裁判字號：臺中高等行政法院97年訴字第35號判決
裁判日期：民國97年06月05日
裁判案由：地上物拆遷補償
臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00035號原告甲○○訴訟代理人 黃小舫 律師被告苗栗縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國96年12月10日台內訴字第0960164985號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）96年3月14日公告徵收苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區內土地及地上物，並未將原告承租徵收範圍內土地種植之鐵樹，列入一併徵收補償之列。原告不服，主張其在徵收土地範圍內之地上物有土地徵收條例第5條第1項第4款規定應獲補償之情形，即於96年4月9日向被告提出異議，請求一併徵收補償，案經被告於96年6月14日以府地權字第0960051372號函通知其所屬農業局，請該局依據被告96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議記錄，查註簽辦核定後通知據以辦理後續作業，其後即無下文，未於2個月作出准駁之決定，乃於96年7月18日向內政部提起訴願。訴願決定以被告就原告所提之96年4月9日異議書，請求被告一併徵收土地改良物，被告業於96年6月14日以府地權字第0960051372號函通知被告所屬農業局，副本並抄送原告略稱：「‧‧‧有關甲○○先生為本縣高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內之土地改良物申請一併徵收乙案，請貴局依據本府96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議紀錄，查註簽辦核定後通知本局據以後續作業，請查照。‧‧‧」是以被告就原告之96年4月9日異議書，業經被告以96年6月14日府地權字第0960051372號函通知該府農業局處理在案，並無不作為情事，揆諸首揭規定，原告所提訴願為無理由，駁回原告之訴願，原告不服提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定撤銷。
⑵被告應將原告所有如起訴狀附件所示地號土地上如附
件所示等級、數量之鐵樹一併徵收，並按被告96年1月16日修正前之「辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽查估補償自治條例」規定予以補償。
⑶訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴訴願決定撤銷。
⑵被告應將原告所有如起訴狀附件所示地號土地上如附
件所示等級、數量之鐵樹一併徵收，並按內政部農作改良物徵收補償費查估基準予以補償。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法
令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上之利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5條第1項定有明文，其中，法令所定應作為之期間，行政程序法第51條第1、2項並規定：「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月．．．」而所謂行政機關怠於作為即應作為而不作為，並非謂在法定期間內只要該機關有任何意思表示，即視為已有作為，而必須限於對原告最初提出之申請，作出實體上發生准駁效果之處分行為，始足當之。次按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收之。．．．」土地徵收條例第5條第1項亦著有明文。
⒉被告96年間辦理苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區區段徵
收，原告所承租土地易於徵收範圍之內，原告並於其土地上種植鐵樹，被告委託地上物查估公司（亞興公司）於查估作業程序中，亦已將原告種植之鐵樹全部查估列入補償範圍，有租賃契約書及亞興公司之農林作物補償清冊可稽，96年3月14日被告辦理正式徵收公告時，竟未將系爭鐵樹列入一併徵收補償之列，原告不服，即於96年4月9日向被告提出異議請求一併徵收補償，案經被告於96年6月14日以府地權字第0960051372號函通知被告所屬農業局，請該局依據被告96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議記錄，查註簽辦核定後通知據以辦理後續作業，但此後即無下文，原告嗣於96年11月16日復行文催辦，但被告仍移文其所屬農業局，怠為准駁之決定，且已逾法定應作為之期間，凡此有亞興公司制作之「苗栗高速鐵路苗栗車站特區區段徵收農林作物補償清冊」、被告96年6月14日府地權字第0960051372號函、96年12月17日府地權字第096174279號函可稽。因被告已逾原告提出一併徵收補償請求之時間二個月甚久，仍未見被告准駁，原告不得已即依法提起訴願，惟為駁回，原告難以甘服，原告自得起訴請求被告一併徵收系爭鐵樹，並按內政部農作改良物收補償費查估基準予以補償。
