臺北高等行政法院97年度簡字第304號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年簡字第304號判決

裁判日期：民國97年08月25日

裁判案由：傳染病防治法

臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00304號原告甲○○訴訟代理人 洪貴叁 律師
洪偉勝 律師被告行政院衛生署代表人乙○○署長）住同訴訟代理人 蔡茂松 律師
林新傑 律師上列當事人間因傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國97年3月27日院臺訴字第0970082978號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：本件被告以原告於民國（下同）95年10月及11月間，未經被告所轄疾病管制局（下稱疾管局）生物安全委員會同意，並先報經被告核備，即逕向高雄榮民總醫院、台南市立醫院、財團法人長庚紀念醫院高雄分院及國軍左營醫院申請分讓第
3級感染性生物材料類鼻疽菌株使用，且未依規定置於具相關防護設備並符合被告所定生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有，違反感染性生物材料管理及傳染病病人檢體採檢辦法（下稱管理及採檢辦法）第10條、第13條及行為時傳染病防治法第32條規定，而依行為時傳染病防治法第63條第1項第6款之規定，以96年6月28日署授疾字第0960000565號函附裁處書處原告罰鍰新台幣（下同）9萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：
甲、原告主張之理由：㈠按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例
有明文規定者為限。」、「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」行政罰法第4條、第5條定有明文。而憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」；「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」行政程序法第158條第1項定有明文。
⒈法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依
其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束。司法院釋字第137、第216號可資參照。
⒉對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分
，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨，此有司法院釋字第39
4號、第402號解釋意旨可稽。又母法雖就特定事項有授權行政機關發布命令之規定，然仍不能因此授權規定，以法規命令增加裁罰性法律所未規定之處罰對象或擴張母法之適用範圍，否則，即與法律保留原則之意旨不符，牴觸憲法第23條規定，司法院釋字第619號解釋亦有同旨。
⒊綜上，倘以命令就涉及人民權利之限制，應有法律明確之
授權，且該命令不能逾越母法授權或擴張母法之適用範圍，否則，難謂與法律保留原則無違。
㈡按行為時傳染病防治法第3條之規定：「本法所稱傳染病如
下：…」，後以5款之方式列舉3類傳染病，並於第4款及第5款載明未列舉之指定傳染病及新感染症，均應公告。類鼻疽並不在列舉傳染病之類，亦未經公告指定為指定傳染病或新感染症。
⒈本件行為時之傳染病防治法第3條就「傳染病」之範圍界
定後，就傳染病之防治體系、傳染病之預防、防疫、檢疫措施等詳為規定，就傳染病之病人及處理傳染病之相關單位，設有對人民之集會、結社、居住及遷徙與一般行動自由均有相當強度之管制及限制（如：第23條有禁止販賣相關食品、動物及強制撲殺之規定、第25條有場所主人清除傳染病病媒滋生原之義務、第26條有傳染病通報義務、第
33條就農漁、畜牧、游泳或飲用水賦地方主管機關限制權限、第35條更對集會結社自由、居住、遷徙、行動自由及一般行動自由有大幅限制、第43條有強制隔離、施藥之規定、第46條就曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，賦該管主管機關留驗、令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制、強制隔離或撤離居民等必要之處置之權限…等），是就傳染病之範圍認定，涉及是否適用後續管制措施並對人民之自由及權利進行管制而有限制，其範圍必以法律明文或授權為限，不能以行政命令之方式任意擴張，否則即難謂與法律保留原則無違。
