裁判字號：最高行政法院87年判字第433號判決
裁判日期：民國87年03月19日
裁判案由：證券交易法
行政法院判決八十七年度判字第四三三號
原告甲○○被告財政部證券暨期貨管理委員會右當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國八十六年十一月十九日台八十六訴字第四四五六七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣本件被告即財政部證券管理委員會（八十六年四月四日變更名稱為財政部證券暨期貨管理委員會）以原告係味王股份有限公司（以下簡稱味王公司）之法人董事甘林企業股份有限公司（以下簡稱甘林公司）之代表，其於民國八十五年三月十五日及十六日在集中交易市場轉讓味王公司股票計五一、○○○股，未依被告七十七年八月二十六日台財證㈡字第○八九五四號函及證券交易法第二十五條第二項規定於股票轉讓後次月向所屬公司申報，乃依同法第一百七十八條第一項第一款規定，以八十五年十月二十四日台財證㈢字第六○四八六號處分書處以罰鍰二萬元，折合新台幣六萬元。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、再訴願決定機關駁回再訴願，無非以被告七十七年八月二十六日台財證㈡第○八九五四號函示意旨「以法人身分當選董事、監察人、而指派代表行使職務之自然人時，該自然人．．．亦有證券交易法第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條．．．有關董事、監察人持股規定之適用」，復以「證券交易法第二十二條之二規定公司內部人申報持股變動，立法目的乃在貫徹證券交易法之資訊公開原則，進一步達到股權管理，健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。故代表法人董事之自然人自應一併申報，始達立法目的」云云為由，認原處分並無不當，應予維持。再訴願決定書並指稱，前財政部證券管理委員會七十七年八月二十七日台證㈡字第○八九五四號函釋係該會本於職權，依證券交易法第二十二條之二等規定之立法目的所作，並未逾越法律規定，自得援引適用。惟再訴願機關此一見解，有違法律保留原則，侵害人民憲法上所保障的權利，原告實難甘服。茲析述如下：⑴「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」大法官會議釋字第三一三號解釋明揭其旨，釋字第三九○號、第四○二號亦重申其義。是以行政機關對人民課以罰鍰，必須以法律有明文規定者為限，否則即必須有法律授權行政機關就其構成要件為補充之規定。查證券交易法第一百八十二條之一雖規定：「本法施行細則，由財政部定之。」惟此一規定僅規定財政部得訂定施行細則，尚難認為有授權財政部就處罰之構成要件有為補充之權能。⑵行政機關依機職掌，得就有關法規為釋示，惟依司法院會議釋字第二八七號解釋之意旨，「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意。」且「法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同意見。」（釋字第二一六號解釋）是以，行政機關所為之函釋如有不當，司法機關得不予援用。依前所述，行政主管機關就行政法規所為之釋示，僅於闡明法規原意之範圍內，始得為之。如超出法規原意，即須有法律之授權。而法律之解釋，雖有主觀解釋、客觀解釋、文義解釋、體系解釋等等不同的方法，然而均有其界限。於民事法規之解釋，雖然得考量立法之目的，為合目的之解釋；並可擴張法條之原意為擴張之解釋，甚且為法律之類推適用。然而，刑事法及行政法規中具裁罰性質之法規，則不得任意以立法之目的為由而為超出法條文義之解釋。⑶證券交易法第二十二條之二規定：「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：」。而證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定：「違反第二十二條之二第一項、第二項．．．者，」處二萬元以上十萬元以下罰鍰。再以同法第一百七十九條：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」之規定觀之，法人之責任與法人董事代表人之責任，應截然區分，不得於法人本身亦不構成義務之違反時，逕以處罰法人之代表人。是以，證券交易法第二十二條之二中所列舉之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，始為適格之處罰對象，不及於法人董事之代表人，不得任意擴張其對象。否則縱於立法之初有所遺漏，亦僅能以修法之方式彌補，斷不得由行政機關以「擴張解釋」之方法，來增加處罰之對象。二、原告轉讓個人持股，並無證券交易法第二十二條之二的適用：⑴被告與訴願、再訴願決定機關稱原告係味王股份有限公司之法人董事「甘林企業股份有限公司」之代表人，原告對此並不否認。