裁判字號：臺北高等行政法院95年訴更一字第155號判決
裁判日期：民國96年04月19日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00155號原告台北市七星農田水利會代表人甲○○訴訟代理人 謝裕 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 許志堅 （局長）訴訟代理人丙○○兼送達代收
丁○○乙○○上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年12月8日府訴字第09328079900號訴願決定，提起行政訴訟，經本院前審以94年訴字第364號裁定駁回原告之訴；原告不服，提起抗告，經最高行政法院裁定廢棄發回，本院更為判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用均由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣訴外人 黃學仁 、 洪偉俐 所有坐落臺北市○○區○○段4小段378-4、440、440-1、441地號等4筆土地，擬與 劉敦榮 所有坐落同小段378-2、439地號2筆土地及原告所有同小段442-2地號土地合併使用，經私下協調未能達成協議，乃於民國（以下同）92年10月14日檢具相關書件向被告所屬建築管理處申請調處，被告即依臺北市畸零地使用規則規定通知雙方召開調處會議，經調處二次不成立，遂將本案提臺北市畸零地調處委員會第9301（217）次全體委員會議決議：「同意申請地378-2（部分）、378-4、439、440、440-1、441地號等6筆土地單獨建築。惟378-2地號土地應留設寬度最小4.8公尺土地‧‧‧，俟將來鄰地436地號等土地改建，可合併面向北側6公尺計畫道路申請建築執照。
」被告並以93年5月13日北市工建字第09352352500號函通知申請地所有權人依上開決議辦理，並副知原告。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，經本院前審以94年訴字第364號裁定駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院提起抗告，案經最高行政法院95年度裁字第2196號裁定將原裁定廢棄，發回本院重行審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈被告93年5月13日北市工建字第09
352352500號函所為處分及臺北市政府訴願審議委員會93年12月8日府訴字第09328079900號訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈查本件最高行政法院95年度裁字第02196號裁定發回意
旨，已明確而具體揭示原告主張所有坐落台北市○○區○○段4小段442-2號系爭土地為畸零地，雖原作為農田灌溉溝渠之用，但早已喪失農田排水及灌溉功能，屬非事業用土地，台北市政府更已將之編定為第三種住宅區用地，並非現有水道，依法得為出售或供作住宅之建築基地，且無任何無法合併或整理之情，故被告依臺北市畸零地使用規則第6條及第12條第4款規定，於此畸零地合併使用案中，將系爭土地排除，准申請者之土地在未與系爭土地合併，即可申請建造執照，致原告所有系爭土地永遠成為畸零地，無法依台北市政府都市發展局所編定之第三種住宅區為建築使用等情，果屬實在，即難認原告之權益未受侵害。又本件調處案件，原告係該申請案「擬合併土地所有權人」，為該申請調處案之相對人並參加調處二次，從而被告就該調處案所為行政處分，原告為系爭行政處分之相對人，依行政程序法第20條第2款規定，原告為當事人，應無疑義，而此行政處分因違法並損害原告之權利及法律上利益，受該處分不利影響之原告依法自得提起行政訴訟等情。最高行政法院裁定並據憑上情具體指摘 鈞院 94年度訴字第364號裁定逕以原告非本件申請調處案之申請人，自非系爭行政處分之受處分人，且系爭行政處分並未對原告為負擔效果之處分，未直接侵害原告之權益為由，認定原告提起本件行政訟爭並非合法而裁定駁回原告之訴，顯有適用法規不當之違誤。