⒉傳染病防治法第32條第2項固規定：「地方主管機關、醫
療（事）機構、學術、研究機構、其他機關或事業持有傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料者，應函報中央主管機關備查；其管理人、保存人及使用人應於具相關防護設備並符合中央主管機關所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有之；有關生物材料之持有、保存、管理及其他應遵行事項之辦法，有中央主管機關定之」，同法第63條並定有違反時罰鍰之規定。被告依傳染病防治法第2條之規定，為傳染病防治法之中央主管機關，依據前揭授權之規定，於94年9月26日訂定發佈「感染性生物材料管理及傳染病病人檢體採檢辦法」，於第2條明定「傳染病病原體及其使用之實驗室區分如附表1，其衍生物、血清等感染性生物材料及其使用之實驗室，依其可能含有之傳染病病原體區分之」其附表係依行政院國家科學委員會93年6月增修之「基因重組實驗守則」製作，內容區分為：「甲、第一級危險群（Riskgroup1,RG1
）」微生物第一級危險群微生物與人類健康成人之疾病無關。例如不產生內孢子之Bacilluslicheniformis,Escherichiacoli-K12,adeno-associatedvirus第一型至第四型，及重組的不含潛在致癌基因產物或毒素之adeno-associatedvirus，且在無輔助病毒存在下進行培養。…（下略）」、「乙、第二級危險群（Riskgroup2,RG2）微生物第二級危險群微生物在人類所引起的疾病很少是嚴重的，而且通常有預防及治療的方法。（中略）…（一）細菌包括披衣菌…（中略）…（二）真菌…（中略）…
（三）寄生蟲…（中略）…（四）病毒…（下略）…」、「丙、第三級危險群（Riskgroup3,RG3）微生物第三級危險群微生物在人類可以引起嚴重或致死的疾病，可能有預防及治療之方法。（一）細菌包括立克次氏菌…（中略）…（二）真菌…（中略）…（三）寄生蟲…（中略）…（四）病毒與變性蛋白（Prions）…（下略）」、「丁、第四級危險群（Riskgroup4,RG4）微生物第四級危險群微生物在人類可以引起嚴重或致死的疾病，但通常無預防及治療之方法。…（下略）」、「戊、通用的動物病原性病毒下列實驗室中常用的動物病原性病毒與健康成人之疾病無關。通常RG1級的防護等級即可。但對murineleukemiavirus之amphotropic及xenotropic病毒株，建議於RG2級之防護等級下進行實驗。」。其中，丙、第三級危險群（Riskgroup3,RG3）微生物中（一）細菌包括立克次氏菌3.Burkholderia（Pseudomonas）mallei,B.pseudomallei，為類鼻疽菌。
⒊被告以原告於95年10月及11月間擔任疾病管制局第3分局
副分局長，未經該局生物安全委員會同意，報請衛生署核備，即逕向高雄榮民總醫院、台南市立醫院、財團法人長庚紀念醫院高雄分院及國軍左營醫院申請分讓第3級感染性生物材料類鼻疽菌株使用，且未依規定置於具相關防護設備並符合衛生署所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有，經被告於96年1月29日查獲，遂依原告違反管理及採檢辦法第10條、第13條及行為時傳染病防治法第63條第1項第6款之規定，處原告罰鍰9萬元，然查：
⑴傳染病防治法第32條第2項之規定：「地方主管機關、
醫療（事）機構、學術、研究機構、其他機關或事業持有傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料者，應函報中央主管機關備查；其管理人、保存人及使用人應於具相關防護設備並符合中央主管機關所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有之；有關生物材料之持有、保存、管理及其他應遵行事項之辦法，有中央主管機關定之」。該法就授權之範圍，在於傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料，而與傳染病防治法第3條所定「傳染病」之範圍相對應，此依管理及採檢辦法第2條之規定：「傳染病病原體及其使用之實驗室區分如附表1，其衍生物、血清等感染性生物材料及其使用之實驗室，依其可能含有之傳染病病原體區分之。」，亦明確表明管理及採檢辦法之範圍，以傳染病之病原體或其衍生物、血清等感染性生物材料為限。
