裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1968號判決
裁判日期：民國97年04月10日
裁判案由：土地公告現值
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01968號原告世友化工有限公司代表人甲○○訴訟代理人丙○（地政士）住桃園縣中壢市○○路○○號被告桃園縣楊梅地政事務所代表人乙○○主任）住同訴訟代理人丁○○上列當事人間因土地公告現值事件，原告不服桃園縣政府中華民國96年5月1日府法訴字第0960056350號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告所○○○鎮○○○段○○○○號等28筆土地（下稱系爭土地）民國（下同）96年度公告土地現值為每平方公尺新台幣（下同）1,500元，原告於96年1月8日以異議書（正本：
桃園縣政府，副本：被告，參被告原處分卷p-32）函請比照幼獅擴大工業區農牧用地之公告現值，依工業區之土地用途調整評定公告現值之方式，更正本件系爭土地之公告土地現值。經被告以96年1月17日楊地價字第0960000251號函否准其更正，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：⑴原告聲明（原告未於言詞辯論期日到場，聲明及陳述依準備程序及起訴狀所載）：
①訴願決定及原處分均撤銷。
②被告應依據幼獅擴大工業區之公告現值每平方公尺5,300元為本件評定公告現值。
③訴訟費用由被告負擔。
⑵被告聲明：
①原告之訴駁回。
②訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：⑴原告主張之理由：
①原告依據「非都市土地開發審議規範」辦理申請開發系爭
土地為「報編工業區」，區內因夾雜數筆國有土地，原告於94年向國有財產局取得同意申請開發之證明書，並於95年承購夾雜其中之791平方公尺國有土地，該地經國有財產局之核定其承購以每平方公尺6,000元整計算，總計4,746,000元整。而豈有相同區域的土地，政府賣原告以每平方公尺6,000元計算，而徵收我們的又是以每平方公尺1,500元計算，不符合公平正義原則。又原告土地對面是上越鋁業公司之土地，該土地之公告現值就是5,300元。
②本件原告辛苦經營了數十年投入相當購地成本、細心規劃
。歷經3任內政部長，曠日廢時的開會、檢討，欲開發自行使用之工業用地，因國營企業之需將被徵收，而地政單位96年之公告現值連原告之購地成本都不夠。又系爭土地既然已確定徵收，應不須繼續再投入大筆資金繼續開發、建設，以免最終卻遭受徵收單位拆除。而本件開發利用之地點非屬山坡地範圍無須擬具水土保持計畫，其是否辦理雜項執照宜由建管單位依職權認定。
③被告一直以來將本件視同一般變更案件之流程、規定辦理
評估，要求原告依法令之規定逐項辦理取照、建築、再完成變更編定為工業區丁種建築用地，始能依丁種建築用地核定公告現值，並不合理。本件係非屬原告意願必須被徵收之個案，而未完成最終階段建設之變更案，係屬特例，應以個別方案來評估。而本件無任何變通，一成不變的依制式條文規定，一再否定原告之陳情，實令人難以臣服。
④況且如本件有申請雜項執照實質上之必要時，當原告於第
一時間向桃園縣政府及被告詢問時，有關單位就應該明確告知。何況原告之土地是被迫徵收且經歷與被告之溝通後決定暫緩開發的。又本件原告要求給予原告到場實際說明的機會，並不為桃園縣政府所接受，而逕為開會決議駁回。
⑵被告主張之理由：
①被告前依桃園縣政府95年4月25日府地用字第0950117342
號函，於95年5月1日將系爭土地之土地使用分區由特定農業區變更為工業區，故依地價調查估計規則第18條之規定，被告於辦理96年度地價調整作業時將系爭土地單獨劃分地價區段。而系爭土地工業區區地價，被告亦依地價調查估計規則第21條之規定，選取2個工業區區段按影響地價區域因素修正後，估計出其區段地價，故系爭土地地價之訂定被告皆未有違失或錯誤情事。蓋系爭土地地價之訂定，被告皆依相關規定辦理，並經桃園縣地價及標準地價評議委員會95年12月15日第4次會議評定，系爭土地之地價未有錯誤之情事。
②依非都市土地使用管制規則第13條、第14條及第25條之規
定，本件工業區之開發因目前僅止於開發計畫獲得許可階段，現場仍一片荒蕪，原告尚未投入大量之開發費用於區內整地排水及公共設施等雜項工程，依現行法令規定，原告無從就工業區之農牧用地申請設廠使用，故其地價經考量土地利用現況及原告已投入之成本、利息等，已略高於附近之農牧用地，惟其地價與一般可開發之工業用地仍有明顯之區隔。又幼獅擴大工業區係屬政府報編未開發之工業區，其報編開發之方式與本件不同，其範圍內雖亦有編定為工業區農牧用地之土地，惟該農牧用地申請人可依規定向工業主管機關提出設廠之申請，就土地性質而言，該土地屬可開發利用之土地，與系爭土地截然不同。且幼獅擴大工業區之土地因鄰近幼獅交流道，無論土地區位、交通運輸、土地利用現況及未來發展趨勢等均明顯較系爭土地為佳，故原告要求以幼獅擴大工業區之方式予以評定其地價，即○○○鎮○○段○○○號之公告現值每平方公尺5,300元評定本件地價，實為不合理。
③依平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對
於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告....」及內政部訂頒「辦理更正公告地價公告土地現值作業注意事項」規定，土地現值公告後辦理更正公告土地現值，應由直轄市或縣（市）政府查明屬實核定公告更正或由直轄市或縣（市）政府重行提經地價評議委員會評議通過後公告更正。依上開規定原告如認為系爭土地公告土地現值之訂定不合理，應向桃園縣政府申請受理更正，而非率然請被告更正該地價，蓋公告地價核定之主管機關為縣政府。
理由
一、原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條、民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按平均地權條例第15條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近1年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。