⒉原告提起本件行政訴訟，並無行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備訴訟要件之情事：
⑴按行政程序法第20條第1、2款規定：「本法所稱之
當事人如下：一、申請人及申請之相對人。二、行政機關所為行政處分之相對人‧‧‧」，而本件因案外人黃學仁、洪偉俐等二人所有坐落臺北市○○區○○段4小段440、440-1、441等地號土地擬與原告所有同坐落442-2地號土地合併使用，因而向被告機關申請調處，事經二次調處不成立，遂提請被告機關畸零地調處會公決，並由被告機關作成行政處分通知原告，行政處分公函中亦表明「原告如有不服，請依訴願法第14條及第58條規定，繕具訴願書向被告機關遞送」等情。基上事實，原告係該申請調處案之相對人，亦為被告機關所為系爭行政處分之相對人，甚為灼然；殊不能以原告非本件申請調處案之申請人，即謂原告非當事人，進而指稱原告非系爭行政處分之受處分人。
⑵次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損
害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，此行政訴訟法第4條第1項定有明文。本件原告為系爭行政處分之相對人，並認該行政處分違法且損害原告之權利及法律上之利益，業經原告依訴願法提起訴願而不服其訴願決定，進而向鈞院提起本件撤銷訴訟，此依法已符法定訴訟要件，殊不能以系爭行政處分並未對原告為負擔效果之處分，即謂原告之權益未受損害，蓋人民權益受到損害，並非僅為負擔效果之處分一端而已，其他諸如剝奪人民已合法存在之權利、應為而不為之行政處分、不應為而為之行政處分等皆會侵害人民之權益；更何況只要人民認為因違法之行政處分致其權益受到損害而提起行政訴訟，於程序上即具備訴訟要件，至於法院經實體審理後認為行政處分未侵害原告之權益，則此係屬實體上訴訟有無理由之範疇，非可當然以不合訴訟要件而於程序上裁定駁回原告之訴。
⑶承上所述，本件最高行政法院裁定發回意旨所述，洵
至正確，而其發回旨意明示：「由原審法院調查後另為實體上審理，以符法制。」此應有拘束鈞院之效力。又查原告94年2月初提起本件行政撤銷訴訟時，該時案外人黃學仁、洪偉俐之土地尚未興建房屋，雖目前該土地所興建之房屋業已完成外牆部分，然此並不足以影響原告提起本件撤銷訴訟之權利，尤無使被告違法行政處分變異為合法處分之補正效果，故原告提起本件撤銷訴訟，亦不因訴訟進行中案外人黃學仁等開始興建房屋而受影響。
⒊系爭行政處分誠有違背行政程序法第96條第1項第2款規定之違法情事，並致原告之權益蒙受重大損害：
⑴按行政處分以書面為之者，應記載下列事項：‧‧‧
二、主旨、事實、理由及其法令依據，此行政程序法第96條第1項第2款定有明文。查本被告機關93年5月13日北市工建字第09352352500號函之行政處分，其將原告所有上開442-2號地號土地排除於土地合併使用之外，致損害原告之權利及法律上利益，然系爭行政處分卻未於書面函文中記載處分之理由及其法令依據，其有違反行政程序法第96條第1項第2款規定之違法情事，應彰彰明甚。
⑵次按畸零地非與鄰地合併補足或整理後，不得建築，
此台北市畸零地使用規則第6條第1項前段定有明文。由於被告機關系爭行政處分，原告所有442-2號被排除於與鄰地合併或補足使用興建房屋之地位，而442-2號土地之其他鄰地亦皆已建築完成，此造成442-
2號土地永遠成為畸零地，無法依台北市政府都市發展局所編定之第三種住宅區為建築使用。從而，系爭行政處分已嚴重侵害原告之權利及法律上利益，亦至灼然。
⑶原告所有系爭442-2號土地，雖原為水利溝渠，其功
能係導引農田灌溉用水至關渡平原，但嗣因台北市都市發展之故，系爭土地早已喪失導引農田灌溉用水之功能，而成非原告事業用地，原告已向台北市政府建設局報備系爭土地不再作為水利溝渠使用，該局亦已同意備查在案；更有甚者，台北市政府都市發展局並已將系爭土地依都市計畫編定為「第參種住宅區」，此有該局91年8月5日北市都二字證字第9125977號證明書可證。故系爭土地與案外人黃學仁、洪偉俐等二人所有440、440-1、441等地土地同一時間業經被告機關依都市計畫編定為「第參種住宅區」用地，已非水道用地甚明，且為被告機關所熟知，然被告機關仍將原告所有之系爭土地視為水道，殊有錯誤。從而，被告基於錯誤之事實所為行政處分，即為違法不當，應至彰然。