⑵類鼻疽於本件原告行為時，並非傳染病防治法第3條第
1項第1款至第3款列舉之法定傳染病，亦未經依法公告為同條第4、5款之指定傳染病或新感染症，其不屬傳染病防治法所稱之「傳染病」，已屬至明。
⑶被告逕將行政院國家科學委員會增修之「基因重組實驗
守則」移植作成本件管理及採檢辦法之附表，將包含類鼻疽在內之諸多非屬傳染病防治法所定傳染病之微生物及病毒，全數列入管理及採檢辦法之管制範圍，被告機關於訂定管理及採檢辦法附表之時，究竟類鼻疽係依傳染病防治法第3條何款之規定成為傳染病，而屬立法者授權被告採取包含限制人民權利、自由在內管制手段之範圍？類鼻疽如何成為傳染病防治法所規範之「傳染病」，甚至可依傳染病防治法裁處？⑷被告於訴願階段固以與法律明確性無違為由置辯，惟就
行政命令之有效性，並非單以符合法律明確性為其唯一之生效要件，特別在對人民課裁罰處分或對人民之自由、權利導致限制結果者，應不得逾越法律或法律授權之範圍，以符合法律保留原則，其單以法律明確性，主張該命令有效，已有未洽。
⑸自95年3月至96年6月，計有類鼻疽確定病例38件，該
38件類鼻疽菌株由各醫院檢驗確定後，送至疾管局檢驗，並未依管理及採檢辦法規定，填具異動申請單及在第
3級實驗室進行，另疾管局之細菌實驗室並無第3級實驗室，在96年10月15日前，操作類鼻疽菌實驗均在第2級實驗室進行。對此，被告及訴願決定書以「所訴38件類鼻疽菌株送疾病管制局檢驗一節，以依傳染病防治法第46第1項第3款規定，傳染病檢驗結果由中央主管機關或指定、委託、認可之檢驗單位確定，目前疾管局並未委託或認可檢驗類鼻疽菌之單位，故醫院運送檢體或菌株至疾病管制局確認時，尚屬防疫檢體檢驗階段，此時檢體或菌株並非感染性生物材料，無須辦理菌株異動作業申請」云云，認被告對其他案件未要求辦理菌株異動作業申請，並不能證明本件類鼻疽菌株非傳染病防治法規範範圍。然姑不論綜觀傳染病防治法之規定，並無有關「防疫檢體」之規定，亦無就防疫檢體得不適用管理及採檢辦法之明文，且就感染傳染病病原體之人及疑似感染傳染病之病人，均視同傳染病病人，適用傳染病防治法之規定，為行為時傳染病防治法第13條定有明文。是倘依被告之見解，主張類鼻疽菌株應適用傳染病防治法之相關規範，則根本不能以檢體、菌株屬檢體檢驗階段，尚未確認為由，即排除傳染病防治法之適用，否則難謂與傳染病防治法無違，類鼻疽菌株並非傳染病防治法所定之傳染病病原體或感染性生物材料，已然甚明。
⑹被告又以「而管理及採檢辦法規範之感染性生物材料，
如係原告所稱僅指45種法定傳染病，自毋需再訂定如管理及採檢辦法第42條附表1規定之其他病原體分級表」，顯係倒果為因，而正足以證明管理及採檢辦法，已逾母法之授權範圍：
①姑不論管理及採檢辦法附表1所定之病原體分級表，
係依據行政院國家科學委員會93年6月增修之「基因重組實驗守則」援用而來，而依基因重組實驗守則第
1章總則之第1節宗旨揭明：「本基因重組實驗守則（下稱本守則）的宗旨，是為推動去氧核糖核酸（DNA）及核糖核酸（RNA）重組研究之實驗安全。」是以該目的所訂定之守則分類，與傳染病防治法之目的、內容、範圍均未盡相符，逕援用該分類作為管理及採檢辦法之附表，除已逾傳染病防治法授權之範圍外，就該辦法之訂定，亦顯有怠於裁量之違誤。
②管理及採檢辦法之授權基礎為傳染病防治法第32條之
規定，被告將非屬傳染病防治法所定之傳染病且與傳染病防治法所定傳染病無法連結其他病原體納入分級表並予管制甚予裁罰，係逾越法定範圍，擴張其管制權限，不能以其逾越、擴張權限之結果昭然，反證該命令之合法性。該命令就非屬傳染病防治法所定傳染病之病原體亦納入管制，顯非適法有效。
⑺被告又以傳染病防治法之立法目的，係為杜絕傳染病之
發生、傳染及蔓延為由，主張本件將類鼻疽等非傳染病之病原體列入管理及採檢辦法係屬權限範圍而屬合法。
然就涉及人民權利及自由限制事項，倘以行政命令為之者，需有法律就其目的、內容、範圍具體明確授權，而該命令無逾法律就目的、內容、範圍之授權，始屬適法，屢由司法院釋字第638、619、402、394號解釋在案。本件傳染病防治法第32條之授權內容、範圍既已明確、具體指明為「傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料」，該管理及採檢辦法第2條復規定：「傳染病病原體及其使用之實驗室區分如附表1，其衍生物、血清等感染性生物材料及其使用之實驗室，依其可能含有之傳染病病原體區分之。」，亦明確表明管理及採檢辦法之範圍，以傳染病之病原體或其衍生物、血清等感染性生物材料為限，是否能逕援引傳染病防治法之概括立法目的以為其授權基礎，已非無疑。
⑻況倘深究傳染病防治法之立法目的，係為該法第1條所
定杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，其目的仍在杜絕該法第3條所定傳染病之發生、傳染及蔓延，並賦予機關強度不等之對人民自由、權利限制之管制措施（已如前述），縱被告援用傳染病防治法之立法目的，亦不能得出其有權就非屬傳染病之事項，逾法律授權之範圍而加以管制之權限。是被告前揭管理採檢辦法，已逾越法律之範圍而無效，已屬甚明，其以原告未依該管理及採檢辦法對類鼻疽菌進行異動等為由，對原告課處行政罰，自非適法。
⒋綜上，被告所定感染性生物材料管理及傳染病病人檢體採
檢辦法，已逾傳染病防治法之範圍，其據以限制人民之自由權利，並以之為由課處被告行政罰，要非適法。
乙、被告主張之理由：㈠被告處分原告之經過：
⒈被告課處原告罰鍰之依據：
⑴依95年6月14日修正之傳染病防治法第32條第2項之規
定：「地方主管機關、醫療（事）機構、學術、研究機構、其他機關或事業持有傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料者，應函報中央主管機關備查；其管理人、保存人及使用人應於具相關防護設備並符合中央主管機關所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有之；有關生物材料之持有、保存、管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」，違反上開規定者，依同法第63條第1項第6款之規定，處新臺幣9萬元以上45萬元以下之罰鍰。
⑵被告依傳染病防治法第32條第2項及第45條第2項規定
之授權，發布管理及採檢辦法。依管理及採檢辦法第2條規定：「傳染病病原體及其使用之實驗室區分如附表
1，其衍生物、血清等感染性生物材料及其使用之實驗室，依其可能含有之傳染病病原體區分之。」；同辦法第10條規定：「設置單位使用第3級以上感染性生物材料，應檢附相關文件，報中央主管機關核備後，始得為之；異動時，亦同。」；同辦法第13條第1項、第2項規定：「第2級感染性生物材料有新增、銷毀、寄存或分讓等異動情事時，其持有人應填寫感染性生物材料異動單，並取得該設置單位生物安全委員會之同意。」、「第3級以上感染性生物材料有前項所稱異動情事時，除依前項規定辦理外，並應先報請中央主管機關核備後，始得為之。」，另管理及採檢辦法第2條附表1規定之生物安全等級規範及病原體微生物危險等級分類、丙、第3級危險群微生物，在人類可以引起嚴重或致死的疾病，可能有預防或治療之方法，其中㈠之3為Burkholderia（Pseudomonas）mallei,B.pseudomallei（類鼻疽菌）。
⒉原告未依規定取得類鼻疽菌：
⑴本件原告於95年10月及11月間，擔任疾管局第3分局副
分局長，未經疾管局生物安全委員會同意且未報經被告核備，即逕向高雄榮民總醫院、臺南市立醫院、財團法人長庚紀念醫院及國軍左營總醫院申請分讓第3級感染性生物材料類鼻疽菌株使用，且未依規定置於具相關防護設備並符合衛生署所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有，經疾管局於96年1月29日查獲，上開事實經過，有疾管局生物安全委員會調查報告可稽。
⑵本件原告向前開4家醫院分讓第3級感染性生物材料之
類鼻疽菌（BurkholderiaPseudomallei）前，未依前揭規定，取得疾管局生物安全委員會之同意，且未報請中央主管機關（即被告）核備，即逕行要求醫院予以分讓，原告違規事證明確。被告以原告違反管理及採檢辦法第10條、第13條及行為時傳染病防治法第32條第2項之規定，而依行為時傳染病防治法第63條第1項第6款之規定，以96年6月28日行政院衛生署署授疾字第0960000565號函附裁處書處原告9萬元，並無違誤之處。
㈡原告主張類鼻疽菌於本件原告行為時，並非傳染病防治法第
3條所指之法定傳染病，被告發布之管理及採檢辦法附表，逾越法律或法律授權之範圍，而有違法律保留原則云云，惟查：
⒈傳染病防治法之立法目的，係為杜絕傳染病之發生、傳染
及蔓延，而就傳染病之防治體系、預防、防疫措施、檢疫措施等詳加規定，為了預防傳染病，原告行為時之傳染病防治法特於第32條對具感染性菌株、病毒、細胞株、抗體等一定生物材料之輸出、輸入、取得、持有管理等事項為規範，並授權被告機關，依法訂定相關管理辦法（即「感染性生物材料管理及傳染病病人檢體採檢辦法」），以使具有感染性之生物材料得以有效管理，另為使各單位瞭解病原體之分類等級，於管理及採檢辦法中，另以附件方式公告安全等級規範及病原體微生物危性等級分類，完全符合法律保留原則之要求。
⒉原告主張傳染病防治法第32條之授權內容、範圍既已明確