⒊訴願決定係以原告96年4月9日以異議書提出異議，請求
一併徵收補償後，渠已移文所屬農業局辦理，並無不作為情事云云，而駁回原告之訴願請求，惟查，行政機關應作為而不作為，除法規另有規定外，依前揭行政程序法第51條規定，其期限為2個月，而且，行政機關係須在上開期限內作成准駁之決定，方符上述規定之意旨，是以，原訴願決定以上開理由而為不利原告之決定，顯有違誤。
⒋查被告就徵收案件訂頒有「辦理徵收土地農林作物及水
產養殖物、畜禽查估補償自治條例」，但於本件徵收案之前即96年1月16日，突將其內容修改，增訂「觀賞花木於徵收公告前二年內移植者，視同特小級計算補償；於徵收公告前二年至四年內移植者，視同次小計算補償。」及「農作改良物因管理不善致使生育不良、樹勢衰弱及病蟲害、雜草滋生者，得降一級補償標準」，但上開規定，顯與中央法規即內政部農作改良物徵收補償費查估基準牴觸，依法應屬無效，因此，原告先位聲明請求按被告修法前之查扣基準補償。
⒌退萬步言，倘若認被告上述修法仍然有效，則依土地徵
收條例第1條第3項：「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」同條例第31條第3項「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」本件仍應依內政部之農作改良物徵收補償費查估基準予以補償，為此，請判決如備位聲明云云。
㈡被告部分：
⒈被告於96年9月8日府地權字第0950119840號函委請受託
亞興公司自95年9月15日開始辦理地上物查估作業，同時通知土地所有權人，查估作業時程為100個日曆天（96年2月6日為查估訖日）。按被告96年6月21日府農林字第0960090644號函說明四所附苗栗縣後龍鎮91年～95年農作物全年生產報告表（表一、二、四）及苗栗縣後龍鎮91年～95年農作物全年生產報告表（表三）觀之，近五年來苗栗縣後龍鎮並無鐵樹之種植情形。另由種植地點分佈來看，鐵樹恰巧均植種植於本案區段徵收範圍內，在區段徵收範圍外完全看不見鐵樹之大面積種植情形。由上觀之，原告所種植之鐵樹不啻啟人疑竇？有違反從來之使用之嫌。
⒉亞興公司受託雲林縣政府辦理雲林縣高速鐵路○○區區
段徵收（以下簡稱雲高）查估工作，以其查估經驗得知，在雲林縣境，有虎尾鎮和西螺鎮二地有大面積栽培鐵樹之專業農區，雲高設站於虎尾鎮區徵收範圍內、外均有大面積種植鐵樹之情形，不若本地之情形。此外，栽培方式亦不相同，雲高地區其栽培方式，從種籽（種苗）、幼株到成株都有，本案地區則僅見成株之栽培。另以田0生長情形來看，雲高地區鐵樹無論種苗、幼株或成株生長大小一致且集約栽培，本案地區則較不一致且粗放栽培，在土地利用方式大異其趣，雲高地區農戶以量取勝為方法，發揮土地最大效益為目的，以致於密植生長。再者，雲高地區田間管理完善僅見鐵樹之完好地生長，本案地區則疏於管理，田間雜草叢生且到處可見死株。原告表示92年間於本案區段徵收範圍內土地開始種植鐵樹，據亞興公司查估人員表示，於查估當時曾經詢問原告種植鐵樹之目的，原告答以買賣交易為目的，然繼續詢問原告其買賣交易之對象、地點、時間及用途時，原告僅以專門職業回答。然以亞興公司之查估經驗，市場上鐵樹之一般交易情形由中盤商向種植戶收購，再由中盤商分批轉售或外銷，顯少種植戶自身種植兼與同行合作之情形，原告於訴願書中卻陳明與同行合作，說法前後不一。
⒊亞興公司受託雲林縣政府辦理雲高查估工作，據其查估
經驗，在雲高地區查估時，只要到鐵樹田裡辦理查估點株時，查估人員必定會被鐵樹樹葉刮傷之現象。然在本案區段徵收範圍內查估人員卻無刮傷之情形，換言之，本案與雲高規模性之種植情形確有相異其趣之現象，雲高種植密度較本案種植密度為大，故查估點株時必定會被刮傷，但本案每一坵塊中兩行鐵樹間卻留有一大通道可茲通行，且此通道足以讓查估人員可不經意通行且不會被刮傷，同樣屬大面積栽培，然其栽培情形迥異。
⒋被告96年7月31日府地權字第0960103776號函附件所載
「擬定高速鐵路苗栗車站特定區計畫」大事紀中，92年3月7日及92年11月3日在當地舉行二次四場民眾座談會，此與原告所稱93年間在本案地區承租土地開始種植前述作物，時間雷同。換言之，在被告辦理座談會宣示表達確定開發政策並宣示開發範圍後，原告開始種植前述作物，以此觀之，原告有利用其使用土地之權能，在擬被徵收土地，故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當之嫌。
⒌以苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽
查估補償自治條例來看，前述作物屬於高經濟價值作物，農戶理應更加細心照顧並保護方屬合情合理，然查估當時即見雜草叢生於作物間，查估完畢不到半年時間，種植坵塊即呈現荒蕪漫草之景況，即便未獲補償，以該等作物之價值而言，移植他處仍有其經濟性，足見疏於管理照顧，有違常情。
⒍本開發案土地面積為190.16公頃，其中鐵樹等高經濟價
