裁判字號：最高行政法院97年判字第837號判決
裁判日期：民國97年09月11日
裁判案由：眷舍
最高行政法院判決
97年度判字第837號上訴人甲○○（即 李智君 等人之被選定人）訴訟代理人 黃勇雄 律師被上訴人國防部海軍司令部代表人 王立申 訴訟代理人 徐克銘 律師
洪大植 律師上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國97年1月24日臺北高等行政法院96年度訴字第2296號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人之母李 楊佩華 為海光三村原眷戶，因認被上訴人發放輔助購宅款計價標準有誤，拒絕接受被上訴人逕以翠峰國宅房價計算其輔助購宅款之方式，亦不配合國軍老舊眷村改建計畫自海光三村遷出。被上訴人為執行眷戶搬遷及地上物拆除，以民國87年12月22日（87）揚眷字第3151號公告，請該村未遷出眷戶於公告1個月內配合辦理認證，逾期則依法註銷原眷戶資格並聲請法院強制執行拆除。 李楊佩華 不服，循序提起行政訴訟。案經原審法院以92年度交訴字第1號判決將再訴願決定及訴願決定撤銷（其餘聲明則予以駁回）。李楊佩華不服，就駁回聲明部份提起上訴，業經本院95年度判字第1667號判決駁回上訴。前經撤銷之訴願、再訴願決定，經國防部訴願審議委員會重行審議後，仍駁回李楊佩華之訴願。李楊佩華不服，復提起本件訴訟。 嗣李 楊佩華於訴訟中死亡，乃由上訴人甲○○及其他繼承人李智君、 李惠君 、 李侑潔 、 李億麟 、 李億韋 、 李億勇 等承受訴訟，並選定由甲○○為選定當事人。
二、上訴人起訴意旨略以：（一）被上訴人87年12月22日（87）揚眷字第3151號公告不僅剝奪上訴人領取輔助購宅款之權益，甚將遭被上訴人聲請管轄法院裁定無償強制拆屋，是該被上訴人87年公告直接對外發生法律效果，性質上為行政處分。（二）被上訴人藉於87年9月16日修正之國軍老舊眷村改建條例施行細則第9條及第19條第4項，變更原改建計畫，顯已違反法律不得溯及既往原則，是該改建計畫既無適法性，被上訴人87年公告自亦難謂適法。（三）被上訴人依不適法之改建計畫辦理改建，因而使上訴人需負擔較高額度之自備款及貸款利息，已違背中央法規標準法第18條、國軍老舊眷村改建條例第21條、第22條，以及同例施行細則第9條、第19條等規定，且亦侵害上訴人之信賴保護利益，被上訴人自應補償。為此，訴請：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被上訴人應按85年經臺灣高雄地方法院公證處認證之「認證書」內載之「申請書」第1頁之「左營外興隆營區改建基地」規劃估算之房地總價百分之80價格，發放輔助購宅款新臺幣（下同）382萬元予上訴人，並自86年6月30日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。3.被上訴人應歸墊上訴人依其歸墊承諾而墊繳之房地總價百分之15之「自備款」52萬6,088元及利息16萬0,083元。4.搬遷費1萬元及自行增建房屋之拆遷補償費依「國軍老舊眷村改建條例」之規定辦理發放等語。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人87年12月22日（87）揚眷字第3151號公告性質上並非行政處分，不得作為撤銷訴訟之標的；且上訴人之原眷戶資格，業經被上訴人以88年7月7日（88）招玫字第2849號書函恢復，上訴人並無何種損害發生，本件撤銷訴訟欠缺訴之利益。（二）上訴人起訴聲明第2、3、4項均須經被上訴人核定後始為給付，上訴人自不得逕提起一般給付訴訟，被上訴人發給上開金額。又若謂本件屬課予義務訴訟，惟上訴人起訴前未踐行訴願之先行程序，本件起訴即難謂合法。（三）上訴人前於85年9月7日經臺灣高雄地方法院公證之「申請書」，係制式定稿，並非與上訴人協議、磋商而來，顯與契約應由雙方本於平等立場及意思自由原則有違，而其內容亦由行政機關本於高權地位逕依國軍老舊眷村改建條例訂定，殊與以意思合致為基礎之契約成立情形不同。且觀諸該申請書內容，均不脫眷改條例所規範之內容，卻未見當事人間對此一具體法律關係有特別法律規定之意思表示在其中，尚難遽以謂其屬行政契約等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）撤銷訴訟部分：本件上訴人主張其聲明欲撤銷者係被上訴人87年12月22日（87）揚眷字第3151號公告。按系爭公告之公告事項如下：⒈高雄市左營區「海光三村、勝利新村」等2村原眷戶4分之3以上同意依「國軍老舊眷村改建條例施行細則」第