、具體指明為「傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料」，應與傳染病防治法第3條所定「傳染病」之範圍相對應，且是否能逕援引傳染病防治法之概括立法目的以為其授權基礎，已非無疑云云，惟查：
⑴原告行為時之傳染病防治法第32條，為了預防傳染病，
而對感染性菌株、病毒、細胞株、抗體等一定生物材料之輸出、輸入、取得、持有等事項為規範，且該條第2項之條文為「…傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料…」，係以傳染病病原體、衍生物、血清為例示，且條文中並未具體特定規範對象，故以「等」字概括之，因此，舉凡具有與傳染病病原體、衍生物、血清相類似性質之感染性生物材料，皆屬傳染病防治法第32條第2項所得規範之對象，如此解釋始符合傳染病防治法第32條為預防傳染病而管制感染性生物材料之立法意旨。基此，被告為預防傳染病而制定管理及採檢辦法，並列舉應予管制之感染性生物材料，並未逾越傳染病防治法第32條第2項之授權範圍，且符合該條規範之授權意旨。
⑵再者，傳染病防治法第32條係為規範感染性生物材料，
而傳染病防治法第3條係規定屬於法定傳染病之疾病，然傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料，雖可能導致傳染病，惟其並非疾病，故感染性生物材料與傳染病二者係屬二事，不可混為一談。
⑶又傳染病防治法第32條並非規範傳染病發生時之處置事
項，何需與第3條所定之傳染病相對，況且，傳染病防治法第32條亦未明定感染性生物材料，必需對應於傳染病防治法第3條所定之「傳染病」。基此，故原告指稱傳染病防治法第32條所規範之感染性生物材料，必須為傳染病防治法第3條所定「傳染病」之病原體云云，顯不當限縮傳染病防治法第32條之規範內容，並且忽視感染性生物材料管制之高度專業性及傳染病防治之困難及複雜性。
⒊原告又稱管理及採檢辦法第2條復規定：「傳染病病原體
及其使用之實驗室區分如附表1，其衍生物、血清等感染性生物材料及其使用之實驗室，依其可能含有之傳染病病原體區分之。」，亦明確表明管理及採檢辦法之範圍，以傳染病之病原體或其衍生物、血清等感染性生物材料為限云云，惟查：
⑴上開管理及採檢辦法之規定，係被告依傳染病防治法第
32條第2項及第45條第2項之授權所發布，其中傳染病防治法第32條係以感染性生物材料為規範對象，而同法第45條之採驗、檢驗對象，除以傳染病病人之體液、分泌物、排泄物為外，尚包含「其他可能具傳染性物品」，由此可知，管理及採檢辦法所規範之對象，並非僅限於傳染病之病原體，故就管理及採檢辦法之內涵及規範對象，自應以傳染病防治法為依歸。
⑵管理及採檢辦法第2條係就感染性生物材料應使用何種
實驗室，而以「傳染病病原體」或「感染性生物材料可能含有之傳染病病原體」作為區分之依據，並未限定管理及採檢辦法適用之範圍，僅以傳染病之病原體或其衍生物、血清等感染性生物材料為限。
⑶且若管理及採檢辦法果真僅限於傳染病防治法第3條之
傳染病，則管理及採檢辦法第2條又何需增列「依其可能含有之傳染病病原體區分之。」，再者，管理及採檢辦法所規範之感染性生物材料，果如原告所稱僅指45種法定傳染病，自毋需再訂定如管理及採檢辦法第2條附表1規定之其他病源分級表。依前所述，足見管理及採檢辦法所規範之對象，並非僅以傳染病防治法第3條所定傳染病之病原體為限。
㈢原告主張被告逕將行政院國家科學委員會增修之「基因重組
實驗守則」，移植作成本件管理及採檢辦法之附表，將包含類鼻疽菌在內之諸多非屬傳染病防治法所定傳染病之微生物及病毒全數列入管理及採檢辦法之管制範圍，顯有怠於裁量之違誤，逾越法定範圍，擴張管制權限云云，惟查：
⒈依原告行為時傳染病防治法第32條第2項之規定，既授權
被告就有關生物材料之持有、保存、管理及其他應遵行之事項訂定相關辦法，被告自得依據傳染病防治法授權之意旨，憑其專業上之判斷，擬訂法規命令之內容，故被告於發布管理及採檢辦法時，參考行政院國家科學委員會增修之「基因重組實驗守則」，訂定管理及採檢辦法附表之內容，本屬立法者授權範圍內之合法裁量，並無違誤之處。
⒉又傳染病防治法第32條僅規定以感染性生物材料為規範對
象，故被告選擇應管制之感染性生物材料，當不必受限於傳染病防治法第3條所定傳染病之微生物或病毒，依此立法意旨，凡為感染性生物材料，被告皆可依其專業判斷決定是否列為管制之對象，而無逾越母法授權之疑義。
㈣原告另主張類鼻疽菌並非傳染病防治法第3條所定之傳染病
，被告前揭管理辦法將類鼻疽菌列為管制對象，已逾越法律之授權範圍而無效，已屬甚明云云，惟傳染病防治法第32條係就感染性生物材料為規範對象，並非僅以傳染病之病源體為規範對象，且類鼻疽菌為足以引起人類嚴重或致死疾病之病菌，被告依傳染病防治法第32條之規定，將類鼻疽菌列為管理及採檢辦法規範之對象，並無逾越法律授權之範圍。
