裁判字號：最高行政法院91年判字第622號判決
裁判日期：民國91年04月26日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決九十一年度判字第六二二號
原告乙○○
丙○○甲○○被告行政院代表人唐飛右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十九年三月二十八日台八十九訴字第○八八九三號訴願決定（以再訴願決定論），提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣臺灣省政府為配合高速鐵路暨臺中車站設置興建，開發臺中車站地區為新社區，並顧及公共交通需要及促進土地合理利用，就該區範圍內之臺中縣○○鄉○○段三之一地號等一四四一筆私有土地，面積一六八．九八七九七五公頃，檢附區段徵收計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國八十七年十二月二十三日台（八七）內地字第八七一二一四七四號函准予辦理區段徵收，並附帶徵收區內公私有土地上之私有土地改良物，交由臺中縣政府以八十八年三月二七五日八八府地區徵字第九二七九六號公告，並函知各土地所有權人。原告及 何王鑾 等人不服，向被告提起訴願，遭決定駁回（以再訴願決定論），原告遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：憲法第五十三條明示行政院為國家最高行政機關，行為時訴願法第八條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。」本件徵收案以被告名義發布，且抵價地百分之四十亦為被告所核定，被告之訴願決定中歸避問題之癥結—強行核定以百分之四十分配抵價地，公有地參與抵價地之分配，站區用地以無償取得無法律依據等，而將責任推由下級行政機關（內政部），有違上揭法律之規定。司法院釋字第四○九號解釋謂：「徵收土地究對人民財產權發生嚴重影響，法律就徵收之各項要件自應詳加規定，前述土地法第二百零八條各款用語有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡週全，有關機應檢討修正，併此指明」，該解釋公布已逾三年餘，惟相關法律規章尚未作任何修訂，顯見徵收之適法性已有瑕疵。再查，臺灣高鐵五站區之土地開發，各站之條件並不相同，其開發成本亦不一致，對發回地主抵價地之分配比例亦需依其開發成本之比例作適當分配，此關係人民之財產權益。被告謂「因需處理原則之一致，而統一訂定抵價地分配比例為百分之四十」，顯違反監察院八十五年八月廿二日八五院台司字五三二九號公告糾正事項「區段徵收抵價地之分配，統一訂定為百分之四十已違背平均地權條例第五十四條申領抵價之彈性規定」。又依平均地權條例施行細則第六十七條規定立法意旨，政府實施區段徵收在於無償取得各項公共設施用地，並由業主以抵費地來支付開發之各項費用。業主提供政府各項公共設施用地之無償取得，所需開發費用亦由業主以抵費地來償付，則公有地即不能留用抵價地，而不予釋出分配。前項分配抵價地之徵收總面積計算即已特別規定不含公有地在內，而在抵價地之計算並未排除公有地，且公有地應以公告現值有償撥用，非參與抵價地分配。現抵價地核列為八○、六公頃，而僅分配抵價地六九、八八公頃，其餘一○、七二公頃抵價地扣除在外不予分配，顯係違法行政，侵佔人民權益。復查，平均地權條例第五十五條之二第二款，列舉無償取得之公共設施用地僅為道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等，並未包含車站專用區之無償取得。且區段徵收為政府主導開發，並無民間參予之規定，根本不適用道路獎參條例，站區用地無償取得，並無法源依據，顯已違反中央法規標準法第六條之限制「應以法律規定之事項不得以命令定之。」車站專用區應向地主價購有償撥用，不應無償取得。被告應重新核計徵收發放抵價比例及降低規劃及施工費用支出，檢討無償取得公設用地之法源依據，並由徵收戶推派代表參與監督工程及環境品質。再者，憲法第十五條規定人民之生存權、工作權及財產權應予保障。政府為解決大眾運輸問題，少數人可以為公眾福利而犧牲，但政府不可濫用公權利或公共建設之名，犧牲少數人之合法權益。政府之政策均由眾多專家、學者經由仔細討論，週詳妥善規劃，再予審慎定案。政府為與高鐵廠商順利簽約，一再讓步並延長完工日期，因此，若政府未能於三十個月內完成開發，開發單位應再行補足延期期間至完成時之房租補助。另由於政府未能依法先行安置再予拆遷，應再補償第二次拆遷費及精神損失每戶五十萬元等語。
