裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第255號判決
裁判日期：民國95年07月31日
裁判案由：採購
高雄高等行政法院判決
95年度訴字第255號原告華盛營造工程有限公司代表人甲○○訴訟代理人 楊申田 律師
余如惠 律師 蘇瑛婷 律師被告高雄市政府都市發展局代表人乙○○局長訴訟代理人丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因採購事件，原告不服高雄市政府中華民國九十五年一月二十六日（）申字第○○九號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）九十四年十一月一日參與被告所辦理「南星計畫環場道路整併外海路及中林路延建工程（第一標）」採購招標案，因原告未依該案招標文件所檢附之「高雄市政府所屬各機關學校工程採購注意事項」規定提出營利事業登記證，遭被告判定資格不符，視為無效標。嗣原告認被告是項處分違法，乃向被告提出書面異議，經被告於九十四年十一月八日以高市都發開字第0000000000函覆維持原決定，原告不服被告之異議處理結果，於法定期間內提出申訴，並經高雄市政府採購申訴審議委員會判斷申訴無理由駁回。原告仍不甘服，遂提起本件確認行政處分違法之訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴確認原無效標決定、原異議處理決定及高雄市政府申訴審議判斷違法。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈本件原告對被告九十四年十一月一日無效標之決定，已依
法分別於九十四年十一月一日、同年月四日，向被告提出書面異議，經被告維持原決定，原告嗣提起申訴，亦經審議駁回，原告不服，於二個月之法定期間內，提起本件行政訴訟。又「南星計畫環場道路整併外海路及中林路延建工程（第一標）」採購案因被告在申訴審議中表示已與第三人簽訂契約將工程交由 渠等 進行施作，故若原告提起撤銷訴訟，事實上並無法因該處分之撤銷而獲有可回復之利益，故依法聲明「確認原無效標決定、原異議處理決定及高雄市政府申訴審議判斷違法」，於法並無不合。
⒉查原告於開標前，即已檢附相關證明文件，含公司登記證
、營造業登記證、稅單、營造業手冊、無退票證明、會員證、營利事業登記證等供核，並無欠缺契約文件情事，詎料被告於九十四年十一月一日開標時，卻稱原告欠缺營利事業登記證，實令人不解，更進而為無效標之處分，被告之處分顯有違法不當。
⒊再查，依行政院公共工程委員會九十二年二月十九日修正
發布之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」，已將原第三條第一項第一款規定之「營利事業登記證」刪除，而本件採購金額級距屬巨額，自有該標準之適用。再依高雄市政府九十四年十月二十五日高市府工工字第○九四○○五三一五六號函說明㈠，亦認定招標公告、招標文件及廠商投標證件審查表中，廠商資格訂有營利事業登記一項，與九十二年二月十九日修正之投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準規定顯然不符，採購稽核小組亦認為應儘速予以改進。顯見於招標公告、招標文件及廠商證件審查表中，就廠商資格訂有營利事業登記一項，實與法有違，係不當增列法規所無之規定，與原招標機關高雄市政府之真意不符，且顯違反行政程序法第十條之規定。況營利事業登記證一經申請核發後，除非有違反商務或稅務等法令而遭各主管機關撤銷登記或有增資等情形，否則無須繳回或換發新證，故營利事業登記證並無法確實反映一廠商是否確實營業，是與審查廠商有無能力參與投標一事，根本無關。再者，被告身為國家機關，卻罔顧法律明文修正變動，在招標文件中要求原告提出法律已刪除之文件，顯然違法，並經高雄市政府申訴審議決定認定在案。
⒋政府採購法第四十一條規定：「廠商對招標文件內容有疑
義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」然查，系爭工程招標日為九十四年十月四日，而被告招標公告資料中規定，招標文件內容文件請求釋疑期限為同年月十四日前，即便公告當日即領取招標文件，亦僅僅短短十日期間可供審閱，根本未給予廠商充分瞭解招標文件內容之時間遑論提出釋疑，又截標期限為同年月三十一日，則對於同年月十五日至三十一日間領取招標文件之廠商，更是並未提供任何請求被告釋疑之機會，廠商縱有疑問，亦無力反駁。
