裁判字號：高雄高等行政法院103年簡上字第12號判決
裁判日期：民國103年07月30日
裁判案由：返還公法上不當得利
高雄高等行政法院判決
103年度簡上字第12號上訴人 姜豊田 被上訴人臺南市北區區公所代表人 謝振益 區長上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國102年12月26日臺灣臺南地方法院102年度簡字第30號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺灣臺南地方法院行政訴訟庭。
理由
一、緣上訴人擔任臺南市北區華興振興里活動中心管理委員會（下稱管委會，100年11月11日已改選並選任 謝昌 成為新任主任委員）主任委員期間，聘用案外人 郭玲惠 為該管委會會計。上訴人主張郭玲惠聘用期間之薪資係其所代墊，故請求被上訴人應依不當得利法律關係之規定返還新台幣（下同）31,500元。被上訴人以102年1月9日南北民字第1020004942號函復上訴人略謂：有關上訴人逕行聘任郭玲惠為該管委會會計乙案，被上訴人已多次函示管委會主委不可未經管委會會議討論同意而逕自聘用郭玲惠為會計，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資，並副知郭玲惠。上訴人與郭玲惠自始便知管委會未通過該會計任用案，仍執意為之，而上訴人為委員期間亦未曾將聘用郭玲惠為會計乙案再提出會議中追認，卻於101年12月29日逕付郭玲惠薪資，其要求返還不當得利，依法無據等語。上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理；提起行政訴訟，亦遭原審判決駁回；遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠、上訴人為管委會主任委員，前曾函主管機關臺南市政府備查聘用訴外人 陳秀春 為會計，因訴外人陳秀春於100年7月15日請辭，管委會必須聘用會計協助主任委員處理會務，為原臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第10條所明定，管委會經數次開會，均為原委員 謝昌成 、 馬瓊玟 、 黃三埔 、 鄭光復 、 童小芸 等故意議事杯葛，屢次開會表決，均無法進入遴聘會計郭玲惠表決程序，致無法於議事中表決，為使管委會業務順利進行，遴聘郭玲惠為管委會之會計，依行政程序先向主管機關臺南市政府報備，會計為管委會負責每月必須結帳之業務工作，既已向主管機關臺南市政府報備，程序上就已合法，目前管委會已改組，並無管理委員會表決通過之規定，已無須再經過管委會表決通過；另101年4月20日訴外人謝昌成率10餘人強搶原管委會自認為主任委員，強佔管理室並換鎖；是自100年9月1日至101年4月30日止，由上訴人遴聘郭玲惠為會計9個月（含7、8月以1個月計），每月3,500元，合計31,500元，均由上訴人代墊，臺南市政府（市、庫）無法律上之原因而受利益，致上訴人受損害，故應由臺南市北區區公所以收支對列方式編列預算辦理返還不當得利31,500元予上訴人。
㈡、臺南市里社區活動中心主管機關仍為臺南市政府民政局（中華民國101年10月9日府法規字第0000000000A號令訂定臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第2條定有明文），返還不當得利31,500元為主管機關之權限，臺南市北區區公所為管理機關，並無此權限，應由主管機關臺南市政府民政局准駁，臺南市北區區公所為缺乏事務權限者，102年1月9日南北民字第1020004942號函之決定為無效之行政處分，行政程序法第111條第6款末段有明文規定，行政程序法訂定的目的，就是要求行政機關依法行政，禁止恣意，新定法令並無管理委員會表決通過之規定，應適用臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第19條規定應全數繳入市庫，其相關收入、支出由區公所以收支對列方式編列預算辦理為原則，是以不當得利必須由台南市政府市庫返還受害人姜豊田，故臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第1020004942號函之決定應予撤銷。
