委託經營管理台北市家禽批發市場，自應負該事業環境保護之責，為本件違規事實之受處分對象。水污染防治法第三十八條規定「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」被告於改善期限屆滿後八十六年十月二十二日（八十六年十月七日起至八十六年十月二十一日，經訴願決定以該部分之原處分固屬正確，惟按日連續處罰處分後，應儘速將處分書或通知書送達，以盡警惕督促之責，而被告於八十六年十月二十一日始首度送達編號一至編號七舉發通知書予原告，乃撤銷關於編號一至十五處分書部分之原處分）起按日連續處罰至八十七年一月十三日，每日各處原告六萬元罰鍰，而未扣除例假日等停止生產日，與前開按日連續處罰規定之立法意旨並無違背，原告主張被告未扣除例假日等停止生產日，與法不合等語，尚不足採。又應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或違反作為義務，而不以發生損害或危險為要件者，推定其有過失，於行為人不能舉證證明其無過失時，即應受處罰，本件原告違反應改善之作為義務，且原告違法排放廢水之情事仍然存在，自係可歸責於原告。至於台北市政府市場管理處雖曾告以台北市家禽批發市場將改為屠宰交易，是否增設活體交易所需污水處理設備有待評估等情，可能使原告進行改善工程遲疑，但原告未完成改善而繼續排放廢水，造成環境污染，自不得據之主張免責。環境保護與民生經濟本應兼顧，但原告延宕進行改善工程，而繼續排放廢水，顯然已對環境造成重大之影響，自不得以維持市民家禽肉品供應而任由原告繼續造成環境污染，置環境保護於不顧，被告係水污染防治法主管機關，須依法執行水污染防治法規，以維護全體民眾及後代子孫福祉，並減少污染方可擁有永續經營之環境，乃最大之公益。再者，被告認事業違反水污染防治法第七條規定排放廢水，情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。惟尚不得據之謂被告所為按日連續處罰之原處分，於法不合。況且原告於被告、台北市政府市場管理處及衛生下水道工程處等單位代表於八十八年二月十日會同前往現場勘查，以及八十八年四月二十三日台北市議會議員陪同訴願機關之相關人員前往現場勘查，認原告改善成果仍然不彰，係因原施作改善工程已完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及業者逕將家禽羽毛內臟流入水溝所致，爰請原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業，並告知逾八十八年六月一日不改善即將之勒令停業，原告已於八十八年五月三十一日完成改善工程，其間為配合改善工程施工，採取在人工屠宰場作業期間，由供銷業者自行協調於停業前增加屠宰量儲存供應，有原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函附卷可稽，足見原告有能力為配合改善工程而採取必要之因應措施，以完成改善工程。縱如原告所主張依其與台北市政府間委託契約，約定污水處理設備由所有人台北市政府設置，非經台北市政府同意，原告並不得任意施作，以及台北市政府未盡改善所有工作物之義務，其僅是受託經營台北市家禽批發市場之管理人，其無法全權主導污水防治工程等語，惟此乃原告與台北市政府間契約責任之問題，尚不得據之主張阻卻其違法行為。綜上所述，原告所訴各節，尚無可採。揆諸首揭規定，被告所為原處分，核無違誤，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合。原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。」等語為得心證之理由，判決駁回再審原告前程序之訴。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並不相違背，與解釋、判例均無相牴觸，亦無重要証物漏未斟酌之情形。縱原判決就再審原告之主張雖有部分未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決適用法規顯有錯誤及重要證物漏未斟酌之情形不相當。再審原告無非以法律上見解之歧異，執前程序所為主張，並為原判決所不採之事由再行爭執，已非可採。況查「最高行政法院之判決不經言詞辯論為之。但有左列情形之一者，得依職權或依聲請行言詞辯論：一、法律關係複雜或法律見解紛歧，有以言詞辯明之必要者。二、涉及專門知識或特殊經驗法則，有以言詞說明之必要者。三、涉及公益或影響當事人權利義務重大，有行言詞辯論之必要者。言詞辯論應於上訴聲明之範圍內為之。」行政訴訟法第二百五十三條定有明文。茲原判決已敍明因事證已臻明確，再審原告聲請行言詞辯論，核無必要，爰不經言詞辯論而為判決。是再審原告主張原審於上述調查證據之結果，既未通知再審原告，亦未給予再審原告任何說明、申辯之機會，即率爾認定再審原告「有能力完成改善、三個月難謂無期待可能性」，突襲作成駁回再審原告之訴之判決基礎，其程序既不正當，亦不合法，原判決顯然不適用法規乙節，亦無可採。從而，再審原告所訴各節，均無足取，應認其再審之訴為無理由，而予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十月三十一日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官廖宏明法官鄭淑貞法官林家惠法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官王褔瀛中華民國九十一年十月三十一日