⑷又原告與黃學仁、洪偉俐等人無法達成協議，被告機
關殊不能據此以行政處分將系爭土地變異為永久畸零地而違反「台北市畸零地使用規則」之地盡其利之原則；又原告所有系爭土地現況外貌雖為水道，然此並不當然即認為永久僅能作為水道之用。事實上系爭水道早已廢除作為水道溝渠之用，僅因原告未為填平而維持水道樣貌而已，系爭土地為住宅區用地，業為台北市政府都市發展局所編定並為被告所熟知之事實，系爭土地現況為水道樣貌，並不影響其作為住宅區用地之使用目的，例如都市中有諸多建地空地，地主在土地種植蔬菜果樹之情事，其現況外貌為似農田，此時被告是否可據此外觀作成該土地僅能永久作為農地之行政處分？此雖至愚亦會認為違法，故被告明知系爭土地為住宅區用地，卻以該地現況為水道，即作成該土地應永久作為水道用地之處分，此任何人皆無法苟同，故被告機關系爭行政處分誠為違法失當；從而，被告辯稱其依據原告與申請人無法達成協議，且考量系爭土地現況為水道而作成系爭行政處分，並無違法情事等情，殊無理由足採。
⑸基上所陳，系爭行政處分有違法不當之情事，應無庸
疑，而原告所有系爭土地亦因系爭違法不當之行政處分而變成永遠畸零地，嚴重侵害原告之權利及法律上利益，亦甚顯然，故系爭行政處分應有撤銷之原因，敬請鈞院明鑒。
⒋台北市政府訴願審議委員會93年12月8日府訴字第0932807990號訴願決定亦有違法錯誤之情事：
查原告於依訴願法提起訴願後，被告機關答辯說明係依據台北市畸零地使用規則第6條第1項第1款及第12條第4款規定作成行政處分，台北市政府訴願決定書更以被告機關養護工程處前曾以93年3月22日北市養下字第09361424000號書函略謂：「主旨：貴事務所（周夢龍建築師事務所）函○○○區○○段○○段○○○○○○號土地，基地內水利溝是否可加蓋供建築使用或得維持現況不宜改變乙案‧‧‧說明：‧‧‧二、旨揭案址，經查係位於台北市七星農田水利會權管之八仙圳範圍內，該水利溝渠主要功能為導引農田灌溉用水至關渡平原，因該水圳流經市區部分兼具雨、污水排水功能，應予保持現況為宜，‧‧‧」，因此認定被告機關所做行政處分，並無不合等情，惟查：
⑴本件台北市訴願審議委員會之訴願決定就被告機關系
爭行政處分有違背行政程序法第96條第1項第2款規定之違法情事，系爭訴願決定卻未有隻言片字之論述，此誠有官官相護之嫌，亦有訴願決定理由不備之違失。
⑵按行政行為應受法律及法律原則之拘束，此行政程序
法第4條定有明文，尤其侵害人民權利或限制人民權利行使之行政行為或處分，應有法律之依據，殊不得僅憑行政機關之一紙函文即限制人民對其所有土地之使用；台北市政府養護工程處係主管台北市道路工程之保養維護工作，就土地使用目的之分類，並非其權責事務，然台北市政府養護工程處竟越權認定原告所有之住宅區建築用地應保持現況供導引農田灌溉用水兼具排水之用，此誠令人難以想像。周夢龍建築師事務所其亦為代理申請人黃學仁等向被告機關申請調處者，其應已明知系爭土地與黃學仁等人所有440、440-1、441等土地同於91年間為被告機關編定為第參種住宅區用地，然其竟將原告所有系爭土地指為「水利溝」，並向非權責單位函詢此「水利溝」可否加蓋供建築使用或得維持現狀不宜改變等情，此種以不實之事誤導台北市政府養護工程處作出錯誤回函說明，亦透露出不尋常之不法勾串情事。查原告所有系爭土地業經政府機關依法編定為第三種住宅區用地，若台北市政府工務局養護工程處認為系爭土地需保留作為市區雨、污水排水之用，依法理當辦理收購，誠不得於政府已編定為第三種住宅區之用地後，被告機關再以一紙函文限制原告所有系爭土地僅能保持現況供作雨、污水排水之用，從而台北市政府工務局養護工程處93年3月22日北市工養下字第0936142400號函所為行政行為，應非適法而無效，故被告機關依台北市工務局養護工程處前揭函文所示認為原告所有系爭土地係水道用地，已屬錯誤而與事實不符，更與台北市政府建設局所為認定有所矛盾歧異，其依台北市畸零地使用規則第6條第1項第1款之規定作成之處分，則為違法不當，嚴重侵害原告之權益，應彰彰明甚。