㈢、臺南市北區振興里活動中心，原由市政府提供400萬元，民間集資100萬元籌建完成之建築物，超過50﹪資金為臺南市政府所有，所有權為臺南市，屬市政府公共建築物，目前由管理機關臺南市北區區公所違法指定管理人員，非指定里長、里幹事或公務體系適當人員負責實際管理及維護工作，並由特定人霸持該活動中心桌巾、椅套、桌椅等出租，違反臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第8條之規定等情，並聲明求為判決⑴訴願決定及臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第1020004942號函決定均撤銷。⑵臺南市政府不當得利之31,500元，命臺南市政府北區區公所以收支對列方式編列預算辦理返還原管委會主任委員即原告。
三、被上訴人則以：
㈠、上訴人於100年9月15日以華興振興里聯合活動中心管理委員會（以下稱管委會）名義函（南北華振會字第005號）被上訴人及臺南市政府民政局，有關該管委會之會計聘用乙案，被上訴人於100年9月21日南北民字第1000018347號函復上訴人並副本予郭玲惠：上訴人若欲聘任郭玲惠小姐為該管委會會計，須召開管委會會議且經委員同意後再行聘任，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資；臺南市政府民政局於100年9月26日南市民自字第1000724177號函被上訴人該會計案：臺南市各活動中心管理機關為各轄區公所，有關活動中心委員組成、人員聘任等事宜，由被上訴人區公所依權責輔導辦理，並請被上訴人轉知上訴人暨該管委會知悉（100年9月28日南北民字第1000018955號函該管委會）。
㈡、上訴人於100年10月2日（南北華振會字第005-1號）逕函臺南市政府民政局有關聘任郭玲惠為該管委會會計乙案，民政局於100年10月11日南市民自第0000000000號函轉該函該案由被上訴人區公所辦理（上訴人只認定臺南市政府為主管機關，但依原臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第9條活動中心之使用及管理受區公所指揮、監督及考核。）被上訴人於100年10月13日以南北民字第0000000000函復上訴人並副本再次予郭玲惠：上訴人須召開管委會會議且經委員同意後再行聘任會計，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資；上訴人又逕以該管委會名義於100年11月21日（南北華振會字第007號）函被上訴人及臺南市政府民政局，被上訴人於100年11月23日南北民字第1000023223號函復，上訴人認定逕函臺南市政府報備聘任郭玲惠為會計即為採報備制，程序上已合法，無視被上訴人之指揮監督，對法令解讀皆片面，自上訴人任該管委會主委起，臺南市政府民政局與被上訴人即多次函復活動中心之管理機關為被上訴人區公所，但均不為原告接受。
㈢、查該管委會於100年11月11日已改選且已選任新任主任委員謝昌成，上訴人卻仍以該管委會主委名義於100年12月30日逕片面開會，被上訴人於101年1月3日退回上訴人開會通知單及附件並副本予郭玲惠。上訴人於101年12月29日逕付郭玲惠款項，並於102年1月2日函臺南市政府民政局以該款項代墊者角色要求返還「不當得利」，臺南市政府民政局於102年1月3日南市民自字第1020006184號函被上訴人本權責處理，被上訴人於102年1月9日南北民字第1020004942號函復上訴人及郭玲惠。
㈣、依臺南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令發布之「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」第2條規定：本辦法里活動中心之主管機關為臺南市政府民政局，管理機關為活動中心所在地區公所，即原有設置里活動中心管理委員會者，101年12月25日起不得再以活動中心管理委員會對外運作；查上訴人與郭玲惠自始便知原管委會未通過郭玲惠之會計任用案，亦知悉本所相關函復該案內容，且上訴人為委員期間（非主任委員）亦未曾將聘任郭玲惠為會計乙案再提出會議中追認或提議解決會計乙職，上訴人卻仍於101年12月29日（依新法101年12月25日起不得再以活動中心管理委員會名義對外運作）逕付郭玲惠款項，上訴人請求管理機關返還「不當得利」，依法無據。資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審法院駁回上訴人在第一審之訴，係以：