㈤原告雖主張自95年3月至96年6月，計有類鼻疽確定病例38
件，該38件由各醫院檢驗確定後，送至疾管局檢驗，並未依管理及採檢辦法辦理云云，惟查：
⑴原告所指之38件類鼻疽菌株案例乙節，依原告行為時傳染
病防治法第45條第1項第3款之規定，傳染病檢驗結果由中央主管機關確定，故醫院運送檢體或病菌株至疾管局實驗室確認前，尚屬防疫檢體檢驗階段，未依法經中央主管機關確定前，此時之檢體或菌株並非感染性生物材料，無需辦理菌株異動申請作業。
⑵原告雖以傳染病防治法第13條之規定，不能以尚未確定為
由，即排除傳染病防治法之適用，惟傳染病防治法第13條係針對感染傳染病或疑似感染傳染病之人，與尚未經檢驗確定之感染性生物材料、防疫檢體並不能等同論之，故原告之上開主張，應不足採。
⑶再者，操作何種等級之感染性生物材料應於何種等級之生
物安全實驗室進行，並無絕對關係，尚需評估其實驗操作方式及目的，因類鼻疽菌並非藉由空氣途徑傳染，如僅一般實驗研究不涉及培養之操作，可於生物安全第2等級實驗室內進行。
㈥綜上所述，被告依原告行為時傳染病防治法第32條發布之管
理及採檢辦法，並無違反法律保留原則之情事，原告所提之訴，顯無理由。
理由
一、本件訴訟繫屬中被告代表人 侯勝茂 ，改為乙○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行為時傳染病防治法第32條規定：「（第1項）中央主管機關得公告具感染性菌株、病毒、細胞株、抗體等一定生物材料，應經其核准，始得輸出、入。（第2項）地方主管機關、醫療（事）機構、學術、研究機構、其他機關或事業持有傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料者，應函報中央主管機關備查；其管理人、保存人及使用人應於具相關防護設備並符合中央主管機關所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有之；有關生物材料之持有、保存、管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」違反上開規定者，依同法第63條第1項第6款規定，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰。次按依上開傳染病防治法第32條第2項及第45條第2項授權訂定之感染性生物材料管理及傳染病病人檢體採檢辦法（簡稱管理及採檢辦法）第2條規定：「傳染病病原體及其使用之實驗室區分如附表1，其衍生物、血清等感染性生物材料及其使用之實驗室，依其可能含有之傳染病病原體區分之。」第10條規定：「設置單位使用第3級以上感染性生物材料，應檢附相關文件，報中央主管機關核備後，始得為之；異動時，亦同。」第13條規定：「第2級感染性生物材料有新增、銷毀、寄存或分讓等異動情事時，其持有人應填寫感染性生物材料異動單，並取得該設置單位生物安全委員會之同意。第3級以上感染性生物材料有前項所稱異動情事時，除依前項規定辦理外，並應先報請中央主管機關核備後，始得為之。」另管理及採驗辦法第2條附表1之生物安全等級規範及病原體微生物危險性等級分類丙第3級危險群微生物，為在人類可以引起嚴重或致死的疾病，可能有預防或治療之方法，㈠其中之3為Burkholderia（Pseudomonas）mallei,B.pseudomallei（類鼻疽菌）。
三、查本件被告以原告於95年10月及11月間，擔任被告所轄疾管局第3分局副分局長時，未經疾管局生物安全委員會同意，且未報經被告核備，即逕向高雄榮民總醫院、臺南市立醫院、財團法人長庚紀念醫院高雄分院及國軍左營醫院申請分讓第3級感染性生物材料類鼻疽菌株使用，且未依規定置於具相關防護設備並符合衛生署所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有，經疾管局於96年1月29日查獲，上開事實經過，有疾管局生物安全委員會調查報告可稽。乃認原告違反管理及採檢辦法第10條、第13條及行為時傳染病防治法第32條第2項規定，爰依行為時傳染病防治法第63條第1項第6款規定處原告罰鍰9萬元，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，原告猶不服，提起行政訴訟，主張理由及其爭點均如事實欄所載。
四、本院查：㈠原告於95年10月25日及11月1日（當時擔任疾病管制局第三