9、19條規定遷購高雄市「翠峰國宅」在案，並已實際遷住2年有餘。⒉請未依前項配合辦理之眷戶，自即日起1個月內洽列管單位表達配合之意願並辦理法院認證，逾期則依法註銷原眷戶資格。⒊自本公告日起3個月內，請基地內現住戶完成搬遷手續，逾期本部將聲請法院強制執行拆除。⒋本基地已配合搬遷之眷村眷舍將於本公告日起3個月後執行騰空拆除作業。⒌本公告如有未盡事宜，另以公告週知。」。可知系爭公告之公告事項第1項、第4項及第5項係單純事實之敘述，非行政處分，不得為撤銷訴訟之標的。第3項係以公告通知「逾期將聲請法院強制執行拆除」，乃將國軍眷村改建條例第22條之規定，予以公告週知，此種法令之宣示，亦非行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的。至第2項之「註銷原眷戶資格」已符合行為時訴願法第2條第1項規定之「行政處分」之要件，是所應審究者，乃上訴人是否因前揭公告事項第2項之行政處分致其權利利益受到侵害。經查：前揭公告事項第2項行政處分之內容，係欲註銷原眷戶之資格，雖被上訴人於系爭公告後以88年5月11日（88）招玫字第1967號令註銷上訴人之眷戶資格，但被上訴人又於同年7月7日以
（88）招玫字第2849號書函恢復上訴人之眷戶資格。本件上訴人之眷戶資格既未因該公告而消失，其提起本件撤銷訴訟，即屬欠缺權利保護必要，應予駁回。（二）聲明請求給付部分：1.按國軍老舊眷村改建條例及其施行細則請求核發輔助購宅款、搬遷費及自行增建之房屋拆遷補償費，固有該條例第20條第1項、第4項及施行細則第13條第2項、第14條第1項為依據，但此等費用依國軍老舊眷村改建條例第14條及第9條第1項之規定，係出自改建基金或特別預算，而改建基金依該條例第8條第1項及第9條第1項之規定，其收支保管及運用辦法，由行政院定之，且須循特別預算程序辦理，可知原眷戶欲請求核發上開費用，自應先向被上訴人申請，由被上訴人做成核定之處分；如遭被上訴人否准或逾法定期限仍不作為，則應循提起訴願、課予義務訴訟，請求判命被上訴人作成該核定之行政處分，始符法制。另該條例施行細則第19條第1項規定：「原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出聲請，經核定後發給．．．。」第3項規定：「原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。」第4項規定：「經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有4分之3以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。」可知輔助購宅款之發給均應先向行政機關申請，經其決算核定後始得為之至明。另上訴人請求給付自行增建房屋拆遷補償費及搬遷費部分，依上開條例施行細則第14條第1項第2款及第13條第2項均有所據；但觀之前述國軍老舊眷村改建條例第14條及第9條第1項之規定，該等費用出自改建基金或特別預算，依同條例第8條及第9條規定，基金收支保管及運用辦法由行政院定之，且須循特別預算程序辦理，自應由上訴人先向被上訴人申請，經由被上訴人核定後，始符得請求給付之要件。2.上訴人對於輔助購宅款、自行增建房屋拆遷補償費及搬遷費三項，均未向被上訴人提出申請，上訴人逕行提起本件給付訴訟，即有未合，應予駁回。另上訴人復主張其曾於95年8月22日陳請 黃昭順 立法委員協調給付事項，應認已向被上訴人提出申請云云；惟查上訴人上開「請求協調書」係對黃昭順立法委員所為，縱黃委員曾將上開「請求協調書」轉送被上訴人，並經被上訴人以96年11月1日渝眷字第09600047263號函復，惟該函復內容並未否准上訴人給付之申請；退而言之，苟上訴人認為上開函係對其給付申請之否准，或認被上訴人對其申請，於法定期間內應作為而不作為，上訴人亦應依法提起訴願及課予義務訴訟，其逕行提起給付訴訟，於法亦有未合。3.至於上訴人請求給付自備款部分，因該自備款項之負擔係上訴人與被上訴人依據85年9月9日在臺灣高雄地方法院之認證所發生，且為上訴人於原審準備程序中所自承，查上訴人並未提出該等認證有何違法、業經解除及其已經向被上訴人請求返還遭拒之證據，即無起訴請求返還之法律上原因及必要，亦應駁回等語。資為判斷之論據。
