裁判字號：臺灣雲林地方法院100年重國字第1號民事判決
裁判日期：民國101年09月26日
裁判案由：國家賠償等
臺灣雲林地方法院民事判決100年度重國字第1號原告新萌建設開發股份有限公司法定代理人 劉正雄 訴訟共同代理人 蘇顯騰 律師
高進棖 律師被告雲林縣政府法定代理人 蘇治芬 訴訟代理人 張智學 律師上列當事人間請求國家賠償等事件，本院於民國101年9月5日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分:按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項及第11條第1項前段定有明文。本件原告依國家賠償法規定請求被告為損害賠償，並曾於民國（下同）99年8月17日先以書面向被告提出請求，惟被告逾30日未開始與原告協議，為被告所是認，並有原告提出之國家賠償請求書影本在卷足憑（本院卷一第93頁至第99頁），故原告提起本件國家賠償訴訟，合於上開程序規定，先予敘明。
貳、實體部分：
一、原告起訴主張：
㈠、原告前經被告核准於雲林縣斗六市○○段212-3、212-5、212-6、212-7、212-8、212-15等6筆土地（下稱系爭土地）上採取土石，並領有被告核發之土石採取場登記證及土石採取許可證（有效期間自92年1月6日起至93年1月5日止）。因土石採取法於00年0月0日生效施行，原告於92年
3月26日依同法第47條第1項規定，於法定時間內向被告雲林縣政府申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，惟被告未予處分。嗣原告於92年12月24日向被告申請展延土石採取許可期間，經被告審查，認原告未於土石採取法第16條規定之法定期間辦理展延申請，而以93年5月17日府工石字第0930021967號函否准原告展延之申請。經原告循序提起訴願及行政訴訟，經高雄高等行政法院於95年7月12日以94年度訴字第616號判決命被告雲林縣政府應作成准予原告於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計畫給予原告展延129日之土石開採權利之行政處分。
㈡、詎上開行政判決於95年8月22日確定後，被告竟遲至98年1月10日始函准原告展延129日採取土石，且同時以系爭土地業經行政院農業委員會（下稱農委會）於94年12月23日以農授林務字第0941701545號函請經濟部申請將雲林縣枕頭山一帶劃定為土石禁採區，經濟部則於同日即94年12月23日以經授務字第09420123450號函公告該區域之禁採區範圍，並於95年11月6日以經務字第09500630990號公告修正該禁採區範圍為由，廢止上開准許，導致原告業已判決確認之權利無法行使而受有損害；而原告向農委會申請補償結果，因農委會認行政法院判准原告展延129天，故僅願按129/365之比例補償原告：①土石採取計畫書、圖費用新臺幣（下同）56萬5561元、②水土保持計畫外審費用5萬8468元、③土石採取審查規費425元、④土石採取許可證發證規費1061元、⑤土石採取登記證發證規費1061元、⑥圍籬、界樁、測量、公告牌及其他雜項設施28萬6274元、⑦水土保持工程款34萬2523元等項，共計補償125萬5373元，至逾上開比例部分（即236/365）之229萬6651元，與其餘：①運輸道路設置費用72萬元、②土石採取區權利金238萬8200元（原告已支付系爭212-3地號土地採取權利金170萬5850元、212-5地號土地採取權利金27萬9350元、212-7地號土地採取權利金40萬3000元，合計238萬8200元、③土石採取區地上物補償費10
0萬元（系爭212-6、-8、-15地號土地）、④水土保持技師監造費48萬元（按每月2萬元，自92年1月起至94年6月止）、⑤所失利益1200萬元（按原告所獲准開採之土石方合計為20萬立方公尺，每方之利益約60元計算）、⑥工程人員薪資480萬元等項，合計2138萬8200元部分，則不同意補償，共計原告未受補償金額為2368萬4851元【計算式：229萬6651（補償不足部分）＋2138萬8200（不予補償部分）＝2368萬4851】。