⒌又政府採購法並未規定廠商未依該法第四十一條於期限內
請求釋疑時，會發生任何不利或拘束廠商之法律效果，而所謂遮斷效，係屬民事訴訟學理上判決既判力之作用或效果之一，原告雖未依第四十一條規定向被告申請釋疑，然究與訴訟程序處理者不同，尤其此等效力限制原告之訴訟權限，更應該注意其運用於本件之適當性。況所謂遮斷效或失權效，前提係於程序中已給予當事人充分時間與機會提出所有得主張之攻擊防禦方法，而當事人怠而未為之，始發生對其不利之效果，且又考量此等效力對人民訴訟權限制過大，而定有「非可歸責於當事人」、「不許提出顯失公平」等例外情形，並規定法院應盡其闡明職權。然系爭招標文件係被告事先擬定，又被告招標公告亦未給予廠商充分審閱招標文件、請求釋疑期間，故在招標文件內容爭議處理上，原告根本未獲得一相當而公平之訴求管道與機會，故實不宜逕以原告未在招標公告資料所定期限內請求被告釋疑，即認定原告已對招標文件所規定各項內容已充分瞭解，並接受認同無異議，而不容許其於事後依法爭執。
⒍退萬步言，依政府採購法第三十三條第三項之規定，允許
廠商於開標前補正非契約必要之點之文件。則本件招標案如前述，不論依法或招標機關之真意，原告本無須檢附營利事業登記證，縱令原告應檢附，然依法及高雄市政府上揭函文之真意，既可不需檢附營利事業登記證，則營利事業登記證顯非契約必要之文件，故被告依政府採購法第三十三條規定，自應准原告於開標前立即補正，惟被告無視原告於開標前當場願意傳真補正之要求，其處分顯有不當。
乙、被告主張之理由：⒈原告主張其於投標時置有營利事業登記證影本乙節，經查
，被告於開標當日開啟原告之標封，經資格審查結果，原告於標封中確無置入營利事業登記證，惟原告與會出席人員表示有置入，但經當場請該出席人員查核確定無附上開證明文件並切結在案。是原告主張投標文件附有營利事業登記證乙節，尚與事實有違。
⒉原告所提關於標單封尚未開標前當場表明願提出要求傳真
補齊證件，卻遭被告拒絕之情事。查原告提出要求補正時間為開標結束後，非資格審查時，在資格審查只要求確認文件，被告亦將證件封交由該原告出席人員確認切結，確實缺少營利事業登記證或營業登記證影本。又原告主張政府採購法第三十三條規定：允許廠商於開標前可補正非契約必要之點文件。查政府採購法第四十五條及本法施行細則第四十八條所稱開標，指依招標文件標示之時間及地點開啟廠商投標文件之標封，宣布投標廠商之名稱或代號、家數及其他招標文件規定之事項。且被告亦依政府採購法相關規定及工程採購投標須知第二十點，開標執行程序及審查規定，進行開標公開審查資格證件，因此資格審查程序係為開標後階段，不是價格封之開封始為開標。因此，本件於開標後，始發現原告未附投標文件所規定之營利事業登記證，其已無從得由申訴廠商補正，原告主張依政府採購法第三十三條規定得予補正，顯有誤解。
⒊被告於公開招標公告中亦規定投標廠商對招標文件內容有
疑義者，應於九十四年十月十四日前，以書面送達被告請求釋義。本原告若認為被告於投標文件中不應規定須附營利事業登記證，即應前揭規定之時間，以書面向被告請求釋疑，若逾期限未提出，則被告就投標文件之規定即為確定，而應為被告及欲投標之廠商所共同信守，不得再予以變更或另行增刪，否則即會造成招標資格無法確定，並對其餘投標廠商不公，而無法達到公開透明確定之要求。因此，原告於事前未請求釋疑，事後亦不得於決標時，因未附原投標文件所規定之營利事業證遭受判定資格不符後再回溯主張已確定之程序為違法，否則前述對招標文件釋疑的時限限制即無規定之必要，而整個招標程序將陷於不確定之狀態。換言之，本件原告並非自始即對投標文件所規定應附各項文件的內容有所疑義或爭執，係對該投標文件所規定應附的各項文件予以認同並參與投標，事後因疏未檢附營利事業登記證而遭判定投標資格不符後，始又主張招標文件規定要檢附營利事業登記證之規定，於法不合，此種主張有違禁反言原則，並置政府採購法所定招標、決標程序遮斷之效果於不論，原告之主張，於法不合。
理由
一、按「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」政府採購法第四十一條第一項定有明文。又「本法第四十五條所稱開標，指依招標文件標示之時間及地點開啟廠商投標文件之標封，宣布投標廠商之名稱或代號、家數及其他招標文件規定之事項。有標價者，並宣布之。」同法施行細則第四十八條亦有規定。