⑶次按台北市畸零地使用規則第6條第1項第1款之規
定，將「水道」與「現有巷道」併為列示，而所謂「現有巷道」並非現狀為巷道即屬之，依台灣省建築管理規則第4條第1項規定，需符合該項1至3款之情形者，方可稱為現有巷道，即：⑴供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。⑵私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。⑶本法73年11月7日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。另司法院大法官會議釋字第400號解釋理由書更載示：「‧‧‧既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。‧‧‧」。準此，台北市畸零地使用規則第6條第1項第1款所定「現有巷道」，非以現狀為巷道為認定標準，而需具有公用地役關係或土地所有權人同意或捐獻土地供為道路使用。從而，該條項所定「水道」，亦應非以現狀係水道為己足，尚須具有公用地役關係之水道或土地所有權人同意供水道使用，方符台北市畸零地使用規則第6條第1項第1款所稱水道。
⑷本件系爭442-2號土地雖原為水利溝渠，導引農田灌
溉用水至關渡平原，但因台北市都市發展，系爭土地早已喪失導引農田灌溉用水之功能，而成非原告事業用地，並經報請台北市政府建設局同意備查在案；另系爭土地地目雖為「水」，然台北市政府都市發展局91年8月5日北市都二字証字第9125977號證明書已將系爭土地依都市計畫編定為「第參種住宅區」，亦即已不再作為水道使用目的，已變更作為住宅區建築用地。職是之故，被告機關所屬養護工程處於93年3月22日北市工養下字第09361424000號書函所稱「該水利溝渠主要功能為導引農田灌溉用水至關渡平原」之敘述，與現行事實完全不符，本件系爭訴願決定書認被告機關援引上開書函之說明作成處分，並無不合等情，亦有錯誤違失，故前揭訴願決定書將原告所有系爭土地誤認為灌溉溝渠，殊有違法錯誤情事，亦昭然若揭，敬請鈞院判決予以撤銷。
⑸又本件畸零地合併使用之調處，若原告與申請地所有
權人達成協議合併建築，被告機關即認系爭土地為住宅區建築用地，可為興建房屋；但若原告與申請地所有權人無法達成合併建築之協議，被告機關則將系爭土地認為係僅能作為水道溝渠供排水使用，而不能合併建築；此種因情況不同，而就同一事件作兩種極端不同之認定，顯違行政行為之一致性；並有前後矛盾違反邏輯法則情事。更有甚者，若系爭土地現狀為水道，兼具雨、污水排水功能，而可認為係符合台北市畸零地使用規則第6條第1項第1款所定情事，因現況申請人及被告機關皆為知悉，根本自始即可將系爭土地排除於畸零地合併使用建築之外，無庸視協議是否成立再為定奪。事實上，原告所有其他現況亦為水道而位於榮民總院及保安大隊之區段畸零土地，即被欲合併之建築基地合併建築使用，此為被告機關所熟知。此種完全相同性質之畸零地，被告卻於不同申請人下，卻作成完全不同之行政處分，更有違法不當之情事。
⑹本件系爭土地申請人黃學仁等、被告機關、台北市訴
願審議委員會皆肯認為「畸零地」，既為畸零地即已表明係建築用地，否則即無需依「台北市畸零地管理規則」規定申請調處合併建築之舉，然被告及台北市訴願審議委員會已明知系爭土地為住宅區建築用地，卻仍昧於事實認定系爭土地為水道，並以系爭土地主要功能係導引農田灌溉用水至關渡平原之水利溝渠為由，違法錯誤作成行政處分及訴願決定，此亦誠有前後矛盾悖於邏輯法則之情事。
⒌綜上所述，本件被告機關之行政處分誠有違法情事，且
致原告系爭土地永久成為畸零地無法為建築使用，其不當限制系爭地僅能作水道使用，已嚴重損害原告之權利，而台北市政府93年12月8日府訴字第09328079900號訴願決定書復駁回原告之訴願亦有違失；而在本件中更顯示原處分機關台北市政府各局處間相互歧異矛盾之行政行為，令原告難為誠服，請鈞院賜如訴之聲明而為判決，用維人民正當權益。
㈡被告主張之理由：
⒈按臺北市畸零地使用規則第4條第1項第2款規定：「
