裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第408號判決
裁判日期：民國97年09月18日
裁判案由：環境影響評估法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00408號原告漢寶風力發電股份有限公司籌備處代表人甲○○訴訟代理人 詹翠華 律師被告行政院環境保護署代表人乙○○（署長）訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國96年12月11日院臺訴字第0960094695號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告為申請於彰化縣芳苑鄉近海地區籌設離岸式風力發電機組，於民國（下同）96年3月16日檢具「漢寶風力發電計畫」等相關書件，函請被告認定該計畫應否實施環境影響評估。被告以96年7月12日環署綜字第0960049836號函復原告，以該計畫於彰化縣芳苑鄉近海地區設置24座風力發電機組，單機容量2,000瓩，共設置48,000瓩，其於海域設置風力發電機組，已涉人工島嶼之開發行為，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（以下簡稱認定標準）第31條第16款規定，應實施環境影響評估。原告不服，提起訴願稱：離岸式風力發電機組是否涉及人工島嶼工程，於認定標準中並未明確定義，被告未向具有公信力之機構取得佐證資料或提出合理說明，即認定離岸式風力發電機組涉及人工島嶼工程，有失行政公正原則；離岸式風力發電機組係屬立樁式結構，僅作為發電設施使用，其建造目的並非提供人類活動使用；又認定標準未將離岸式風力發電機組表列為應實施環境影響評估之項目，被告於其提出申請後未即進行認定，卻逕行辦理認定標準之修訂，嚴重延誤其籌設申請及權益云云，惟遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就如附件所示之漢寶風力發
電計畫出具免實施環境影響評估意見函。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：
1.原告有無依法申請被告出具漢寶風力發電計畫籌設計畫免實施環境影響評估意見函之申請權？
2.被告系爭覆函，是否合法？㈡原告主張之理由：
⒈事實經過：原告為響應政府開發再生能源之政策，於93
年年初即開始進行設置風力發電機組之籌備事宜，並於93年3月6日完成公司名稱預查程序，成立漢寶風力發電股份有限公司籌備處。緣台灣地狹人稠，土地資源有限而寶貴，且對於風力發電而言，陸域風場不如海域風場優良，經過多方尋覓、勘測，原告決定於彰化縣芳苑鄉漢寶村外海域（以下稱「預定場址」）設置24部2000瓩之風力發電機組，總裝置發電容量為48000瓩，並隨即積極展開各項相關作業，謹說明原告就本件「漢寶風力發電計畫」申請籌設許可之經過如下：
(1)93年9月17日，取得交通部民航局確認預定場址非飛航管制區之證明函（原證2）。
(2)93年9月23日，取得環保署環署綜字第0930068609號函，該函載曰：「若開發區位未位於國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境，且位於非都市土地，於申請籌設或工作許可證時，依認定標準第29條第2項規定計算累積發電量容量若未達五萬瓩，則免實施環境影響評估」（原證3）。
(3)93年11月9日於預定場址設置測風儀，開始進行測風作業迄今三年有餘。
(4)93年11月30日，取得台灣工業銀行之融資意願書（原證4）。
(5)93年12月2日，取得台灣電力股份有限公司（以下稱台電公司）對原告之「漢寶風力電網併聯計畫及系統衝擊分析報告」（即電源線引接計畫書）之審查意見，台電公司同意原告所提計畫於一年內有效（原證5）。按台電公司對於經其審核通過之電源線引接計畫書通常皆給予一年之有效期間，期間屆滿後業者得每年重新申請。原告自93年起即逐年申請，迄今仍為有效，併此陳明。
(6)94年1月28日，於芳苑鄉舉辦第一次地方說明會（原證6）。