二、經查，原告參與被告所辦理「南星計畫環場道路整併外海路及中林路延建工程（第一標）」招標採購案，於九十四年十一月一日開標審查投標廠商資格時，因原告未依該案招標文件所檢附之「高雄市政府所屬各機關學校工程採購注意事項」規定提出營利事業登記證，遭被告判定資格不符，而視為無效標。嗣原告認被告該項處分違法，乃向被告提出書面異議，經被告於九十四年十一月八日以高市都發開字第0000000000函覆維持原決定，原告不服被告之異議處理結果，於法定期間內提出申訴，並經高雄市政府採購申訴審議委員會判斷申訴無理由駁回等情，有被告九十四年十一月八日高市都發開字第0000000000函及高雄市政府採購申訴審議判斷書附原處分卷可稽，堪以認定。而原告提起本件訴訟，無非主張其於開標前確已檢附營利事業登記證，縱使未檢附，依行政院公共工程委員會九十二年二月十九日修正之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」，已將原第三條第一項第一款規定之「營利事業登記證」刪除，而本件採購金額級距屬巨額，自有該標準之適用。再依高雄市政府九十四年十月二十五日高市府工工字第○九四○○五三一五六號函說明㈠，亦認定招標公告、招標文件及廠商投標證件審查表中，廠商資格訂有營利事業登記一項，與九十二年二月十九日修正之投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準規定顯然不符，採購稽核小組亦認為應儘速予以改進。
顯見於招標公告、招標文件及廠商證件審查表中，就廠商資格訂有營利事業登記一項，實與法有違。況且，營利事業登記證顯非契約必要之文件，被告應依政府採購法第三十三條規定，准原告於開標前立即補正。另被告招標公告資料中規定，招標文件內容請求釋疑期限為九十四年十月十四日前，根本未給予廠商充分瞭解招標文件內容之時間以提出釋疑云云，資為爭執。爰分述如下：
⒈查原告參與被告所辦理「南星計畫環場道路整併外海路及
中林路延建工程（第一標）」採購案，於九十四年十一月一日開標時，經資格審查原告未檢附營利事業登記證，而此項事實亦經原告代表出席人員當場確認無誤，並簽立一份切結書，此有該切結書附原處分卷足按，是原告主張確已檢附營利事業登記證乙情，即與事實有違，難以採信。⒉其次，依本件之工程採購投標須知第八項規定：「投標廠
商資格（＊基本資格或特殊資格請依採購特性自行依參考注意事項第一點訂定之。）㈠內政部登記合格之甲等以下綜合營造業。」另依招標文件所檢附之「高雄市政府所屬各機關學校工程採購注意事項」第一項規定：「投標廠商資格條件（詳見招標文件中所附工程採購招標證件審查用表）㈠標廠商資格基本資格：１與招標標的有關者：①廠商登記或設立證明：Ａ、營造業者應附：(a)營利事業登記證或營業登記證。．．．」再依招標文件所檢附之「高雄市政府都市發展局工程採購招標廠商資格證件審查表」亦明定營造廠之營利事業登記證或營業登記證（影本）為審查事項之一；此外，工程採購投標須知第十八項亦規定：「廠商參與投標，其投標文件（送）應依下列規定裝妥並書面密封後於截止收件期限前以郵遞或專人寄（送）達本機關。㈠證件封：依本須知規定裝入廠商證件審查表所列之有關證件、及押標金（現金除外）或其繳納憑據、收據聯。．．．」，在在表明系爭招標工程之投標廠商須於投標時檢具營利事業登記證或營業登記證，以供招標機關審核其資格，亦有本件之工程採購投標須知、高雄市政府所屬各機關學校工程採購注意事項及高雄市政府都市發展局工程採購招標廠商資格證件審查表等招標文件附卷可參。申言之，投標廠商之營利事業登記證或營業登記證，於本件之系爭招標工程中，乃為投標廠商與被告成立採購契約所必備之文件之一，構成契約必要之點甚明，則原告於開標時未附有營利事業登記證，是項欠缺，自足以影響其投標資格，要不待言。
⒊又人民參與政府機關採購案之投標，本應依招標文件所規
