裁判字號：最高行政法院87年判字第815號判決
裁判日期：民國87年04月30日
裁判案由：藥事法
行政法院判決八十七年度判字第八一五號
原告甲○○被告花蓮縣政府右當事人間因藥事法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十六年十一月十日衛署訴字第八六○五六九四九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告係臺灣省立花蓮醫院麻醉藥品管理人，該院因麻醉藥品購用管理情形，經行政院衛生署麻醉藥品經理處派員會同花蓮縣衛生局人員於民國八十六年二月二十七日查核結果，發現有登錄不實及簿冊登載與實際存量不符等情，被告乃認有違反藥事法第六十條第二項之規定，依同法第九十一條第一項、第二項之規定，予原告新台幣六萬元罰鍰之處分，原告不服，向被告提出異議，申請復核，未獲變更，循序提起訴願、再訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略以︰一、查「在遵循法律優越之原則（消極的依法行政）下，一個行政處分必須在不違反現行法令之前提下，方屬合法。此乃因行政處分具有在個案將法律具體化之功能，行政處分必須符合應適用本案之法律、行政命令之條文」（參照陳新民教授著行政法學總論第二三四頁）。次「．．．在法律保留原則之下（積極的依法行政），行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據，．．．」、「學者甚至認為法律保留原則之於行政法，如同罪刑法定主義。」（參照 吳庚 著行政法之理論與實用第七八頁）。依此，藥事法第六十條第二項：「前項管制藥品應憑領受人之身分證明並將其姓名、地址、統一編號及所領受品量，詳錄簿冊，連同處方箋保存之，以備檢查。」既僅規定管制藥品應將領受人之（一）身分證明、（二）姓名、（三）地址、（四）統一編號、（五）所領受品量等五個項目登錄簿冊，而未明文規定應登錄「簿冊結存數量」、「調劑殘餘處理記錄」等事項，則原告縱未詳實登載簿冊結存數量及調劑殘餘處理記錄，依前揭依法行政之原則，原處分機關自僅能斟酌原告等是否有登記領受人之（一）身分證明、（二）姓名、（三）地址、（四）統一編號、（五）所領受品量等五個構成要件，而不能在法律無明文依據之情況下，以藥事法第六十條第二項所未規定之應登錄「簿冊結存數量」、「調劑殘餘處理記錄」等項，認原告等違反藥事法第六十條之規定而依第九十一條規定科處原告等各新台幣六萬元整之罰鍰。茲原行政處分未正確涵攝藥事法第六十條第二項規定之構成要件，以藥事法第六十條第二項所未規定之應登錄「簿冊結存數量」、「調劑殘餘處理記錄」等構成要件涵攝本件事實，自屬違法而應予撤銷。二、訴願決定另舉之麻醉藥品管理條例施行細則第二十九條第二項及行政院衛生署八十六年二月二十日麻處字第八六○○八一四○號公告既非本件行政處分處罰之依據，自不應斟酌原告等是否有違上揭施行細則及公告，而應審酌原告等是否有藥事法第六十條第二項之違反。惟訴願決定不斟酌原行政處分之作成是否符合藥事法第六十條第二項之構成要件，卻舉麻醉藥品管理條例施行細則第二十九條第二項規定：「．．．調劑使用後殘餘麻醉藥品之銷燬，需由負責麻醉藥品管理醫師或藥師會同有關人員銷燬。銷燬之麻醉藥品品量，需以用途登記簿副本列報麻經處核銷。」及行政院衛生署八十六年二月二十日第00000000號公告：「醫院院內麻醉藥品管理要點」第五項第五款規定核銷常備量時，應將「麻醉藥品專用處方箋」及「麻醉藥品使用記錄表」交藥劑部門點收，若有針劑應將空瓶一併繳回。作為原行政處分涵攝事實之構成要件而認原行政處分應予維持，原決定機關自亦有違首揭積極依法行政之原則。三、況查縱使認原告等確實違反麻醉藥品管理條例施行細則第二十九條第二項及「醫院院內麻醉藥品管理要點」之規定，該施行細則及公告既無科處罰鍰之明文，被告自不可以原告違反施行細則及公告之事實，而加以處罰。茲被告因上揭細則及公告無處罰之明文，而以上揭細則與公告涵攝構成要件事實後，復以藥事法第六十條第二項加以處分，其所為之行政處分顯然違法。再訴願決定無一語論及所謂藥品存量與使用不符之違規事實是否係違反藥事法第六十條第二項規定之構成要件，即駁回原告之再訴願，實難令原告甘服，請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略以︰一、受處分人台灣省立花蓮醫院藥品管理人甲○○，因本府衛生局於八十六年二月二十七日會同行政院衛生署麻醉藥品經理處查核該院麻醉藥品購管情形，發現該院登錄不實及簿冊登載與實際存量不符，計查獲Pethidine-56支（實存165支）、Morphineinj.10mg-404支（實存415支）、Fentanyl-39支（實存44支），總計實存之麻醉藥品較簿冊登載之品量多出一百二十五支，另有三病房、五病房、十病房、急診室、洗腎室、麻醉科等、存有之麻醉藥品之品量與管理藥局所借之品量不符（詳如訪談紀錄），其對麻醉藥品之管理明顯不實，依藥事法第六十條及第九十一條規定對其藥品管理人處以行政罰鍰處分。