(7)94年5月20日，於芳苑鄉舉辦第二次地方說明會（原證7）。
(8)94年5月31日，與國有財產局就預定場址土地簽署國有非公用財產專案委託經營契約書（原證8）。
(9)94年10月20，因彰化縣政府對於預定場址是否為該縣管轄有疑義，而就本件漢寶風力發電計畫向經濟部能源局函詢申請離案式風力發電廠之籌設許可之後續程序（原證9）。
(10)94年11月3日，能源局覆函謂：「一、有關民營風力發電機組申請籌設許可程序，依規定（此規定係指電業法及電業登記規則）業者應檢附地方政府同意函、土地使用同意書、地政機關意見、台電公司電源線引接同意書、燃料供應同意書（風力發電須檢具風場評估資料）、金融機構融資意願書及環評等文件併同籌設計畫書，送由地方政府核轉經濟部審核，經審核通過者由經濟部核發籌設許可。另業者申請籌設事宜，有本局協助必要時，本局將協助辦理。」，能源局同時將上開覆函之副本函送彰化縣政府，請該府協助原告於預定場址設置風力發電機組事宜（原證10）。
(11)95年3月13日，歷經長達一年之溝通協調，終於取得彰化縣政府之同意書（原證11）。
(12)95年9月18日，向彰化縣政府提出籌設許可申請（原證12）。
(13)95年10月16日，彰化縣政府將原告之籌設許可申請書核轉能源局（原證13）。
(14)95年11月7日，經濟部能源局將原告之籌設許可申請書退回，其理由之一為「本案是否辦理環境影響評估仍宜逕洽行政院環保署認定」（原證14）。
(15)96年1月17日，取得經濟部礦務局證明預定場址非屬礦區或地下礦坑分布地區之覆函（原證15）。
(16)96年1月19日，取得農委會漁業署證明預定場址尚無他人漁業權，未來若有涉及漁業權處分事項，應依漁業法第29條規定辦理之覆函（原證16）。
(17)96年1月26日，取得交通部台中港務局之船舶安全意見函（原證17）。
(18)96年2月13日，取得國防部海軍海洋監偵指揮部證明預定場址非「重要軍事設施禁、限建管制區」管制範圍之覆函（原證18）。
(19)96年3月16日，原告依據能源局之要求，檢具本件漢寶風力發電計畫書函請被告確認是否應實施環境影響評估（原證19）。
(20)96年5月10日，被告覆函曰：「一、本案風力發電機組採離岸式設置，是否有涉人工島嶼之興建或擴建工程，請再說明。二、開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（以下稱認定標準）第29條第1項第5款已規定風力發電機組設置，應實施環境影響評估之要件，惟本計畫採用離岸式風力發電機組，該款規定無法判別當風力發電機組為離岸式設置時，是否須實施環境影響評估」（原證20）。
(21)96年5月30日，原告檢具漢寶風力發電計畫所預定使用之風力發電機組圖，覆函被告說明本機組係立樁式結構，非屬認定標準第31條第1項第16款之「人工島嶼之興建及擴建工程」，依法不需實施環境影響評估（原證21）。
(22)96年6月7日，被告覆函，除要求原告洽內政部營建署取得本件漢寶風力發電機組之設置非屬人工島嶼之興建或擴建工程之佐證資料外，又新增「本案是否含輸電線路工程？若有，請再說明是否有涉認定標準第31條第8款規定之行為」之問題（原證22）。
(23)96年6月11日，原告覆函被告主張被告應自行就認定標準第31條第1項第16款所規定之「人工島嶼」之定義提出解釋，如有涉及其他單位法規之情事，應由被告逕洽相關單位表示意見。同時說明本件漢寶風力發電計畫未涉及認定標準第31條第8款之規定（原證23）。蓋認定標準為被告所制定及公告，被告為認定標準所涉事務之中央主管機關，故認定開發行為是否涉及認定標準第31條第1項第16款之「人工島嶼之興建及擴建工程」，本為被告之職責，被告若需要其他機關協助認定，為發揮共同一體之行政機能，依據行政程序法第19條規定，被告亦應自行請求其他機關協助，不得命百姓逕洽其他機關取得佐證。惟被告於96年6月20日覆函，仍執意命原告就本件漢寶風力發電計畫是否涉及人工島嶼或其他事項，自行洽內政部營建署等機關釐清並取得佐證資料（原證24）。
(24)原告萬般無奈之下，不得不洽詢內政部營建署本件風力發電計畫是否涉及人工島嶼之興建及擴建工程，惟營建署於96年6月15日營署綜字第0960031913號函覆曰：「涉環境保護法令認定事宜，仍宜由該法令主管機關釐清之」（原證25）。