分局副分局長），未經該局生物安全委員會同意，亦未先報經被告衛生署核備，即自行擬具疾病管制局第3分局名義之書函，經分局長 李翠鳳 核章後，逕向高雄榮民總醫院、臺南市立醫院、財團法人長庚紀念醫院高雄分院及國軍左營醫院申請分讓第3級感染性生物材料類鼻疽菌株（其中一部分更指名索取特定病患所留下之類鼻疽菌株），經高雄榮民總醫院、臺南市立醫院、財團法人長庚紀念醫院高雄分院先後寄送共6株菌株，由原告先後於95年11月30日、95年12月5日親自簽收後，即置放於其平日上班之辦公室，準備供自行研究計畫之實驗使用，而未依規定放置於具相關防護設備並符合中央主管機關所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境，如今則下落不明（據原告自稱其收受上開菌株後，嗣因故未進行實驗，已於95年12月10日丟棄於疾病管制局研究檢驗中心中區實驗室內之感染性廢棄物垃圾袋，由不知情之實驗室同仁予以高壓滅菌銷毀後轉交清潔公司處理；但據該中區實驗室同仁陳述95年12月間無人陪同原告或看見原告到過該實驗室，而進入實驗室必須使用有設定權限之識別證刷卡才能通行，當時有權限進出實驗室者，僅有中區實驗室職員11人及第三分局負責疫苗、生物安全裝備管理之職員2人，計13人，不包括原告），經疾病管制局人員於96年1月29日前往高雄榮民總醫院例行性查核其所設置生物安全第三等級實驗室時，始發現上情。此有疾病管制局生物安全委員會調查報告、訪查記錄及書面調查紀錄、疾病管制局政風室訪談紀錄、疾病管制局第三分局95年10月25日及11月1日書函等影本院卷可稽，足見原告向前開4家醫院分讓第3級感染性生物材料之類鼻疽菌（BurkholderiaPseudomallei）前，未依前揭規定，取得疾管局生物安全委員會之同意，且未先報請中央主管機關（即被告）核備，即逕行要求醫院予以分讓；又於收受該類鼻疽菌株後，僅將之置於常溫下之辦公室，而未於具相關防護設備並符合中央主管機關所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境持有，已違反行為時傳染病防治法第32條第2項本文，及依同法第32條第2項、第45條第2項授權訂定之管理及採檢辦法第13條規定，被告乃依行為時傳染病防治法第63條第1項第6款之規定，以96年6月28日行政院衛生署署授疾字第0960000565號函附裁處書處原告9萬元，於法並無不合，且係處以法定最低度罰鍰，亦無裁量逾越權限或濫用權力之情事。
㈡按傳染病防治法之立法目的，係為杜絕傳染病之發生、傳染
及蔓延，該法第32條即為對感染性菌株、病毒、細胞株、抗體等感染性生物材料之輸出、入、取得、持有、保存、使用及管理等事項為規範，並授權被告機關依法訂定相關管理辦法，以使具有感染性之生物材料得以有效管理，另為使各單位瞭解病原體之分類等級，於管理辦法中另以附件方式公告安全等級規範及病原體微生物危險性等級分類，並無違反法律保留及授權明確性原則，具有補充法律的功能。
㈢次按行為時傳染病防治法第3條第1項除於第1、2、3款
列舉傳染病的種類外，另於同條項第4款明定「指定傳染病：指前三款以外已知之傳染病或症候群，經中央主管機關認有依本法施行防治之必要而予以公告者」、同條項第5款明定「新感染症：指未知之新興傳染病或症候群，其症狀或治療結果與已知傳染病明顯不同，且經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成重大影響，有依本法施行防治之必要，而予以公告者」，足見傳染病雖有法定傳染病（包括法律明定及授權主管機關公告者）及非法定傳染病之分，但非法定傳染病仍隨時有可能被主管機關公告列為法定傳染病，故基於杜絕一切傳染病之發生、傳染及蔓延之立法宗旨，解釋同法第32條所謂「傳染病病原體」時，本無須侷限於「法定傳染病病原體」。且揆諸行為時傳染病防治法第32條之條次係坐落在第三章「傳染病之預防」，其立法目的在將一切可能之傳染病防範於未然，與第四章規定傳染病發生或有發生之虞時所應採之防疫措施之立法重點不同，本無須對條文中所有出現的「傳染病」一詞作相同的解釋；尤其，該法第32條規範之行為主體包括具備醫療或防疫專業之管理人、保存人、持有人及使用人，而有關傳染病的預防，社會上本來就對專業人士懷有較高的期待，所要求遵守的事項又僅係「填寫感染性生物材料異動單」、「取得該設置單位生物安全委員會之同意」、「報請中央主管機關核備」及「應於具相關防護設備並符合中央主管機關所定之生物安全操作作業基準之實驗室及環境使用或持有之」等輕微的作為義務，相較於預防一切可能的傳染病發生的重大使命，上開輕微的作為義務加諸負有較重防疫責任的專業人士身上，顯未逾越比例原則，自無庸侷限於同法第3條「法定傳染病」之預防。