建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之二倍半。二、實施土地使用分區管制規則之地區，依照台北市（以下簡稱本市）土地使用分區管制規則之規定，‧‧‧」、第6條規定：「畸零地非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築。但有左列情形之一而無礙建築設計及市容觀瞻者，台北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱工務局）得核准其建築。一、鄰接土地業已建築完成或為現有巷道、水道，確實無法合併或整理者。‧‧‧」。第7條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第
8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」第8條規定：「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得：：申請調處。」、第11條規定：「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處，‧‧‧。如調處二次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員二分之一以上出席，並經出席委員三分之二以上之同意始得為之。」、第12條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。‧‧‧四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」（證物3）⒉按本案訴外人所有本市○○區○○段4小段378-4、44
0、440-1、441地號等4筆土地，位於都市計畫土地使用分區「第三種住宅區」（申請地位於醫院、學校特定專用區範圍內），最小建築基地平均寬度、深度為8公尺、16公尺。基地東側臨已建築完成基地（71建993號4層樓建照、67北投169號4層樓建照），南側臨6公尺計畫道路（石牌路2段315巷），西側臨系爭土地（台北市七星農田水利會）現況為水道，北側臨6公尺計畫道路（石牌路2段315巷28弄），申請地合併建築使用申請與系爭土地及378-2、439地號土地（另案外人所有）合併使用案，業經被告依臺北市畸零地使用規則之規定二次通知雙方土地所有權人召開調處會議，協調系爭土地二次均未成立（第二次協調會378-2、439地號土地達成協議）（證物4及證物5），並經提畸零地調處會9301（217）次大會決議：「同意申請地378-
2（部分）、378-4、439、440、440-1、441地號等6筆土地單獨建築。惟378-2地號土地應留設寬度最小4.8公尺土地（證物2），俟將來鄰地436地號等土地改建，可合併面向北側6公尺計畫道路申請建築執照。」並以93年5月13日北市工建字第09352352500號函通知雙方土地所有權人，本案係依據雙方意見在無法達成協議，並考量系爭土地為現況為水道所作之決定。
⒊另有關原告表示系爭土地，原雖作為農田排水灌溉之用
，但早已喪失農田排水及灌溉功能，屬非事業用地及非現有水道乙節，前經本府工務局養護工程處以93年3月22日北市工養下字第00000000000函說明略以「‧‧‧經查係位於台北市七星農田水利會權管之八仙圳範圍內，該水利溝渠主要功能為導引農田灌溉用水至關渡平原，因該水流經市區部分亦兼具雨、污水排水功能，應予保持現況為宜‧‧‧」（證物6），且依案外人所檢附基地之現況照片（證物7），原告所有系爭土地，確為水道如附照片可稽，故畸零地調處委員會依據雙方意見在無法達成協議，並考量現況為兼具雨、污水排水功能之水道，依臺北市畸零地使用規則第6條第1項第1款、第12條第1項第4款規定，提請畸零地調處會公決作成決議，尚無不符規定，併予敘明。另原告系爭土地供作區域排水之用，是否另案徵收補償，屬另案問題，與本案無涉。
⒋綜上所陳，本件行政訴訟為無理由，請駁回原告之訴。
理由