(25)96年7月2日，原告檢具內政部營建署96.6.15營署綜字第0960031913號函（即原證25）、內政部營建署
96.6.26營署園字第0960033737號函（證明預定場址未位於國家公園範圍內）、農委會林務局南投林區管理處96.6.22投育字第0964110389號函（證明預定場址未位於野生動物保護區或野生動物重要棲息地）及彰化縣政府96.6.23府民族字第0960120341號函（證明預定場址未位於原住民保留地），再度請求被告依據當時有效施行之認定標準，出具「免實施環境影響評估意見函」予原告辦理本件漢寶風力發電計畫之籌設申請（原證26）。
(26)96年7月12日，被告以本件漢寶風力發電計畫已涉「人工島嶼」之開發行為，依認定標準第31條第16款規定，應實施環境影響評估為由，駁回原告之申請（原證27）。
(27)96年7月20日，原告不服被告前述行政處分，而向行政院提起訴願，行政院於96年12月11日駁回（詳原證
1）。⒉原告有請求被告就本件漢寶風力發電計畫籌設計畫出具
「免實施環境影響評估意見函」之權利，且被告96年7月12日函係行政處分：
⑴所謂行政處分，依據行政程序法第92條第1項規定，
係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。查本件被告係一行政機關，其96年7月12日環署綜字第0960049836號函係被告針對原告請求其就本件漢寶風力發電計畫籌設計畫（以下簡稱「漢寶籌設計畫」）核發「免實施環境影響評估意見函」此一特定且具體之公法上事件，所為之單方決定。被告此一決定直接對外發生使原告之漢寶籌設計畫非經環境影響評估核准，即無法取得籌設許可之法律效果，其係行政處分，應無疑義，此由原告不服其決定而提起訴願後，行政院係為實質審查並作成本件訴願決定一點，亦可證明。被告辯稱其前述96年7月12日函非行政處分，應無理由。
⑵根據電業登記規則第三條第一款第(二)目規定，申
請電業籌設許可，應提出環境影響評估核准文件。前述環境影響評估核准文件於依法免實施環境影響評估之發電設施籌設申請案，則係被告所出具之「免實施環境影響評估意見函」，此有第三人英華威風力發電股份有限公司籌備處就其於苗栗縣後龍鎮及竹南鎮海岸保安林地興建風力發電設施之籌設計畫申請籌設許可時，向經濟部能源局提出，由被告出具之免實施環境影響評估意見函，可資證明（原證33）。被告既為環境影響評估事務之主管機關，其出具之「免實施環境影響評估意見函」又係人民就免為環境影響評估之電業設施向電業主管機關申請籌設許可時，依電業登記規則規定必須提出之證明文件之一，人民當然有權請求被告出具。被告辯稱原告無權請求其出具「免實施環境影響評估意見函」云云，亦無理由。
⒊請求理由：
⑴被告駁回原告要求其出具免實施環境影響評估之申請
，其理由為「本案於彰化縣芳苑鄉近海地區設置24座風力發電機組，單機容量2000瓩，共設置48000瓩；其於海域設置風力發電機組，已涉『人工島嶼』之開發行為，依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』第31條第16款規定，應實施環境影響評估。」，有被告96年7月12日環署綜字第0960049836號函可稽（詳原證27），惟被告之認定與事實不符。
⑵按所謂島嶼係指海洋或河湖中四面環水的陸地，此一
定義除見諸國語辭典外，聯合國海洋法公約(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea)第12
1條規定，島嶼指自然形成之被水面包圍、於滿潮時露出水面之土地（Anislandisanaturallyforme