唯原告本身另外亦以個人名義持有味王股份有限公司之股票，系爭之股票轉讓行為，純粹係原告以小股東身分將自己持有之股票賣出，故系爭之股票轉讓行為，應不受證券交易法第二十二條之二的規範。⑵按證券交易法第二十二條之二規定之目的之一，在使公司經營者與大股東（持股超過百分之十者，一般稱為內部人）之持股狀況向主管機關與投資大眾公開，進而使大眾知悉公司重要人員持股情況。此可視為證券交易法上「公開原則」之表現。因此，本條所規範之申報義務人，僅限於公司之董事、監察人、及持股超過百分之十以上大股東。故單就法條規定而言，原告既不具董事身分，僅係以小股東身分轉讓個人持股，即無本條規定之適用，而無申報之義務。⑶退一步言，雖證券交易法第二十二條之二第三項規定：第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女、及利用他人名義持有者；從而使第二十二條之二第一項股票持有人持股數，包括其配偶、未成年子女、及利用他人名義持有者。然系爭之股票轉讓行為，純粹係原告以小股東身分，將個人持股賣出，豈可僅因原告正巧也是法人董事之代表人，而當然認定原告個人名下持股，係法人董事利用他人名義持有者。否則法條何不明文禁止法人董事代表人再以個人名義持股﹖可見即便具有法人董事代表人之身分者，未必可以認定是法人董事利用他人名義持股者。原告以一般小股東身分，轉讓個人持股，實與其所代表之法人董事持股變動，無任何關聯。何來依證券交易法第二十二條之二規定申報之義務﹖被告與訴願、再訴願決定機關對「個人名義持股」與「法人名義持股」未加區分，恣意認定原告個人持股係法人董事利用他人名義持有者，強加申報義務於原告，復科處行政罰鍰，如此作法，實有不法侵害人民權益，影響經濟市場交易自由之嫌。三、原告就同一事實，亦為被告另以八十五年十月二十二日台財證⑶第五九二四一號函處以罰鍰在案。該案與本案，均係就原告於八十五年三月十五日及同年月十六日在集中交易市場轉讓味王股份有限公司股票五一、○○○股，而未為申報所為之處分。兩案不同之處僅在於，本案之受理申報機關為味王公司，而該他案之受理申報機關則為財政部證券暨期貨管理委員會。縱原告依被告前揭函所示，有申報轉讓持股之義務，被告所為之處分，亦有違「一事不二罰」之法理。蓋就受理申報機關數而言，原告應向兩個不同的受理申報機關申報，就形式上觀之，原告所違反者，似為兩個不同的作為義務。惟就實質而言，原告之行為－－「於集中市場轉讓持股未為申報」－－僅係就某一特定事實之一個不作為行為。被告對原告此一不作為，竟科處兩次罰鍰，實違反「一事不二罰」之原則。再就管制公司內部人交易、貫徹證券交易法資訊公開之原則觀之，原告如就持股轉讓之情形，已於事前向證券主管機關依法申報，則此一部分之資訊即已公開；再向該股票發行公司申報，已不具該條立法理由所謂『公開資訊』之重要性，實亦不應再為處罰。四、綜上所陳，原處分、訴願決定及再訴願決定之認事用法，均有未洽，實難折服。為此請求判決將原決定及原處分均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按「公開發行股票公司之董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，應於每月五日前將上月份持有股數變動情形向公司申報。公司應於每月十五日以前，彙總向主管機關申報，必要時主管機關得命令其公告之。」「未依規定申報者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰，分別為證券交易法第二十五條第二項及第一百七十八條第一項第一款所明定。次按本會七十七年八月二十六日台財證㈡第○八九五四號函釋「依公司法第二十七條第一項規定，政府或法人為股東，以政府或法人身分當選為董事、監察人，並指派代表行使職務之自然人時，該自然人及其配偶、未成年子女、利用他人名義所持有之股票，亦有證券交易法第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條、第一百五十七條之一有關董事、監察人持股規定之適用。」二、原告於八十五年三月十五、十六日在集中交易市場轉讓所屬公司股票共五一、○○○股，未依規定於股票買進後次月向所屬公司申報其持股異動情形。本會乃以其為違反證券交易法第二十五條第二項，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，處分原告罰鍰貳萬元，於法洵無不合。三、至原告指稱法人董事之代表人非董事本人，應無證券交易法第二十五條之適用乙節。查證券交易法第二十五條規定公司董事、監察人、經理人及持有超過股份總額百分之十之股東（以下簡稱公司內部人）應申報其每月股權變動情形，其立法目的在貫徹證券交易法之資訊公開原則，使投資大眾能瞭解公司重要人員持股異動之情形，並得藉以監督，以避免各該人員為自己之利益，從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。而原告係味王股份有限公司法人董事甘林企業股份有限公司之代表人，代表甘林企業股份有限公司執行其董事職務，具有參加董事會決議及監督公司業務、財務經營之實際權利，若不將代表人所持有之股票納入申報管理之範圍，法人董事將可輕易規避證券交易法第二十五條規定。