㈢、茲因被告作成否准原告所提土石採取展期申請，業經高雄高等行政法院94年度訴字第616號判決認定為違法之行政處分，被告顯然具有過失，則被告因過失作成違法行政處分否准原告延展土石採取期間之申請，致原告無法行使土石開採權並受有鉅額損害，且行政判決確定後，原告於95年11月8日、96年7月12日請求被告應依行政判決意旨辦理，卻遭被告置之不理，被告怠於執行職務致原告受有如上之損害，依法亦應予賠償，惟原告於99年8月17日具狀向被告請求協議國家賠償後，迄未獲被告處理，爰依國家賠償法第11條第1項之規定提起本訴。
㈣、被告並未否認原告曾於99年8月17日向被告提出國家賠償請求，程序上已屬合法，且被告受理原告之請求後，至原告起訴前並未進行協議程序，則原告以提出請求之日起逾30日不開始協議為由提起本件訴訟，自無時效消滅問題。
㈤、並聲明：⒈被告應給付原告2368萬4851元，及自99年8月18日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
⒉願以現金或同額之臺灣銀行斗六分行發行之無記名可轉讓定期存單供擔保，請准為假執行之宣告。
二、被告則辯以：
㈠、本件被告所屬公務員無不法之行為，且無怠於執行職務之行為，而原告遭停止採取之處分，亦有可歸責原告之行為，有高雄高等行政法院94年度訴字第616號事件卷宗資料可證。
又系爭土地係農委會於94年12月23日函經濟部，由經濟部於95年11月6日公告禁採，被告依法自上開期日即應廢止相關採取許可，縱然原告所稱損失屬實，要與經濟部之公告有關，而與被告所屬公務員之職務行使無因果關係，況原告於98年1月22日向農委會申請補助，亦足見原告主觀認為本件並無不法之情事。
㈡、本件原告主張「被告雲林縣政府違法否准原告之申請」因而致使原告受有損害，其係指被告雲林縣政府以府工石字第930021967號函，駁回原告土石採取展期之申請，原告認該損害事實係被告雲林縣政府違法之行政處分所導致，則賠償請求權之消滅時效，應以原告知悉行政處分時起算，而非以行政訴訟判決確定時為基準，查該行政處分之作成係在93年5月17日作成，自原告知悉系爭行政處分至本件提起國家賠償訴訟，業已逾2年消滅時效。又原告於95年11月6日經濟部公告時，已經知悉無法進行任何土石採取，則原告遲至100年6月20日提起本訴請求國家賠償，亦已罹於國家賠償法第
8條所定2年時效期間。
㈢、依農委會所提供之函文及附件資料，可認原告請求賠償項目不合理、有浮報情形，且就原告請求項目而言：
⒈公法合法行為之損害補償與賠償之項目及金額，均屬於損害
填補，核對原告請求補償與賠償之項目及金額，再參以農委會同意補償，且原告已經沒有爭議，即表示已經可以填補原告所主張之損失，其餘款項應該沒有補償或賠償的問題。
⒉農委會既然不同意填補其餘236/365部分之款項，原告應循
行政程序救濟，與國家賠償無關，且縱使核發土石採取許可證，原告最多只能請求129日延展，當然不能請求其餘236日之補償款項。
⒊否認原告所主張有運輸道路設置費用72萬元、土地所有權人
採取土石權利金238萬8200元、地上物補償費100萬元，與水土保持技師監造費48萬元之支出。且原告已經有採取部分土石，而道路、土地等亦可繼續使用，另水土保持為原告應盡之責任，原告當不得請求上開費用之賠償。
⒋至於所失利益1200萬元部分，實際上可以採取多少土石，並
非以獲准開採數量為準，原告已經有採取部分土石，甚至遭人盜採，可以採取之土石數量存有疑問，且每立方土石之利潤為何，也應該舉證證明。
㈣、並聲明：⒈駁回原告之訴及假執行之聲請。
⒉如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
三、兩造不爭執事項:
㈠、原告於88年8月6日經被告雲林縣政府核准於系爭土地採取土石，許可有效期間自88年8月6日起至89年8月5日，嗣並獲准展延有效期間自92年1月6日起至93年1月5日止。
㈡、原告曾於92年3月26日，依00年0月0日生效施行之土石採取法第47條第1項規定，向被告申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，惟被告未為准否之處分。