三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為30日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」、第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告....」，平均地權條例施行細則第63條亦規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：（以下略）」、「（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估基準，由直轄市或縣（市）主管機關定之。」，顯見規定地價或重新規定地價之主管機關為直轄市或縣（市）政府，而非所轄之地政事務所。
三、原告申請更正本件系爭土地之公告土地現值，而由被告為准駁，雖行政程序法第15條第1項、第3項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」、「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」其所謂「權限委任」之適用範圍以對外行使公權力之委任為限，本件有關地價更正之事項，是否屬對外行使公權力？而得以委任為之？由平均地權條例第46條之規定，及內政部訂頒「辦理更正公告地價公告土地現值作業注意事項」規定，土地現值公告後辦理更正公告土地現值，應由直轄市或縣（市）政府查明屬實核定公告更正或由直轄市或縣（市）政府重行提經地價評議委員會評議通過後公告更正，故有關辦理地價更正事項之管轄機關應為直轄市或縣（市）政府。即使地價調查估計規則第2條規定：「直轄市或縣（市）地政機關為地價調查估計之主辦機關。並得授權所轄地政事務所辦理之。」觀之，如認辦理地價調查估計之事項，係直轄市或縣（市）政府本身處理之職責，且性質係屬對外行使公權力，則其授權所轄地政事務所辦理，自應符合首揭行政程序法第15條之規定。而桃園縣政府就此並未為任何權限委任（業經被告陳明，參本院辯論期日筆錄）。則此，被告所為應屬缺乏事務權限，應堪認定。
四、被告未經依行政程序法要求之程序受委任，其作成原處分有欠缺管轄權限之瑕疵，惟原處分之法律效果如何？按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。其中第6款所謂違反專屬管轄規定，邏輯上當然屬於缺乏事務管轄權限，而欠缺事務管轄權限若只從字面上理解，勢必造成與該條立法本意完全相反之結局；因為欠缺事務管轄權限之行政處分，充其量為違法，違法不外撤銷而非無效；甚至在例外情形，連撤銷皆非必要，此觀同法第18條規定：「行政機關因法規或事實之變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關，並通知當事人。但經當事人及有管轄權機關之同意，亦得由原管轄機關繼續處理該案件」，即可明瞭，欠缺權限既可因補正而非失效，自非當然無效之行為；故該款須作體系解釋，亦即欠缺事務管轄權限應限縮於重大明顯之情事。必至違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，例如由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效（參照 吳庚 先生著行政法之理論與實用增訂10版，p410）。故同條第7款規定：「其他具有重大明顯之瑕疵」之無效事由，既屬概括規定，更指明該瑕疵必至明顯違反法律規定之意旨，特別是指違反公權力行使限制而造成人民權益嚴重侵害者而言，司法院釋字第425號、第513號解釋可資參照，且所謂「重大明顯」，係指行政處分瑕疵達於重大，且依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然者；若僅屬通常瑕疵而未達重大明顯者亦視為無效，第
6款與第7款將出現難予解釋之矛盾（亦有最高行政法院95年度判字第1554號判決可參）。是本件被告欠缺管轄權限是否即該當於上開第6款之規定，而歸於無效，即有先行釐清之必要，既行政程序法對於有關行政處分之無效係採重大明顯之理論，是就該第6款之規定應作體系解釋，該款前段應限於違背土地專屬管轄之規定，該款後段所稱缺乏事務權限，自當限於諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則方屬之，核原處分雖因欠缺管轄權限而違法，事務權限之機關雖為縣政府，但縣政府多半由相關地政事務所為相關作業，故本件被告欠缺管轄權限就社會一般大眾而言是不明顯的，該權限之欠缺尚不至重大明顯應歸於無效之程度，自應以撤銷之方式消滅其效力。
五、原處分既有上開欠缺管轄權限之瑕疵，尚不至重大明顯應歸於無效之程度，雖原告未為相關之指摘，但事務權限有無是本院應職權調查之事項，自不受當事人主張之拘束，原處分既有瑕疵，而訴願決定未予以糾正，均應由本院予以撤銷之。又原告於96年1月8日以異議書函請更正本件系爭土地之公告土地現值，其以正本向桃園縣政府申請，而將副本轉知被告（參被告原處分卷p-32），實際上係對權責主管機關桃園縣政府申請之，該權責主管機關迄未為相關處分，是否依據幼獅擴大工業區之公告現值為本件評定公告現值，自應由權責機關斟酌處理之，原告此部分請求對被告而言仍屬欠缺事務權限，自應予以駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本案爭點並無直接關聯，自毋庸一一審酌，就此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年4月10日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官楊莉莉法官陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年4月10日
書記官王英傑