二、藥事法第六十條第二項規定：前項管制藥品應憑領受人之身分證明並將其姓名、地址、統一編號及所領受品量，詳錄簿冊，連同處方箋保存之，以備檢查。同法第九十一條第二項規定：違反第六十條第二項或調劑、供應管制藥品違反同條第一項規定者，對其藥品管理人，亦處以前項之罰鍰。是以詳錄簿冊，載明相關紀錄為藥事法所明確規範，原告稱「簿冊結存是否相符」無明文規定，尚無足採。三、麻醉藥品管理條例施行細則第二十九條第二項及行政院衛生署八十六年二月二十日麻處字第八六○○八一四○號公告，僅屬本府對原告訴願之答辯，並強調麻醉藥品之管理情形皆有所規範，非行政處分之依據。本件行政處分係以原告違反藥事法第六十條第二項未詳實登錄所為處分。原告稱被告係以其違反上開施行細則及行政院衛生署公告加以處分，與事實不符。四、麻醉藥品屬政府特定管理之藥品，其藥性劇毒極易成癮，故麻醉藥品由政府製造、輸入、銷售以嚴密管制流程，以達有效管制之目的。近幾年來安非他命、海洛因等濫用與日俱增，形成嚴重之社會問題，在中央反毒會報任務分工中，衛生單位負責加強毒害宣導、戒治，並嚴密管理醫療用麻醉藥品，防止流入市面。本案依查核現場紀錄可知，該院麻醉藥品實際存量較簿冊登載者多出一百二十五支，若不幸為有心人所利用，造成流用，則對社會治安將有所影響，故本府依藥事法予以行政罰鍰處分應無不當。請駁回原告之訴等語。
理由按「管制藥品及毒劇藥品，須有醫師之處方，始得調劑、供應。前項管制藥品應憑領受人之身分證明並將其姓名、地址、統一編號及所領受品量，詳錄簿冊，連同處方箋保存之，以備檢查。」「違反第六十條第二項者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。違反第六十條第二項或調劑、供應管制藥品違反同條第一項規定者，對其藥品管理人，亦處以前項之罰鍰。」藥事法第六十條第一項、第二項、第九十一條第一項、第二項定有明文。本件原告係臺灣省立花蓮醫院麻醉藥品管理人，經行政院衛生署麻醉藥品經理處派員會同花蓮縣衛生局人員於八十六年二月二十七日查核該院麻醉藥品購用管理情形，發現該院有登錄不實（即簿冊登載與實際存量不符）之事實，計查獲Pethidineinj（配西汀注射液）五六支，實存一六五支；morphineinj（嗎啡注射液）四○四支，實存四一五支；Fentanyinj（吩坦尼注射液）三九支，實存四四支，總計其實存之麻醉藥品較簿冊登載之品量多一二五支；另有三病房、五病房、十病房、急診室、洗腎室、麻醉科等現有藥品之數量亦與藥局借支數量不符，此有醫療機構麻醉藥品實地稽核現場紀錄表及訪談紀錄影本附卷可稽，足見原告對麻醉藥品之管理不實，致有簿冊登載與實際存量不符情事，其違規事實，洵堪認定。被告據以科處罰鍰新台幣六萬元，揆諸首揭規定，亦無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無不當。原告訴稱藥事法第六十條第二項僅規定管制藥品應將領受人之身分證明並將其姓名、地址、統一編號及所領受品量等五項登錄簿冊，而未明文規定應登錄結存數量、調劑殘餘處理，被告據以處罰，自屬違法；又麻醉藥品管理條例施行細則第二十九條第二項及行政院衛生署八十六年二月二十日麻處字第八六○○八一四○號公告並非本件行政處分之依據，訴願及再訴願決定竟以原告違反上開施行細則及公告為理由維持原處分，違反依法行政之原則云云。查依被告所屬衛生局八十六年二月二十七日查核結果，臺灣省立花蓮醫院麻醉藥品實際存有之數量較登載者多出一百二十五支，顯未依藥事法第六十條第二項詳實登錄，違法事實至為明確。至訴願決定引用麻醉藥品管理條例施行細則第二十九條第二項規定：「．．．調劑使用後殘餘麻醉藥品之銷燬，需由負責麻醉藥品管理醫師或藥師會同有關人員銷燬。銷燬之麻醉藥品品量，需以用途登記簿副本列報麻經處核銷。」及行政院衛生署八十六年二月二十日麻處字第八六○○八一四○號公告：「醫院院內麻醉藥品管理要點」第五項第五款規定核銷常備量時，應將「麻醉藥品專用處方箋」及「麻醉藥品使用記錄表」交藥劑部門點收，若有針劑應將空瓶一併繳回，第六款規定藥劑部門應將各預支常備量單位之麻醉藥品個別造冊，每月至少一次派藥師至各單位不定時抽查核對藥品數量，並與該單位負責人會同簽名，將抽查結果存檔備查，係在說明調劑使用後殘餘麻醉藥品需銷燬，銷燬之品量需報行政院衛生署麻醉藥品經理處核銷，以及教導醫院如何審慎管理麻醉藥品之程序，非以上揭施行細則及公告為處罰依據。另麻醉藥品如管理及使用不當，極易造成嚴重之社會問題及危害民眾身體健康，因醫院內麻醉藥品使用量大，經手人員眾多，應審慎管理，乃有麻醉藥品管理條例第十一條第三項：麻醉藥品經理處得於必要時，派員會同當地衛生主管機關稽核購用人使用麻醉藥品情形及其現存品量之規定，以及訂定麻醉藥品之管理程序，以便醫院遵循。被告以原告經管台灣省立花蓮醫院麻醉藥品，未詳實登載簿冊，管理不善，予以科處罰鍰處分，並無違誤，原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年四月三十日
行政法院第三庭
審判長評事 陳石獅
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國八十七年五月二日