㈢、原告於92年12月24日，以土石採取許可證有效期間將屆滿為由，向被告申請展延，經被告以原告未於法定期間辦理展延申請，而於93年5月17日以府工石字第09830021967號函否准其申請，嗣經原告循序提起訴願及行政訴訟後，經高雄高等行政法院於95年7月12日以94年度訴字第616號判決，將訴願決定及原處分均撤銷，雲林縣政府應作成准予原告於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計畫給予展延129日之土石開採權利之行政處分，該判決於95年8月22日確定。
㈣、兩造於前項行政爭訟期間，農委會為因應雲林縣斗六市枕頭山、林內鄉湖本村一帶之土石採取問題破壞保育類八色鳥棲息地，造成八色鳥生存危機，於94年12月23日以農授林務字第0941701545號函向經濟部建議劃定土石禁採區，經濟部即於同日公告「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區（含系爭土地）」，因引發相關爭議，農委會另於95年9月12日以農林務字第0951701060號函建議經濟部檢討修正土石禁採區範圍，嗣經經濟部於95年11月6日公告修正禁採區範圍（仍含系爭土地）。
㈤、被告雲林縣政府依前揭高雄高等行政法院判決，於98年1月10日以府水管字第097014197號函核發原告土石採取許可證、並於同日以府水管字第0982900185號函，以系爭採取土地經經濟部於95年11月6日公告為土石禁採區為由而廢止上開准許。
四、本件主要爭點：
㈠、原告分別於92年3月26日、92年12月24日向被告申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證、展期許可開採，而被告對於前者未為准否之處分、對於後者予以否准之處分，是否違背職務，並造成原告的損害?
㈡、被告於95年8月22日高雄高等行政法院94年度訴字第616號判決確定，被告雲林縣政應作成准予原告於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計畫給予展延129日之土石開採權利之行政處分，惟遲至98年1月10日始核發原告土石採取許可證、並於同日以系爭土地經經濟部公告為土石禁採區而廢止上開准許，是否有怠於執行職務，致原告受損害?
㈢、被告上開作為或不作為如有不法侵害原告的權利，致原告受損害，則原告之損害額多少?
㈣、原告上開損害之賠償請求權是否已因時效完成而消滅?
五、得心證之理由:
㈠、經查:⒈原告於88年8月6日經雲林縣政府核准於系爭土地採取土石
，許可有效期間自88年8月6日起至89年8月5日止，嗣並獲准展延有效期間自92年1月6日起至93年1月5日止。又土石採取法經總統於92年2月6日公布施行，原告曾於92年
3月26日，依該法第47條第1項規定，向被告申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，惟被告未為准否之處分。原告嗣於92年12月24日以土石採取許可證有效期間將屆滿為由，向被告申請展延，經被告以原告未於法定期間辦理展延申請，於93年5月17日以府工石字第09830021967號函否准其申請，經原告循序提起訴願及行政訴訟後，經高雄高等行政法院於95年7月12日以94年度訴字第616號判決，將訴願決定及原處分均撤銷，被告雲林縣政府應作成准予原告於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計畫給予展延129日之土石開採權利之行政處分，該判決並於95年8月22日確定等情，為兩造所不爭執，並有原告提出之雲林縣政府八八雲商建水採字第03號土石採取許可證、雲林縣政府92年1月9日九二府工石字第9214400111號函暨雲林縣政府九二雲府土石採展字第01號土石採取許可證、高雄高等行政法院94年度訴字第616號判決暨確定證明書等件影本在卷可按（本院卷一第14頁至第27頁），並有雲林縣政府93年5月17日府工石字第0930021967號函、經濟部94年6月7日經訴字第09406129230號訴願決定書、雲林縣政府93年2月23日府工石字第0931440022號函等件影本附高雄高等行政法院94年度訴字第616號卷可參，足信無誤。