值作物種植面積計55.57公頃，種植面積比率佔開發面積達29﹪。目前已列入農林作物之補償費總計約3千9百餘萬元，然預估鐵樹等高經濟價值作物預估鐵樹之補償費即高達約9千8百餘萬元。高經濟價值作物與一般農作物兩相比較之下，其每公頃平均單價約差6倍之譜。95年1月19、20日，以攝影機拍攝轉換成定格相片觀察之，20張相片中，僅有4張相片，即相片編號1（新港段埔頂小段919地號）、編號4（新港段埔頂小段1072-2地號）、編號6（新港段埔頂小段1145、1146、1147地號）、編號18（二犁段1247地號）有鐵樹植栽之情形；以土地筆數而言，31筆土地中，僅有6筆土地有鐵樹植栽情形。而且該6筆土地所植栽之鐵樹，均係尚未生長枝葉、大小不一，以成株移植方式種植（相片編號可見尚未移植完成之成株集中於一隅現象）。原告其餘所述25筆土地在攝影當時，不是施灑綠肥就是荒草漫延等情形。再以95年航照圖觀察，對照相片編號⑴、⑷、⑹、（18）所標示等土地，比較該等土地與鄰近土地之種植情形，可以明顯判斷航照圖上種植鐵樹與未種植鐵樹之土地使用差異情形，再以此差異情形比較各筆土地91年～94年航照圖與95年之航照圖，其種植情形的確有顯著的差異。更有甚者，在95年航照圖上，有部分原告所述土地尚未有種植鐵樹之情形，如編號⑺新港段埔頂小段1178地號土地。又由航照圖、相片、以及原告所提租約觀之，在在顯示系爭土地於95年以後才陸續大量移植，與原告所稱於92年間於系爭土地開始種植鐵樹之說法，顯有出入。可見系爭土地於91、92年間並無種植鐵樹，於93年辦理徵收說明會後才種植。被告責成受託廠商亞興公司於95年9月15日開始地上物查估，在查估過程中，仍見原告僱工移植鐵樹，其查估結果，大部分鐵樹等級為10公分～20公分，及20公分～40公分，更有甚者已生長至40公分～60公分，又被告95年3月間函文原告，原告所種植之鐵樹遭受蘇鐵白輪盾介殼蟲危害。綜合以上研判，原告所種植之鐵樹，顯非為本開發區內長期種植作物，應屬境外移植，以成株種植，或不斷更換成株，鐵樹在遭受病蟲害後才能生長此般快速。
⒎土地徵收條例第5條明定：「徵收土地時，其土地改良
物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限‧‧‧
四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者‧‧‧。」在政府擬徵收之土地上故意搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，是以土地所有權人或利害關係人對於尚未被公告徵收之土地，固然有管理、使用或收益之權利，然利用其使用權能，在擬被徵收土地，故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，自不應予以補償，以免防礙公共事業之興辦，請判決駁回原告之訴等語。
理由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為2個月。」訴願法第2條第1項及第2項定有明文。是依上開規定，中央或地方機關對人民依法申請之案件，法令未有另規定者，機關應自受理申請之日起2個月內作成准駁之處分，逾期未作成准駁之處分者，人民即得提起訴願。
二、本件被告於96年3月14日公告徵收苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區內土地及地上物，並未將原告承租徵收範圍內土地種植之鐵樹，列入一併徵收補償。原告不服，主張其在徵收土地範圍內之地上物應土地徵收條例第5條第1項第4款規定應獲補償，業於96年4月9日向被告提出異議，請求一併徵收補償，被告收受原告上開異議書後雖於96年6月14日以府地權字第0960051372號函通知其所屬農業局，請該局依據被告96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議記錄，查註簽辦核定後通知據以辦理後續作業，惟對原告之申請，並未於受理申請之日起2個月內作成准駁之處分等情，有被告提出之96年6月14日府地權字第0960051372號函可稽，並為兩造所不爭。則原告於96年7月18日提起訴願時，被告自受理申請之日起顯已逾2個月，未作成准駁之決定，而本件應作成准駁之處分，法律並無另定期間之規定，依首開法律之規定，原告即得於逾2個月未作成訴願決定後提起訴願。查人民提起訴願後，依訴願法第82條第2項規定：「受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回之。」亦即原處分機關於人民提起訴願後如於訴願決定前作成行政處分，受理訴願機關始應認訴願為無理由，以決定駁回之。本件受理訴願機關於96年12月10日作成訴願決定時，被告仍未作成准駁之處分，訴願機關即應命被告於2個月作成訴願決定，惟本件訴願決定竟以被告業於96年6月14日以府地權字第0960051372號函通知被告所屬農業局，副本並抄送原告：「‧‧‧有關甲○○先生為本縣高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內之土地改良物申請一併徵收乙案，請貴局依據本府96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議紀錄，查註簽辦核定後通知本局據以後續作業，請查照。‧‧‧」，顯非行政處分之內部文件，認被告已就原告之96年4月9日異議書為處理，洵屬違誤，自應由本院將訴願決定撤銷，著由受理訴願機關依訴願法之規定，另為適法之決定。本件在訴願機關未作成訴願決定前，依訴願前置主義之原則，本院依法不得為實體之判決，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年6月5日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年6月5日
書記官蔡騰德