被告答辯意旨略謂：按各級主管機關就都市土地開發新社區者，得報經行政院核准後施行區段徵收，為平均地權條例第五十三條第一項第三款所規定。臺灣省政府為配合高速鐵路暨臺中車站設置興建，開發臺中車站地區為新社區，並顧及公共交通需要及促進土地合理利用，就該區範圍內之臺中縣○○鄉○○段三之一地號等一四四一筆私有土地擬實施區段徵收，經核合於首揭規定。被告以八十七年十二月二十三日台（八七）內地字第八七一三四七四號函准予辦理區段徵收，並附帶徵收區內公私有土地上之私有土地改良物，於法並無不合。次按建立土地儲備制度，凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發；為減少區段徵收推動之阻力，各級主管機關施行區段徵收時，既成社區、聚落或建物密集地區，於規劃都市計畫時，儘量以不納入區段徵收整體開發範圍為原則，行政院七十九年八月十日台七十九內字第二三○八八號及八十六年一月四日台八十六內字第○○三五二號函示有案。又高速鐵路臺中車站地區區段徵收範圍經提「臺灣省高速鐵路車站特定區區段徵收專案小組」第三次會議討論決議中所剔除區段徵收範圍之住宅區（一）及產業專用區（一），皆屬都市計畫變更前使用分區已為住宅區及工業區之土地，其作業程序符合都市計畫書之規定，且該等土地利用需受都市計畫之管制，不致形成雜亂現象，所訴剔除既成社區、聚落或建物密集地區，不無疑義云云，並不足採，業經被告台八十九訴字第○八八九三號訴願決定書指駁甚明，原告之訴無理由，請以判決駁回。至施行區段徵收應發給之補償地價，依平均地權條例第五十四條及同條例施行細則第七十條規定，係由施行區段徵收之各級主管機關辦理，原告不服分回抵價地比例之有關徵收補償事項部分，業經被告依訴願管轄規定，以八十九年三月二十八日台八十九訴字第○八八九三號函移由內政部審議中。另請求房租補助、拆遷費及精神損失賠償金等項，於訴願時並未主張，且屬補償事項，自非本件所應審究，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「各級主管機關得就左列地區報經行政院核准後施行區段徵收：‧‧‧三、都市土地開發新社區者。」「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第十條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。」「被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」「實施區段徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。一、應領抵價地之權利價值。二、應領抵價地之面積。三、實際領回抵價地之地價。四、優先買回土地之權利價值。五、優先買回土地之面積。」為平均地權條例第五十三條第一項第三款、第五十四條第一項、第二項及其施行細則第七十條第一項所規定。本件臺灣省政府為配合高速鐵路暨臺中車站設置興建，開發臺中車站地區為新社區，並顧及公共交通需要及促進土地合理利用，就該區範圍內之臺中縣○○鄉○○段三之一地號等一四四一筆私有土地擬實施區段徵收，報經被告以八十七年十二月二十三日台（八七）內地字第八七一三四七四號函准予辦理區段徵收，並附帶徵收區內公私有土地上之私有土地改良物，揆諸首揭規定，於法並無不合。再訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴主張如事實欄所載，經查依首揭規定，施行區段徵收應發給之補償地價，係由施行區段徵收之各級主管機關辦理，原告不服分回抵價地比例、規劃及施工費用支出暨站區之無償取得等涉及補償地價之發給問題，與被告核准區段徵收處分無關，業經被告將此部分，依訴願管轄規定，另移內政部審議，原告執此主張應撤銷本件核准區段徵收處分，為無理由。至請求房租補助、拆遷費及精神損失賠償金等項，原告於訴願時並未主張，且屬補償事項，自非本件所應審究。原告之訴非有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十一年四月二十六日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官黃合文法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十一年四月二十六日