㈠、按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因而其後以不存在者，亦同。」依此規定，不當得利之成立要件有三：受有利益、致他人受損害、無法律上之原因。所謂無法律上之原因，於因給付而受利益之情形，係指給付自始欠缺給付目的、給付目的不達或給付目的消滅。再按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因；次按「有效之行政處分，因其本身即屬財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處分為依據之財產變動，即非無法律上原因，自不構成公法上不當得利。又行政程序法第111條第7款固規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』惟所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分。」最高行政法院於95年度判字第1623號著有判決要旨可參。依此，民法上之給付型不當得利，主張受有損害之人需先就其與受益者間之契約關係因主張有自始、當然、絕對無效、或業經行使撤銷權、或有事後發生廢止原因等事由而解消後，始得對受益者進一步主張民法第179條之不當得利返還請求權；同理觀之，公法上之不當得利在類推適用民法第179條規定之際，亦應為相同之解釋，此已為前揭最高行政法院判決闡釋明確。換言之，行政機關所為之行政處分，如不具備行政程序法第111條所列各款無效事由，或於法定救濟期間未經有權機關合法撤銷或廢止前，受處分人因該行政處分所提出之給付，作成行政處分之機關保有該項給付即非無法律上之原因。
㈡、本件上訴人認被上訴人應返還其公法上之不當得利，無非認本件應適用台南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令訂定臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法，並以該辦法第2條、第8條及第19條為其主要論據，惟查，改制前臺南市政府98年8月25日南市行法字第09826562560號令修正發布施行之「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」，台南市政府99年12月25日府法規字第0990360003號公告繼續適用；嗣再以101年10月9日府法規字第0000000000A號令修正發布並自101年12月25日施行。上訴人堅持主張「程序從新」，固非無見，惟不當得利之請求權係屬實體事項，自應從「實體從舊」之法則，本件管委會聘用郭玲惠為會計係於100年7月至101年4月間，上開新辦法係於101年10月9日始發布施行，故系爭會計聘用之相關問題仍應以98年8月25日修正發布施行之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法為依據，上訴人顯將實體法與程序法混淆，致生誤解法規之適用。
㈢、查被上訴人附卷之100年7月27日南北民字第1000014196號、100年9月21日南北民字第1000018347號、100年9月28日南北民字第1000018955號、100年10月13日南北民字第1000020170號、100年11月23日南北民字第1000023223號函及101年1月3日南北民字第101000080號函可知，被上訴人就該管委會聘用郭玲惠為會計一案，已明確指示應經管委會會議同意後再行聘用，亦不得以活動中心之盈餘支付其薪資。是以，被上訴人基於主管機關地位既已多次明確指示管委會聘用會計應經管委會會議同意，則上訴人未經管委會會議同意，而自100年7月起逕行聘用郭玲惠為該管委會會計一事，即屬其個人行為，被上訴人函復上訴人：以該款項代墊者角色要求返還不當得利，依法無據等語，並無違誤。是故，有關本件上訴人請求被上訴人返還其代墊郭玲惠薪資之爭議，性質應為民事案件，應循民事訴訟程序提起訴訟，乃判決駁回上訴人於原審之訴。
五、上訴意旨略謂：
㈠、按98年8月25日府法規字第09826562560號訂定臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法與101年10月9日府法規字第0000000000A號令訂定臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法皆為公法之規範，有關公法之爭議均屬行政訴訟之範疇。又臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第8條、第10條均為職權事項之規定，遴聘會計為主任委員之職權，是以上訴人聘用訴外人郭玲惠為管委會會計時，已函請主管機關臺南市政府備查，程序業已合法，是有關會計之薪資，既由上訴人代墊，自應由被上訴人按前揭管理辦法規定償還臺南市政府不當得利並歸還上訴人，此為公法上之爭議無訛，原審判決認係屬民事事件並駁回上訴人於原審之訴，顯有違背法令。