定之內容參與投標，為確保參與投標之廠商有履行契約之能力，參與投標之文件除別有規定外，自不得於事後始行補正，此觀採購法第五十條第一項第二款「投標文件內容不符合招標文件之規定」不得決標，不難明白。況依政府採購法施行細則第四十八條規定：「本法第四十五條所稱開標，指依招標文件標示之時間及地點開啟廠商投標文件之標封，宣布投標廠商之名稱或代號、家數及其他招標文件規定之事項。有標價者，並宣布之。」則本件係於開標後始發現原告未附投標文件所規定之營利事業登記證，自亦無從依政府採購法第三十三條第三項「允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件」規定，允許原告補正，從而原告主張營利事業登記證非契約必要之文件，被告應依政府採購法第三十三條規定，准原告於開標前立即補正乙節，並不足採。
⒋末查，公共工程委員會於九十二年二月十九日修正「投標
廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」，雖已刪除原第三條第一項第一款「營利事業登記證」之規定，且高雄市政府九十四年十月二十五日高市府工工字第○九四○○五三一五六號函說明㈠，亦認定招標公告、招標文件及廠商投標證件審查表中，廠商資格訂有營利事業登記一項，與上揭公共工程委員會九十二年二月十九日修正之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」規定不符，認為應儘速予以改進。惟高雄市政府訂定之「高雄市政府所屬各機關學校工程採購注意事項」，於本件系爭採購案九十四年九月三十日公告時，並未隨之修正，其相關之招標文件既仍記載投標廠商應檢附營利事業登記證或營業登記證供招標機關審核其投標資格，則於投標文件中須附營利事業登記證乙事，基於公平性原則，自應為所有欲參與投標廠商所應共同遵守。退一步言，縱稱本件系爭之工程採購之招標文件中規定投標廠商須檢附營利事業登記證或營業登記證乙節，與公共工程委員會九十二年二月十九日修正之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」規定不符，然原告若對此一招標文件之規定生有疑義，本應依政府採購法第四十一條規定向被告請求釋疑，而依該法條第一項規定：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」茲查，本件之工程採購投標須知第七項亦有規定「．．．投標廠商應依招標文件自行詳為估算其標價，倘對招標文件內容有疑義者，應於等標期之四分之一（不足一日以一日計）期限以前以書面送達本機關請求釋疑，該期限自公告日起算；．．．。」基此，本件採購案係於九十四年九月三十日公告，領標及投標期限為九十四年九月三十日起至同年十月三十一日止，則原告對本件系爭招標工程是否應檢附營利事業登記證或營業登記證倘存有疑義，即應於九十四年十月十四日前向被告請求釋疑才是。原告逾此期間而未向被告請求釋疑，則前開之瑕疵即因期間之經過而被治癒，自不容原告事後再行主張之。蓋政府採購之立法目的，不僅在提昇採購之效率與功能，更重要者厥為透過公平、公正、公開之競爭機制，獲取價廉物美之財物或勞務，則招標機關對於請求釋疑之廠商尚須作出答覆，為了不影響開標時間之延宕，是須對請求釋疑期間作限制，以維持政府採購之效率；況欲參與投標之廠商於招標內容公告後，即須詳細審閱招標內容，並決定應採取何種措施，若未循法定程序主張權利，自不得事後再對招標文件之內容主張違法，以確保契約之安定性。抑且，原告若於請求釋疑期間過後始領取招標文件，對於是否應檢附營利事業登記證或營業登記證乙節，縱使已無法請求釋疑，然亦可逕依規定檢附，並不會造成原告任何損失。原告捨此不為，於事後再對上開事項爭執，自難認為有理由。
三、綜上所述，原告上開主張，均無理由。被告以原告未依系爭採購案之招標文件所檢附之「高雄市政府所屬各機關學校工程採購注意事項」規定提出營利事業登記證，乃判定其資格不符，視為無效標，依法尚無違誤。又高雄市政府採購申訴審議委員會之審議判斷予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求確認原無效標決定、原異議處理決定及高雄市政府申訴審議判斷違法，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法並不足以影響本件判決之結果，自無庸逐一論述，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國95年7月31日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國95年7月31日
書記官藍慶道