裁判字號：最高行政法院97年判字第833號判決
裁判日期：民國97年09月11日
裁判案由：社會福利
最高行政法院判決
97年度判字第833號上訴人甲○○被上訴人臺北市政府社會局代表人乙○○上列當事人間社會福利事件，上訴人對於中華民國95年10月5日臺北高等行政法院95年度訴字第446號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為重度多重障之身心障礙者，原設籍於臺北市文山區，經臺北市文山區公所核定自民國91年3月起按月發給身心障礙者津貼新臺幣（下同）4,000元，至91年7月年滿40歲後每月津貼補助金額為5,000元。嗣被上訴人與臺北市政府民政局進行媒體比對資料查核時，發現上訴人於94年6月16日將戶籍遷至桃園縣八德市，被上訴人審認上訴人不符臺北市身心障礙者津貼申請須知第1點規定，乃依津貼申請須知第5點規定以94年8月3日北市社三字第09437763600號函（下稱原處分）通知上訴人自94年7月起停發其身心障礙者津貼。
上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠本件訴願決定認為臺北市身心障礙者津貼之發給不受身心障礙者保護法38條第1項規定之限制，可增加設籍時間之限制。然自身心障礙者保護法及身心障礙者生活托育養護費用補助辦法之內容觀之，臺北市身心障礙者津貼申請須知係直轄市政府對於身心障礙者為生活、托育、養護及其他生活必要福利等經費的補助方法之一，故應為身心障礙者保護法所涵蓋；況由法律優位原則觀之，被上訴人所訂之行政規則臺北市身心障礙者津貼申請須知中，關於設籍時間之限制，明顯牴觸身心障礙者保護法第38條規定，故前述申請須知顯然違反法律優位原則及中央法規標準法第11條規定而無效，從而，訴願決定之見解顯有誤會。㈡訴願決定雖引「給付行政措施其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆」為據，而認身心障礙者津貼之發給，未涉及公共利益之重大事項，無違法律保留原則。惟立法者既於身心障礙者保護法第38條第1項中明訂，對於身心障礙者之相關經費補助，不得有設籍時間之限制，即代表立法者認為此涉及公共利益重大，需由法律規範，意在確實保障身心障礙者之合法權益，避免行政機關擴張解釋而損及人民權益，並簡化行政程序，以強化政府效能。故該授益性規範應以法律定之，詎被上訴人以行政規則規範此授益事項，明顯違反法律保留原則，有悖司法院釋字第443號解釋之意旨。㈢縱使認為前開申請須知第1點為有效，然原處分亦違反比例原則且忽略個案正義，而與一般法律原則有違。詳言之，該申請須知中關於設籍時間限制之規定，係擔心他縣市之身心障礙者湧入臺北市領取津貼，排擠長期實際設籍臺北市之身心障礙者所可享受之資源。惟上訴人長年設籍居住於臺北市，至94年6月始因謀職之故，而短暫遷出戶口至桃園市，嗣因雇主以上訴人重度殘障而予解僱，上訴人旋於1個月內又將戶口遷回臺北市，然而原賴以維生的身心障礙者津貼又遭停發，生活已陷入困境。上訴人殘而不廢，亟思改善家中生活，而苦尋工作2年餘，喜獲工作之餘而不察相關規定，況被上訴人之承辦人員亦忽略其告知上訴人可能所受不利益之義務，致上訴人生活陷入困境，忽略個案正義。故被上訴人之原處分實有違比例原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：㈠按臺北市身心障礙者津貼申請須知第1點第1款明定，申請身心障礙者津貼須符合「設籍」並「實際居住本市滿3年」之要件。故有「戶籍遷出本市」或「未實際居住本市者」其一之情形者，應自發生之次月起停發津貼，此觀諸上開申請須知第5點規定所自明。又上訴人於91年3月向被上訴人申請身心障礙者津貼時，已切結如有戶籍遷出臺北市之情形應主動告知原申請區公所，違反者將無條件繳回身心障礙者津貼，此有上訴人所簽署之切結書影本附卷可稽。上訴人既已將戶籍遷出臺北市，自不符該身心障礙者津貼發放之規定，且津貼申請之切結書已明示申領者應負之責任已如前述，是上訴人主張不知情實難採信。即使上訴人嗣後已將戶籍遷回臺北市，亦須符合上開申請須知之要件，始得重新申請身心障礙者津貼。㈡依據身心障礙者保護法第38條規定，臺北市業已據其辦理「身心障礙者托育養護費用補助」及「身心障礙者生活補助」等福利補助措施，前述之福利補助依法雖無設籍時間之限制，惟臺北市身心障礙者津貼為依據地方自治精神，其經費係由臺北市自行籌措財源而開辦之地方性福利項目。按行政機關所為之各種授益處分，尤其是經濟補助措施，只要有預算上之依據或國會（議會）其他之授權表示，行政機關即可合法的作成有關行為。準此，被上訴人所訂之臺北市身心障礙者津貼申請須知係有關經濟補助之臺北市政府內部事項，其法律位階屬行政規則，並無須法律授權，且有預算上之依據，應無適法性之疑慮。且為保障臺北市身心障礙市民之經濟安全，乃於臺北市身心障礙者津貼補助標準上，並未設有資產限制之門檻，惟考量臺北市之福利資源有限，為使資源有效配置，在分配上優先考量長期設籍並實際居住臺北市市民為補助對象，進而有設籍時間限制之規定。是以，若將戶籍遷至外縣市之市民，爾後再行遷回者，其津貼之申請仍需符合前揭規定，以維護福利公平性，從而，被上訴人所為本件停發上訴人身心障礙者津貼之處分，揆諸前揭規定及前開說明，並無不合。