一、按「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。」、「建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之二倍半。...二、實施土地使用分區管制規則之地區，依照台北市（以下簡稱本市）土地使用分區管制規則之規定，‧‧‧」、「畸零地非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築。但有左列情形之一而無礙建築設計及市容觀瞻者，台北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱工務局）得核准其建築：一、鄰接土地業已建築完成或為現有巷道、水道，確實無法合併或整理者。‧‧‧」、「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」、「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得：：申請調處。」、「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處，‧‧‧。如調處二次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員二分之一以上出席，並經出席委員三分之二以上之同意始得為之。」、「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。‧‧‧四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」臺北市畸零地使用規則第
2條、第4條第1項第2款、第6條第1項第1款、第7條、第8條、第11條及第12條第1項第4款分別定有明文。
二、緣訴外人黃學仁、洪偉俐所有坐落臺北市○○區○○段4小段378-4、440、440-1、441地號等4筆土地，擬與訴外人劉敦榮所有坐落同小段378-2、439地號2筆土地及原告所有同小段442-2地號土地合併使用，經私下協調未能達成協議，乃於92年10月14日檢具相關書件向被告所屬建築管理處申請調處，被告即依臺北市畸零地使用規則規定通知雙方召開調處會議，經調處二次不成立，遂將本案提臺北市畸零地調處委員會第9301（217）次全體委員會議決議：「同意申請地378-2（部分）、378-4、439、440、440-1、44
1地號等6筆土地單獨建築。惟378-2地號土地應留設寬度最小4.8公尺土地‧‧‧，俟將來鄰地436地號等土地改建，可合併面向北側6公尺計畫道路申請建築執照。」被告並以93年5月13日北市工建字第09352352500號函通知申請地所有權人依上開決議辦理，並副知原告。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，經本院前審以94年訴字第364號裁定駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院提起抗告，案經最高行政法院95年度裁字第2196號裁定將原裁定廢棄，發回本院重行審理。兩造分別為前揭事實欄所為之陳述。準此，本件所應審究者厥為被告將原告系爭畸零地排除於合併建築之列，是否合法。
三、按建築法對於畸零地規範之立法意旨主要在於促使可建築土地充分有效利用，是建築法第44條規定建築基地最小面積之寬度及深度，限制畸零狹小不合規定之土地，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用達到前開規定者，不得建築，以避免妨礙土地經濟利用，且影響市容觀瞻。查原告所有系爭442-2地號土地使用分區為第3種住宅區用地（見本院前審卷第23頁；但地目登記為「水」（見本院前審卷第9、10頁），依卷附現場照片，係寬約4公尺之排水溝（見卷外台北市政府檢附證物7），即寬、深度不足之畸零地，此為兩造所不爭執。而依台北市土地使用登記管制規則所規定第3種住宅區用地之分區標準為寬8公尺、深16公尺。查本案申請地並非畸零地，本可以單獨建築；而原告所有系爭442-2地號土地原亦可以建築；惟因礙於其為長條形水溝，建築物無法配置其上，依建築法規，雖可將水溝上之建物面積移往申請地上配置建築物，但因礙於建築法規定之院落深度、路邊建築線之退縮等因素，縱使申請人將系爭畸零地購買下來，將容積計算進申請地，亦無法達成應有的建築高度，從而，申請人是否購買系爭畸零地，就申請人而言，毫無差別；嗣在協調時，因原告要求價格為公告現值之1.4倍，申請人表示無法接受。