⒉又兩造於前項行政爭訟期間，農委會為因應雲林縣斗六市枕
頭山、林內鄉湖本村一帶之土石採取問題破壞保育類八色鳥棲息地，造成八色鳥生存危機，於94年12月23日以農授林務字第0941701545號函向經濟部建議劃定土石禁採區，經濟部即於同日以經授務字第09420123440號公告「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區」（含系爭土地），因引發相關爭議，農委會另於95年9月12日以農林務字第0951701060號函建議經濟部檢討修正土石禁採區範圍，嗣經濟部於95年11月6日以經務字第09500630990號公告修正禁採區範圍（仍含系爭土地）。嗣被告雲林縣政府依前揭高雄高等行政法院判決，於98年1月10日以府水管字第097014197號函核發原告土石採取許可證、並於同日以府水管字第0982900185號函，以系爭土地經經濟部於95年11月6日公告為土石禁採區而廢止上開准許等情，亦為兩造所不爭執，並有雲林縣政府九八雲府水管採字第01號土石採取許可證，與上開函文、公告暨修正範圍圖及坐標表附卷（本院卷一第28頁至第35頁）及農委會100年10月31日農授林務字第1000167095號函送本院關於原告為129日土石開採權利展延，因劃定土石禁採區而受有損害申請補償案卷宗（下稱補償案卷宗）可參，足信屬實。
㈡、原告分別於92年3月26日、92年12月24日向被告申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證、展期許可開採，而被告對於前者未為准否之處分、對於後者予以否准之處分，是否違背職務，並造成原告的損害?經查:
⒈高雄高等行政法院於95年7月12日以94年度訴字第616號判
決認:原告於92年3月26日依土石採取法第47條規定，於法定期間內向被告申請換發土石採取許可證等，而被告迄原告於92年12月24日備函向被告申請展期之前，仍未予審核，作成准否換發土石採取許可證等之行政處分，無土石採取法第47條第1項「原證失其效力」之適用。又被告前為配合檢察官另案調查系爭土地周遭被他人開挖土地闢建道路，涉嫌違反水土保持法等案件，而以行政處分責令原告停止採取土石。嗣相關疑義釐清後，被告乃於92年12月23日以府工石字第9214400446號函同意原告續依原核定土石採取及水土保持計畫辦理採取土石及水土保持施工維護，則原告於收受上開函文後，旋依原取得之土石採取許可證上所載期限內，於同年月24日向被告提出土石採取許可證之展延申請，即難謂有逾土石採取規則第16條第2項土石採取人應於期滿三個月內申請展限之規定。因而認被告否准原告展延申請之處分，為不合法，因而判決:「訴願決定及原處分均撤銷。被告（雲林縣政府）應作成准予原告於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計劃給予展延12
9日之土石開採權利之行政處分。」，該判決並於95年8月22日確定，有該行政法院判決暨確定證明書在卷可參（本院卷一第20頁至第27頁）。即原告於92年3月26日向被告申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證，被告未予處理;並否准原告於92年12月24日所為展期許可開採之申請，於法未合，係屬不法侵害人民之權利。
⒉惟按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。又國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害者，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果者，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言（最高法院75年度台上字第525號判決要旨參照）。
⒊系爭土地於兩造上開行政爭訟期間，業經農委會以保護保育