dareaofland,surroundedbywater,whichisabovewaterathightide.），亦可供參證。而所謂人工島嶼，顧名思義，係指以人工方式所製造非自然形成之島嶼。因此，自需具備相當面積之露出水面、可供人類於其上從事生活或經濟活動之人造陸地者，方為人工島嶼，此由「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼設施或結構許可辦法」（以下簡稱「許可辦法」）第3條第1款規定，人工島嶼：指依海事工程建造之固定式或浮體式可供活動使用之基地。加拿大原油及天然氣生產及保護條例(CanadaOilandGasProductionandConservationRegulation)第2條規定，人工島嶼係指人為建造用以提供原油之鑽探、生產、儲存、運輸、配送、測量及處理之場所("artificialisland"meansa
nislandconstructedbyapersontoprovideasitefortheexplorationanddrillingfor,or
theproduction,storage,transportation,distribution,measurement,processingorhandlingof,oilorgas.)，亦可證明。因此，並非所有之四面環水之人工構造物，皆可當然歸類為人工島嶼﹔在海中設置人工構造物之行為，亦非當然涉及「人工島嶼之開發」，至為顯然。
⑶查陸域式風力發電機組（原證28）與離岸式風力發電
機組（原證29），兩者皆係類似電線杆之立樁式結構，其主要差別在於，陸域式風力發電機組之立樁係固定於岸上之土地，而離岸式風力發電機組之立樁，則係固定於海床上而已，離岸式風力發電機組並無設置露出海面、可供活動之基地，此有離岸式風力發電機組之構造示意圖（原證30）、原告計畫採用之機組完成設置後之現場照片（原證29），可資證明。因此，設置離岸式風力發電機組並非認定標準第31條第16款規定之「人工島嶼之興建或擴建工程」，依法毋庸實施環境影響評估，彰彰明甚。
⒋被告聲稱其於96年5月10日函請原告說明是否有涉人工
島嶼之興建或擴建，原告雖於96年5月30日函稱無涉人工島嶼，惟並未檢附佐證資料云云，與事實不符。蓋原告96年5月30日覆函除說明該風力發電機係立樁式結構外，並檢附漢寶風力發電機結構示意圖（示意圖之風力發電機之基礎為「單樁式基礎」）作為佐證（詳原證21）。此外原告復已於本件漢寶籌設計畫書提出日後可能採用之風力發電機基礎照片(詳見漢寶風力發電計畫籌設計畫書第11頁)，證明離岸式風力發電機組並無設置露出海面、可供活動之基地，無涉人工島嶼之開發或擴建。
⒌再查法律的功能在求生活秩序的安定，惟有秩序的安定
，人權才有受到尊重的可能，法律為達此目的，必須求其本身穩定不變，否則朝令夕改，人民生活、營業無準據，人權尚有何保障可言，所以行政機關執行業務解釋法律，應謹守界限，不離其宗，除應符合邏輯推理之原則外，尚應符合論理原則及社會通念，尤其是有關人民權利或義務之事項，憲法明定應以法律定之，行政機關絕不得濫用其權限，恣意擴張解釋法律，課人民以義務。解釋法律首應按照法律條文的文理或字義為解釋，這是解釋法律之基本方法，法文是立法者表示意思的符號，要了解法律內容意義當然應先尋繹文義，且關於法律用語之字義，必以該用語通常之意義為準。立法者如基於立法目的，認為有賦予某法條之法文有別於該用語通常之意義之必要時，應於法則中立法解釋，闡明其特別之涵義，以令人民事先知悉，有所遵循。否則即應依照該法文用語之通常意義或相關法令就該法文已有之定義解釋之。「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（以下簡稱「認定標準」）既然未就何謂人工島嶼賦予特別之定義，而本件離岸式風力發電機之基礎為人工結構物，在施工前，既應向內政部營建署申請許可，營建署之審核依據又為「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼或結構許可辦法」，該許可辦法第3條第1款復就何謂「人工島嶼」定義甚明，則在判斷本件風力發電機組基礎之設置，是否涉及人工島嶼之開發時，自應根據該許可辦法之規定而為，方為合法。查離岸式風力發電機之基礎本身，係立樁式設計，直接打入及固定於海底岩盤﹔海底電纜則係埋設於海底，皆無須開挖地基。