在保護社會投資大眾之公共利益下，法人代表人應同受本條規範，始能貫徹本條之立法目的。四、又原告主張本會八十五年十月二十二日台財證㈢第五九二四一號處分書與八十五年十月二十四日台財證㈢第六○四八六號處分書重覆乙節。查證券交易法第二十二條之二之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司內幕消息轉讓持股，影響市場交易之公平。而證券交易法第二十五條之立法目的則在貫徹證券交易法之資訊公開原則，使本會及投資大眾能瞭解公司重要人員持股異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益，從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。本案原告於轉讓所屬公司股票時因未依規定於轉讓前向本會申報，且未依規定於轉讓後次月向所屬公司申報，已分別違反證券交易法第二十二條之二及第二十五條第二項規定，本會分別以八十五年十月二十二日台財證㈢第五九二四一號處分書與同年十月二十四日台財證㈢第六○四八六號處分書處以肆萬元及二萬元罰鍰，並無不當，亦無重覆處分之疑慮。綜據上述，原告之訴核無理由，謹請依法駁回等語。
理由按「公開發行股票公司之董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，應於每月五日前將上月份持有股數變動之情形向公司申報；公司應於每月十五日以前，彙總向主管機關申報，必要時主管機關得命令其公告之，為證券交易法第二十五條第二項所規定。違反上述規定者，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，處二萬元以上十萬元以下罰鍰。又依公司法第二十七條第一項規定，政府或法人為股東，以政府或法人身分當選為董事、監察人，並指派代表行使職務之自然人時，該自然人及其配偶、未成年子女、利用他人名義所持有之股票，亦有證券交易法第二十二條之二、第二十五條、第一百五十七條、第一百五十七條之一有關董事、監察人持股規定之適用，經前財政部證券管理委員會七十七年八月二十六日台財證㈡字第○八九五四號函釋有案。查甘林公司為味王公司之法人董事，而原告係甘林公司指派代表行使董事職務者，其於八十五年三月十五日、十六日在集中交易市場轉讓味王公司股票計五一、○○○股，未依首揭前財政部證券管理委員會台財證㈡字第○八九五四號函釋及證券交易法第二十五條第二項規定，於轉讓後次月五日前向所屬公司申報，此為原告所不爭執，則被告依證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定，處原告罰鍰二萬元，並無不合。原告以證券交易法第二十五條規定具申報義務者，僅限於公司之董事、監察人、經理人及持有超過股份總額百分之十以上之大股東，其並不具董事身分，而係以小股東身分轉讓個人持股，自無該條之適用。不能以其為法人董事之代表人，而認定其名下持股，係法人董事利用他人名義持有，其轉讓系爭股票實與其所代表之法人董事持股變動無任何關聯，自無申報之義務。前財政部證券管理委員會七十七年八月二十六日台財證㈡字第○八九五四號函釋係擴張法律適用範圍，增加人民義務，違反法律保留原則。又其同一事實之另案，業經被告以八十五年十月二十二日台財證㈢字第五九二四一號函處以罰鍰，本案有違一事不二罰原則云云。查證券交易法第二十五條規定公司董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，應申報其每月股權變動情形，其立法目的在於貫徹證券交易法之資訊公開原則，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。而依公司法第二十七條第一項規定選任法人為董事時，所指派之自然人為代表執行職務之人，自應一併依該規定申報，始能達立法之目的。故前財政部證券管理委員會七十七年八月二十六日台財證㈡字第○八九五四號函釋係該會本於職權，依證券交易法第二十五條等規定之立法目的所作，並未逾越法律規定，自得援引適用。被告以原告違反申報義務，依證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定，處原告罰鍰二萬元，並無不合。再者，原告於本次轉讓味王公司股票，因未於股票轉讓前向被告申報，有違證券交易法第二十二條之二規定，另案經被告以八十五年十月二十二日台財證㈢字第五九二四一號函處以罰鍰，與本案處罰係因其未於轉讓後次月五日前向所屬公司申報，有違同法第二十五條第二項規定者，所據事實及適用之法規不同，並無一事兩罰之情形。原告所訴各節均無足採。從而，被告就本案所為罰鍰之處分，於法尚無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中華民國八十七年三月十九日
行政法院第二庭
審判長評事 黃綠星
評事 廖政雄 評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十七年三月二十日