五、本院按：（一）本件上訴人主張其聲明欲撤銷者係被上訴人87年12月22日（87）揚眷字第3151號公告。其公告內容已如上所述，核其公告第1項、第4項及第5項係單純事實之敘述，非行政處分，不得為撤銷訴訟之標的。第3項係以公告通知「逾期將聲請法院強制執行拆除」，乃將國軍老舊眷村改建條例第22條之規定，予以公告週知，此種法令之宣示，亦非行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的。至第2項之「註銷原眷戶資格」已符合行為時訴願法第2條第1項規定之「行政處分」之要件，是所應審究者，乃上訴人是否因前揭公告事項第2項之行政處分致其權利利益受到侵害。查前揭公告事項第2項行政處分之內容，係欲註銷原眷戶之資格，雖被上訴人於系爭公告後以88年5月11日（88）招玫字第1967號令註銷上訴人之眷戶資格，但被上訴人又於同年7月7日以（88）招玫字第2849號書函恢復上訴人之眷戶資格。本件上訴人之眷戶資格既於提起本訴時已回復，上訴人不因該公告而受到眷戶資格喪失之損害，其提起本件撤銷訴訟，即屬欠缺權利保護必要，應予駁回。業經原審敘明甚詳，核無不合。況上訴人之母於86年9月22日出具切結書，由上訴人代理經臺灣高雄地方法院公證處認證，該切結書載明放棄遷建高雄市政府興建之左營區「翠峰國宅」之權利，願意領取補助購宅款後搬遷，此有該認證書及切結書在卷足按，是上訴人之母已依上述公告第2項規定向列管單位表達其意願並辦理法院認證在案，益見系爭公告尚不足以影響上訴人之母任何權利。本件上訴人所爭執者僅在於上訴人拒絕接受被上訴人逕以翠峰國宅房價計算其輔助購宅款之方式，及請求搬遷費及自行增建之房屋拆遷補償費，此均與系爭公告內容無關，上訴人提起撤銷系爭公告之撤銷訴訟，均無法達到其訴之目的，顯屬欠缺權利保護要件，原判決據以駁回上訴人此部分之訴，核無不合。上訴意旨猶以：依行政程序法第92條、司法院釋字第156號、第423號解釋，被上訴人87年12月22日（87）揚眷字第3151號公告性質上確屬行政處分，原判決對該公告內容割裂認定，並認定上訴人未因該公告而失去眷戶資格，欠缺權利保護必要，顯與上揭行政程序法規定及大法官解釋有違等語，加以爭執，自無足採。（二）上訴人之母85年9月7日認證之申請書及附件說明書，係原眷戶同意改建時，依國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條規定，所作同意改建之確認程序之認證，其主要目的在確定同意改建者之人數是否超過總眷戶4分之3以上，且申請書之內容及附件說明書無均以房屋建坪「約」多少坪，房屋價格每戶「約」多少元，每戶輔助購宅款「約」多少元，自備款為購置之房地總價百分之15「約」多少款，均無確切之數字，故雙方對契約之重要之點均尚未確定而達成一致，自難以此認證資料認定兩造間已成立行政契約，上訴意旨以上述認證資料主張兩造已成立行政契約，並依行政契約提起一般給付訴訟云云，尚嫌無據。次查輔助購宅款與自備款之負擔如何計算，國軍老舊眷村改建條例第20條第1項定有明文。又搬遷補償費發給之要件及自行增建房屋之拆遷補償與坪數之計算，亦為該條例施行細則第13條、第14條分別規定在案，是上訴人請求被上訴人給付購屋補助款、自備款墊付款、搬遷費以及自行拆遷補償費，均應由被上訴人依上開規定核算後始能確定，上訴人應向被上訴人請求給付上開款項，由被上訴人作成核定處分後，如上訴人不服該核定，應提起訴願及撤銷訴訟暨課予義務訴訟，被上訴人亦宜儘速作成核定，如上訴人不服始有救濟之途。是以原判決以上訴人提起一般給付訴訟部分不合該訴訟要件，一併予以駁回，亦無不合。上訴意旨另以：上訴人業於85年9月7日至臺灣高雄地方法院辦理申請書認證完畢，該認證書即為兩造間之契約，上訴人自有權依該認證內容向被上訴人主張權利，並得依行政訴訟法第8條提起給付訴訟。原判決認上訴人未向被上訴人提出申請亦未提起訴願，即逕向法院提起一般給付訴訟，程序顯不合法云云，即有不適用前揭行政訴訟法第8條之違誤等語，指摘原判決，依上開說明，亦屬誤解而無足取。（三）上訴人其他上訴意旨與判決結果無涉，併此敘明。綜上；上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年9月11日
最高行政法院第二庭
審判長法官高啟燦
法官黃清光法官王德麟法官黃合文法官廖宏明以上正本證明與原本無異中華民國97年9月12日
書記官彭秀玲