類八色鳥棲息地為由，於94年12月23日函建議經濟部劃定為土石禁採區，並經經濟部於同日公告為土石禁採區，農委會雖另於95年9月12日函建議經濟部檢討修正土石禁採區範圍，並經經濟部於95年11月6日公告修正禁採區範圍，惟仍含系爭土地在內，已如前述。即造成原告無法繼續採取系爭土地土石致生損害之原因，除被告否准原告展期申請之處分外，尚有上開經濟部將系爭土地公告為土石禁採區相競合所生之結果，且二者並無必然結合之關係，依上開判決意旨，被告否准之行為與原告未能繼續採取系爭土地土石之損害結果間，並無相當之因果關係。
㈢、又上開高雄高等行政法院於95年7月12日以94年度訴字第61
6號判決主文第二項諭知:「被告雲林縣政府應作成准予原告於申請核發土石採取許可證及土石採取場登記證獲准後，得依原核定土石採取計畫給予展延129日之土石開採權利之行政處分。」判決理由第五點復載明：「被告否准原告展延土石採取許可期間之申請，既屬不合法，詳如前述，則被告自應續依土石採取法規定審查其展期之申請。又被告倘於審查後，認原告之申請符合展期之要件，則被告前責令原告停止採取土石之期間，自應予回復，始合乎公平。…」等語，有該判決載明可按。即上開判決係責令被告應續依土石採取法規定，審查原告展期之申請是否符合展期之要件，如符合，始應作成准予核發土石採取許可證等後，得依原核定土石採取計畫給予展延129日之土石開採權利之行政處分，並非被告無審核裁量之餘地。而系爭土地既於上開判決前之94年12月23日，即經經濟部公告為土石禁採區，則被告即無依上開判決再准原告繼續開採土石之可能。因此，被告雖遲至98年1月10日始核發原告土石採取許可證，並於同日以系爭土地經經濟部公告為土石禁採區而廢止上開准許，然非原告未能開採系爭土地土石而受損害之原因，即二者間並無因果關係。原告主張係由於被告未及時依上開行政法院判決，核發原告土石採取許可證，並給予原告展延129日之土石開採權利之行政處分，致原告受有損害云云，為無可採。
㈣、另依土石採取法第33條第1項規定:「目的事業主管機關為維護水源、水利、交通安全、都市發展、環境景觀或其他公益需要，得向中央主管機關申請劃定土石禁採區；其因而致土石採取人受有損害者，該土石採取人得向申請劃定之目的事業主管機關請求相當之補償。」而原告未能繼續在系爭土地開採土石所受之損害，亦經其依上開規定向農委會請求補償，並經農委會核定補償125萬5373元，為原告所自陳，並有該補償案卷宗可參，可見原告及農委會亦同認原告本件所受損害，係由於經濟部依農委會申請將包括系爭土地之區域劃定為土石禁採區所致。
㈤、況且，縱認被告對於原告於92年3月26日換發土石採取許可證等之申請未為准駁之處分，與92年12月24日申請展期許可開採為否准之處分，與原告所受損害有相當之因果關係。然「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」國家賠償法第
8條第1項定有明文。原告未能繼續開採系爭土地上土石之損害，至遲於94年12月23日，經濟部將系爭土地公告為土石禁採區之範圍後，即已確定，並應為原告所知悉。則原告遲至100年6月22日，始具狀向本院對被告提起本件損害賠償之訴，有本院收文戳章在原告起訴狀可按，自已逾原告知有損害時起二年、及自損害發生時起五年之時效期間。被告既已提出時效完成之抗辯，則原告本件損害賠償之請求權即已消滅，不得再向被告為請求。
㈥、從而，原告本於國家賠償法規定，請求被告給付原告2368萬4851元，及自99年8月18日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。
㈦、原告本件所受之損害，既經本院認定與被告上開作為、不作為間無相當之因果關係，而應駁回原告損害賠償之請求，則原告所受損害金額多寡之主張與舉證，即無續予審酌論述之必要，附此敘明。
六、假執行方面:本件原告之請求既無理由而遭駁回，則其假執行之聲請，亦失所附麗，應併予駁回。
参、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中華民國101年9月26日
民事第一庭法官黃一馨以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國101年9月26日
書記官陳善永