㈢被上訴人發放之身心障礙者津貼，係屬給付行政事項，而其補助金額有限，並編列預算支應，所依據之申請須知，旨在使津貼發放程序及享領原則有明確依循，乃屬一般抽象之行政命令，非具體事件所為之決定或其他公權力之實施，故既無限制人民權利情事，亦非屬涉及公共利益之重大事項，原則上尚無須有法律或法律授權之命令為依據，且與憲法保障人民之生存權、工作權及財產權之精神亦無不合等語，資為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠身心障礙者保護法第38條第1項、第2項規定：「直轄市及縣（市）主管機關對設籍於轄區內之身心障礙者，應依其障礙類別、等級及家庭經濟狀況提供生活、托育、養護及其他生活必要之福利等經費補助，並不得有設籍時間之限制。前項經費補助辦法，由中央主管機關定之。」係政府為身心障礙者規劃並推行各項扶助及福利措施，適用於依法領有身心障礙手冊之所有身心障礙人士，臺北市政府依前揭補助辦法規定，亦訂有臺北市身心障礙者生活托育養護費用補助須知，提供臺北市身心障礙市民，如身心障礙者生活補助、身心障礙者托育養護費用補助等必要之福利經費補助，該規定亦未定有設籍時間之限制，並未違反身心障礙者保護法第38條規定及立法意旨。㈡被上訴人發放之身心障礙者津貼，係屬給付行政事項，而其補助金額有限，並編列預算支應，所依據之申請須知，旨在使津貼發放程序及享領原則有明確依循，乃屬一般抽象之行政命令，非具體事件所為之決定或其他公權力之實施，故既無限制人民權利情事，亦非屬涉及公共利益之重大事項，原則上尚無須有法律或法律授權之命令為依據，且與憲法保障人民之生存權、工作權及財產權之精神亦無不合。㈢再按臺北市身心障礙者津貼申請須知第1點第1款明定，申請身心障礙者津貼須符合「設籍」並「實際居住本市滿3年」之要件。故有「戶籍遷出本市」或「未實際居住本市者」其一之情形者，應自發生之次月起停發津貼，此觀諸上開申請須知第5點規定自明。又上訴人於91年3月向被上訴人申請身心障礙者津貼時，已切結如有將戶籍遷出臺北市之情形應主動告知原申請區公所，若有違反上情，將無條件繳回身心障礙者津貼等情，此有上訴人所簽署之切結書影本附原處分卷可稽。上訴人既已將戶籍遷出臺北市，自不符該身心障礙者津貼發放之規定，且津貼申請之切結書已明示申領者應負之責任已如前述，是上訴人主張其不知情實難採信，被上訴人原處分依上揭規定自94年7月起停發上訴人之身心障礙者津貼即屬有據，上訴人主張被上訴人原處分違反比例原則云云，殊不足取。㈣綜上所述，上訴人起訴意旨，並無可採，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：按身心障礙者保護法第38條規定：「直轄市及縣（市）主管機關對設籍於轄區內之身心障礙者，應依其障礙類別、等級及家庭經濟狀況提供生活、托育、養護及其他生活必要之福利等經費補助，並不得有設籍時間之限制。前項經費補助辦法，由中央主管機關定之。」，係政府為維護身心障礙者之合法權益及生活，結合政府及民間資源，所規劃並推行各項扶助及福利措施，適用於依法領有身心障礙手冊之所有身心障礙人士。內政部依前揭法條授權頒訂身心障礙者生活托育養護費用補助辦法，臺北市政府依前揭補助辦法規定，訂有臺北市身心障礙者生活托育養護費用補助須知；至臺北市身心障礙者津貼之發給，係臺北市政府依地方制度法第18條第3款第1、2目規定，本於辦理直轄市社會福利及社會救助等自治事項之法定職權，為照顧轄內身心障礙者，以自有財源編列預算核給身心障礙者津貼之給付行政措施。臺北市身心障礙者津貼發給標準上，並未設有資產限制之門檻，惟考量臺北市之福利資源有限，為使資源有效配置，在分配上優先考量長期設籍並實際居住臺北市市民為補助對象，進而設有「設籍並實際居住滿3年」之申請規定，自非法所不許。次按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，其中關於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異；如涉及人民自由權利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；但僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，除涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自較限制人民權益者寬鬆，此為司法院釋字第443號解釋理由書所闡釋。因此，被上訴人發放之身心障礙者津貼，係屬給付行政事項，而其發給金額有限，並編列預算支應，所依據之申請須知，旨在使津貼發放程序及享領原則有明確依循。上訴人主張身心障礙者保護法所規範者，應涵蓋各級政府對於身心障礙者所為之補助，而不問其經費究係來自於中央專款補助或地方政府自行編列預算加以補助者，故原判決以被上訴人身心障礙者津貼之發給，係臺北市政府依地方制度法第18條第3款第1、2目規定辦理，而不受身心障礙者保護法第38條之限制，實有判決適用法律不當之違法云云，殊無足採。綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年9月11日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官廖宏明法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國97年9月12日
書記官吳玫瑩