至於建照變壓站及儀控所時雖須開挖地基，但變壓站、儀控所及連同施工時之臨時道路，皆係設置於岸上陸地，其設置之土地皆為非都市土地，依照「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（以下簡稱「認定標準」）第29條第1項第5款規定，須發電容量或累積發電容量5萬瓩以上者，方須實施環境影響評估。本件之發電容量僅48000瓩，無須實施環境影響評估。因此，前述變壓站、儀控所雖須開挖地基，但毋庸實施環境影響評估。又在我國專屬經濟海域或大陸礁層建造人工島嶼或結構物，應向內政部營建署申請建造許可，內政部營建署之審查依據為「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼或結構許可辦法」。前述「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼或結構許可辦法」第3條第1款規定「人工島嶼：指依海事工程建造之固定式或浮體式可供活動使用之設備」；同條第3款則規定「結構：指連結或支撐人工島嶼、設施或依海事工程獨立建造屬於前二款以外之構造物」，分別就「人工島嶼」及「結構」之定義予以規定，因此，「人工島嶼」及「結構」顯有不同之內涵，要不得因其申請營建署許可之規定與程序相同，即認為結構物與人工島嶼相同。
⒍再查風力發電是現階段對環境影響最輕微且最安全之再
生能源，根據對丹麥及美國境內已經運轉多年之風力發電場（其中丹麥部分是對其最大之離岸式風力發電場Ho
rnsRev）所作之調查結果顯示，鳥類有察覺風力發電場之存在而主動迴避風力機的能力﹔離岸式風力發電場建造後形成的人工漁礁為鳥類帶來更多的食物來源，使得鳥類的數量於建場數年後，反而增加﹔除了極小的改變，風力發電場對鳥類並無顯著影響（原證34、35、36）﹔相較於交通工具、建築物、輸電線、通信塔等，風力發電機對鳥類撞擊的影響反而是最小的﹔據統計在美國每年死於撞擊建築物窗戶的鳥類的數量為一億到十億隻，死於撞擊交通工具之數量超過百萬隻，但每年死於每片風力發電機葉片之數量僅有2.9隻(詳細報告請見網頁http:/www.treehugger.com/files/2006/04/common_miconce.php)。而本計畫僅設置24座風力發電機，並未於預定海域施作大片人工結構物，歐美先進國家發展離岸式風力發電多年，但截至目前均未發現對海洋潮流、動物生態產生重大負面影響之現象。被告憑空主張本計畫不論施工或營運，對海洋潮流、動物生態之影響本即屬人工島嶼，並無二致云云，但未舉證以實其說，顯無可採。至於被告聲稱彰化濱海地區為重要候鳥棲息地，本計畫風機營運對候鳥之影響，甚較單純之人工陸地更為嚴重云云，亦不實在。蓋候鳥係棲息於有食物來源之岸上濕地或攤地（詳被證11），而本計畫之風機則係預定設置於低潮線五公里以外之海上，對於候鳥之影響絕不致於較陸地風機大。本計畫預定場址位於彰化外海，該預定場址是否重要候鳥棲息地、本計畫風機之營運是否有對候鳥產生嚴重負面影響之虞，地方政府－彰化縣政府於核准本計畫之時必然經過環保局與建設局等相關局處之審慎評估，由彰化縣政府亦同意本計畫之實施，足證本計畫不致對候鳥造成嚴重之衝擊。
⒎綜上，被告誤認本件漢寶風力發電計畫涉及人工島嶼之
開發，而駁回原告請求其出具免實施環境影響評估之申請，被告之原處分及行政院訴願決定皆屬違法，不足維持，為此提起行政訴訟，請求撤銷並請求命被告就本件「漢寶風力發電計畫」出具「免實施環境影響評估意見函」予被告，以維法制。
㈢被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴開發行為應否實施環境影響評估，係依「開發行為應
實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（以下簡稱認定標準）辦理。依認定標準第29條第1項第5款規定，風力發電機組設置，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：位於國家公園；位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境；位於都市土地，興建或擴建工程其發電容量或累積發電容量2萬5千瓩以上者；位於非都市土地，興建或擴建工程其發電容量或累積發電容量5萬瓩以上者。另依認定標準第31條第8款規定，輸電線路工程，其345千伏或161千伏輸電線路有下列情形之一者，應實施環境影響評估：位於國家公園；位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境；位於原住民保留地；舖設長度50公里以上者。