又若申請人欲單獨建築，必須劃出一塊寬4公尺之土地，讓系爭地符合寬8公尺、深16公尺之限制；然因系爭畸零地係長條形水溝，若將容積蓋到劃出之土地上，仍然無法建築，反增加另一塊畸零地，設計上更加困難。此外，由於曾因納莉颱風過境，因水溝上加蓋造成淹水，造成死傷事件，而有追究水溝加蓋之責任之事例，致水溝上加蓋是一值得極度深思之問題等情，業據被告訴訟代理人於本院前審之準備程序中陳述甚詳（見本院前審卷48、49頁、72-75頁），經核與首揭台北市畸零地使用規則及台北市土地使用登記管制規則相關規定相符，應堪採信。準此，本件申請地原得單獨建築；而系爭422-2地號土地因寬、深度不符第三種住宅區之建築要件，非得單獨建築至明。
四、次查本件申請合併案，因申請人與原告無法自行協調，而在台北市政府工務局建築管理處建照管理科協調室歷經92年7月15日及92年12月23日兩次調處會議，均未能達成對系爭地之購買或共同開發（見卷外台北市政府證物4、5），調處
2次不成立，且無法合併，於提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照，完全符合台北市畸零地使用規則第12條第四款之規定要件，而被告對於全體委員會議之審議決議亦應受其拘束，業據被告訴訟代理人於本院準備程序中陳明，且觀上開規定意旨，應屬可信，原告亦未對之有所爭執，從而，被告依台北市畸零地調處委員會第9301（217）次全體委員會會議決議事項，辦理系爭土地合併使用案，於93年5月13日以北市工建字第09352352500號函知原告上開決議事項，要屬於法有據。
五、原告主張被告93年5月13日北市工建字第09352352500號函系爭處分，將原告所有上開442-2號地號土地排除於土地合併使用之外，損害原告之權利及法律上利益，卻未於書面函文中記載處分之理由及其法令依據，其有違反行政程序法第96條第1項第2款規定之違法云云；但查本件申請合併案，因申請人與原告無法自行協調，而在台北市政府工務局建築管理處建照管理科協調室歷經92年7月15日及92年12月23日兩次調處會議，均未能達成對系爭地之購買或共同開發已如前述，而原告於兩次協調會均派員與會，有會議紀錄影本在卷可憑，從而衡諸經驗法則及論理法則，原告對於系爭地與申請地2次無法達成調處，應已知悉，且對於前揭台北市畸零地使用規則第6條第1款及第12條應提交全體委員會議審議，審議決議於申請地與臨接畸零地調處無法合併者，於無礙建築設計及市容觀瞻情況下，得核發申請地之建築執照之規定亦應知悉，衡諸行政程序法第97條第2款：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由：..二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由。..」之規定，原告對於全體委員會得作成系爭422-2地號以不土地合併建築之決議，應可知悉，即無再主張系爭處分有違背行政程序法第96條規定之餘地。
六、原告主張台北市政府訴願決定書更以被告機關養護工程處前曾以93年3月22日北市養下字第09361424000號書函略謂系爭422-2地號土地係水利溝渠，流經市區部分兼具雨、污水排水功能，應予保持現況為宜，而認定被告系爭處分並無不合，顯有違誤云云；但查：（一）原告所有系爭442-2地號土地使用分區為第3種住宅區用地；地目登記為「水」，依卷附現場照片所示，係寬約4公尺之排水溝，即寬、深度不足之畸零地，核與台北市土地使用登記管制規則所規定第
3種住宅區用地之分區標準為寬8公尺、深16公尺之規定不符，無法單獨建築，已如前述；至於台北市政府工務局養護工程處93年3月22日北市工養下字第0936142400號函所示，並非系爭處分之前提，僅係訴願決定機關援引維持系爭處分之理由之一；至於原告所有系爭422-2地號土地業經政府機關依法編定為第三種住宅區用地，若台北市政府工務局養護工程處認為系爭土地需保留作為市區雨、污水排水之用，依法理當辦理收購，要屬另一法律關係，無執此資為系爭處分違法瑕疵之主張依據。