再綜觀該第32條條文載明將「感染性菌株、病毒、細胞株、抗體等一定生物材料」、「傳染病病原體、衍生物、血清等感染性生物材料」，列為管理對象，規範重點在於「感染性生物材料」，授權條文亦載明為「有關生物材料之持有、保存、管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」，而不限於「傳染病病原體、衍生物、血清」。故所謂「傳染病病原體、衍生物、血清」，僅為「感染性生物材料」之例示項目，由例示後的「等」字概括文義，可知舉凡傳染病病原體、衍生物、血清及其他相類似性質之感染性生物材料，無論其感染性係屬於法定傳染或非法定傳染，該生物材料包括病原體、衍生物、血清、菌株、病毒、細胞株、抗體等，皆屬傳染病防治法第32條第2項所要規範之客體，如此解釋始符合傳染病防治法第32條為預防傳染病而管制感染性生物材料之立法意旨。基此，被告為預防傳染病而制定管理及採檢辦法，並於附表一列舉應予管制之感染性生物材料，將類鼻疽菌列為第3級危險群微生物之感染性生物材料，並未逾越行為時傳染病防治法第32條第2項之授權範圍，且符合該條規範之授權意旨。從而，原告指稱傳染病防治法第32條所規範之感染性生物材料，必須為傳染病防治法第3條所定「傳染病」之病原體云云，核與行為時傳染病防治法第32條之規範意旨不符，不足採憑。
㈣行為時傳染病防治法第32條既係以感染性生物材料為規範客
體且而同法第45條之採驗、檢驗對象，除以傳染病病人之體液、分泌物、排泄物為外，尚包含「其他可能具傳染性物品」，由此可知，管理及採檢辦法所規範之客體，並非僅限於法定傳染病之病原體。再者，管理及採檢辦法所規範之感染性生物材料，果如原告所稱僅指45種法定傳染病，自無需再訂定如管理及採檢辦法第2條附表一規定之其他病原微生物危險性分級表。足見管理及採檢辦法所規範之客體，並非僅以傳染病防治法第3條所定傳染病之病原體為限。
㈤行為時傳染病防治法第32條第2項之規定，既授權被告就有
關生物材料之持有、保存、管理及其他應遵行之事項訂定管理辦法，被告自得依據授權之意旨，憑其專業上之判斷，擬訂法規命令之內容，故被告於發布管理及採檢辦法時，參考行政院國家科學委員會增修之「基因重組實驗守則」，訂定管理及採檢辦法附表之內容，本屬立法者授權範圍內之合法裁量，並無違法可言。又行為時傳染病防治法第32條僅規定以感染性生物材料為規範客體，故被告選擇應管制之感染性生物材料時，當不必受限於同法第3條所定傳染病之微生物或病毒，依此立法意旨，凡為感染性生物材料，被告皆可依其專業判斷決定是否列為管制之範圍，尚難遽指其逾越母法之授權。何況類鼻疽菌為足以引起人類嚴重或致死疾病之病菌，被告依傳染病防治法第32條第2項之授權規定，將類鼻疽菌列為管理及採檢辦法規範之客體，其裁量自無瑕疵可指。原告主張被告逕將行政院國家科學委員會增修之「基因重組實驗守則」，移植作成本件管理及採檢辦法之附表，將包含類鼻疽菌在內之諸多非屬傳染病防治法所定傳染病之微生物及病毒全數列入管理及採檢辦法之管制範圍，顯有怠於裁量之違誤，逾越法定範圍，擴張管制權限云云，容有誤會，不足採信。
㈥原告雖主張自95年3月至96年6月，計有類鼻疽確定病例38
件，該38件由各醫院檢驗確定後，送至疾管局檢驗，並未依管理及採檢辦法辦理云云，惟查：原告所指之38件類鼻疽菌株案例乙節，依行為時傳染病防治法第45條第1項第3款之規定，傳染病檢驗結果由中央主管機關確定，故醫院運送檢體或病菌株至疾管局實驗室確認前，尚屬防疫檢體檢驗階段，未依法經中央主管機關確定前，此時之檢體或菌株並非感染性生物材料，無須辦理菌株異動申請作業。原告雖另引同法第13條之規定，主張不能以尚未確定為由，即排除傳染病防治法之適用云云，惟行為時傳染病防治法第13條係針對感染傳染病或疑似感染傳染病之人為規範，與尚未經檢驗確定之感染性生物材料、防疫檢體，並不能等同論之，故原告之上開主張，應不足採。再者，操作何種等級之感染性生物材料應於何種等級之生物安全實驗室進行，並無絕對關係，尚需評估其實驗操作方式及目的，因類鼻疽菌並非藉由空氣途徑傳染，如僅一般實驗研究不涉及培養之操作，可於生物安全第2等級實驗室內進行，然該菌仍屬於第3級感染性生物材料，併此敍明。
五、綜上所述，原處分認事用法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件依卷內及本院調查所得資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第
1項、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國97年8月25日
臺北高等行政法院第六庭
法官林文舟上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國97年8月25日
書記官劉育伶