㈡、次按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求，行政訴訟法第8條定有明文。又除別有規定外，給付訴訟以高等行政法院為第1審管轄法院，是以本件應移由高等行政法院審理。
六、本院查：
㈠、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條、第8條第1項、第12條之2第2項定有明文。
㈡、次按「臺南市政府（以下簡稱本府）為使本市里（社區）活動中心（以下簡稱活動中心）興建有所遵循，並鼓勵民間參與市政建設，特訂定本辦法。」「申請興建活動中心，應事先覓妥適當土地，並完成撥用手續或取得使用同意書。以已辦妥所有權移轉本府之私有土地興建者，優先編列預算辦理。」「申請興建活動中心應鼓勵民間參與贊助，自行籌募興建費用5分之1，並會同區公所成立管理基金，以支應維護與管理費用。」「無法取得用地之里(社區)，得由本府價購適當建物供作活動中心，並依前條規定辦理。」「未設置活動中心之里(社區)，自行籌措新臺幣1百萬元，本府得提撥新臺幣400萬元，會同區公所成立基金，以孳息租借設置。」「活動中心之使用及管理受區公所指揮、監督及考核，區公所應輔導轄內各活動中心研訂開放時間並公佈於門口公告欄，以提高活動中心使用率。」「（第1項）活動中心各項設施由區公所交予里辦公處（社區發展協會）成立管理委員會，負責管理及維護工作：．．．四、聯合活動中心管理委員會由里辦公處及社區發展協會共同籌組，里長、社區發展協會理事長為當然委員，並由各里里長各聘請3名管理委員，各社區發展協會理事長各聘請3名社區發展協會之理、監事擔任管理委員組成。（第2項）前項管理委員會置主任委員1人，由管理委員互選，管理委員人數為偶數時，由區公所推派內部職員1人擔任管理委員。（第3項）里活動中心管理委員會應配合里長選舉同時辦理改選。社區活動中心管理委員會應配合社區發展協會理事長選舉同時辦理改選。聯合活動中心管理委員會應配合里長、社區發展協會理事長改選、解散同時辦理改選。（第4項）新建完成之活動中心管理委員會應於落成典禮後2個月內籌組完畢。」臺南市政府98年8月25日南市行法字第09826562560號令修正發布之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第1條、第2條、第5條、第6條、第7條、第9條第1項、第10條分別定有明文（嗣於101年10月9日以法規字第0000000000A號令訂定發布全文22條；並自101年12月25日施行）。由上開規定可知，臺南市政府所轄各里、社區（聯合）活動中心及其管理委員會屬公營造物性質，區公所則為上開公營造物之行政主管機關，負責指揮、監督及考核各活動中心之使用及管理。
㈢、復依臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第2條規定：「本會組織章程依據本市91年11月12日南市法行字第09109501180號令訂定發布本市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條訂定之。」第7條規定：「本會最高權利機構由華興振興聯合活動中心管理委員會管理委員行使本會職權。」第10條規定：「本件由主任委員遴聘總幹事、會計各1人，經委員會表決通過，協助主任委員處理會務。」是依前開規定，原告以管委會主任委員身分聘用訴外人郭玲惠為管委會會計，並依該規定請求被告返還不當得利，是依原告之主張，自屬因公營造物管理利用關係所生之不當得利返還請求權，為公法上之原因為請求，原審以其係屬民事案件，無審判權逕予判決駁回，即有不合，自應由本院予撤銷發回原審法院更為審理。況依原審所述本件係屬民事案件，依法亦應裁定移送民事法院，非得判決駁回上訴人於原審之訴，其所適用法律，亦有違誤，併此敘明。
㈣、綜上所述，本件原審以無審判權而判決駁回上訴人於原審之訴，為有違誤，業如前述，是上訴人上訴意旨據以指摘，為有理由，自應由本院予以撤銷，發回原審更為審理，以資適法。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國103年7月30日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官戴見草
法官孫國禎法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國103年7月30日
書記官周良駿