七、原告另主張台北市畸零地使用規則第6條第1項第1款之規定，將「水道」與「現有巷道」併為列示，而其所謂「現有巷道」，非以現狀為巷道為認定標準，而需具有公用地役關係或土地所有權人同意或捐獻土地供為道路使用。從而，該條項所定「水道」，亦應非以現狀係水道為己足，尚須具有公用地役關係之水道或土地所有權人同意供水道使用云云；惟按其所謂「水道」，依相關法令，並無如台灣省建築管理規則第4條第1項對於「現有巷道」之明文，且非司法院大法官釋字第400號解釋之標的，將「水道」做與「現有巷道」相同要件之認定，委屬原告一己主觀之見解，殊乏依據；原告另主張被告不應將系爭地排除於合併建築之列之法律依據係台北市畸零地使用規則第6條第1項規定：「畸零地非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築。但有左列情形之一而無礙建築設計及市容觀瞻者，台北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱工務局）得核准其建築：一、鄰接土地業已建築完成或為現有巷道、水道，確實無法合併或整理者。‧」其本文係指畸零地非與鄰地合併補足或整理後，不得建築；但書則係指畸零地之鄰地，未與畸零地合併，而得核准其建築之要件，核非畸零地必須與鄰地合併後，鄰地始得建築之規定，原告此項主張殊有誤解。
八、原告另主張若原告與申請地所有權人達成協議合併建築，被告即認系爭土地為住宅區建築用地，可為興建房屋；但若原告與申請地所有權人無法達成合併建築之協議，被告則將系爭土地認為係僅能作為水道溝渠供排水使用，而不能合併建築；此種因情況不同，而就同一事件作兩種極端不同之認定，顯違行政行為之一致性；並有前後矛盾違反邏輯法則情事云云；查申請地原為得單獨建築之建築用地，而系爭422-2地號土地則因寬、深度不足，無法單獨建築，已如前述；又本件乃訴外申請人就申請地之建築提出申請，係被告為符合首揭建築法第44條之立法意旨及台北市畸零地使用規則之相關規定，而為申請地與系爭地合併案之調處。若申請地與系爭地達成協議合併建築，系爭地如何規劃，要屬主管機關管理建築之另一問題；若申請地與系爭地無法合併，因其本身即因寬、深度不符第3種住宅區建築用地要件，而無法興建，於其原有權益並無影響；至於是否僅能做為水利溝渠供排水使用，要屬被告所屬養護工程處之權責，核與本件處分無涉。原告此項主張，亦不足採。
九、末查因申請地與其他合併建築之用地，於本件訴訟中，已完成興建，系爭422-2地號土地確已無法與原申請合併建築之土地合併建築，亦為兩造所不爭執，從而，原告請求撤銷訴願決定及原處分之訴，因系爭處分已執行完畢，業已無法達成其訴之目的，經本院於準備程序中闡明，亦未據提出適法聲明之變更，其本件訴訟已缺乏訴之利益，亦應駁回。末按系爭土地亦與同小段496、497、498地號土地相鄰，當可俟上開3筆相鄰土地建築時，再為合併之申請；抑或因被告以之做為區域排水之用，則涉及另案徵收，惟均無礙本件被告所為處分之合法性，蓋綜合首揭法規意旨可知，若申請之鄰地與畸零地所有權人協調不成、交付全體委員會審議後，符合一定要件者，即得排除畸零地，而就申請之鄰地核發建築執照，要屬有據。
十、綜合上述，本件原告主張均不足採，被告於申請地所有權人與原告兩次調處不成立後，經由全體委員會審議，認定申請地符合台北市畸零地使用規則第6條第1項第1款及第12條第4款之規定，決議：「同意申請地378-2（部分）、378-
4、439、440、440-1、441地號等6筆土地單獨建築。惟378-2地號土地應留設寬度最小4.8公尺土地‧‧‧，俟將來鄰地436地號等土地改建，可合併面向北側6公尺計畫道路申請建築執照。」而將原告所有系爭畸零地排除在合併建築案之外，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，此外，原告在前揭得單獨建築之土地均完成建築後，仍為撤銷訴訟之主張，亦乏訴之利益，其訴即為無理由，應予駁回。
十一、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月19日
第六庭審判長法官林文舟
法官陳鴻斌法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年4月20日
書記官孫筱晴