同條第16款規定，人工島嶼之興建或擴建工程應實施環境影響評估。本計畫若有達認定標準上述任一規定之情形，則應實施環境影響評估。
⑵原告於函詢本計畫應否實施環境影響評估後，被告即
於96年4月11日召開「離岸式風力發電機組是否應實施環境影響評估認定方式」研商會議，經研商後，結論第一點略以：認定標準第29條第1項第5款規定並未敘明風力發電機組採離岸式設置時，應實施環境影響評估之規模；被告將儘速依上開認定標準第32條，另行公告其應實施環境影響評估之細目及範圍。故被告96年5月10日函僅告知原告該項決議，並未以認定標準第29條第1項第5款規定判定其應否實施環境影響評估。惟本計畫是否有認定標準第31條第8款及第16款規定情形，被告仍分於96年5月10日及96年6月
7日函請原告說明並檢附佐證資料，據以判斷。⑶依原告96年7月2日函復資料，本計畫輸電線路並未
有認定標準第31條第8款之情事；另依內政部營建署96年6月15日函示，「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼或結構許可辦法」對人工島嶼、設施或結構三者間申辦程序並無不同，至於其他法令所稱之「人工島嶼」釋疑，並非上開辦法之適用範疇。有涉環境保護法令認定事宜，仍宜由該法令主管機關釐清之。即認定標準第31條第16款有關人工島嶼，係由被告依開發行為內容認定之。被告爰依本計畫內容，判定本計畫於海域設置風力發電機組，已涉「人工島嶼」之開發行為，應實施環境影響評估。
⒉實體部分：
⑴原告雖稱依「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建
造使用改變拆除人工島嶼或結構許可辦法」第3條第
1款規定，人工島嶼係指依海事工程建造之固定式或浮體式可供活動使用之基地，因本案離岸式風力發電機組無設置露出海面、可供活動之基地，故本案不屬人工島嶼。惟本計畫於彰化縣芳苑鄉近海地區裝置24部2,000瓩風力機，總裝置容量為48,000瓩，施工包含地基、連接座、風力機，以及輸變電設施安裝，主要土木/建築工程包含變壓站、儀控所、風力機等地基、海底電纜，及臨時道路。被證四原告所函復本署公文中，已明白表示其離岸式風力發電機係屬立樁式結構，未來將以人工結構物依「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼或結構許可辦法」辦理申設，故其申請許可之規定與程序即同人工島嶼；另原證六內政部營建署公文說明二、三已載明「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼或結構許可辦法」第3條第1款人工島嶼之定義僅供是否適用上開辦法之依據，至於其他法令所稱之「人工島嶼」釋疑，並非上開辦法之適用範疇；有關涉環境保護法令認定事宜，仍宜就該法令主管機關釐清之。故本計畫開發行為是否屬認定標準第16款「人工島嶼」，並非依「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼或結構許可辦法」之定義，係由被告於審視本計畫相關實質開發內容後，依主管機關之權責，認定本計畫已涉「人工島嶼」之開發行為，應實施環境影響評估。
⑵本計畫於海域施作大片人工結構物，被告考量本計畫
不論施工或營運，其對海洋潮流、動物生態之影響本即屬人工島嶼，並無二致；遑論彰化濱海地區為重要候鳥棲息地，本計畫風機營運對候鳥之影響，甚較單純之人工陸地更為嚴重，此有鳥類生態之專家學者曾公開發表之意見可資佐證（被證十一）。被告認定其實質開發內容涉「人工島嶼」開發行為，自屬合理。⒊原告並無申請被告出具「免實施環境影響評估意見函」
之合法權利，且所提被告96年7月12日函並非行政處分，況其所請求之前提亦不存在，顯屬起訴不合程式或不備其他要件，請鈞院逕依行政訴訟法第107條第1項第10款以裁定駁回：
⑴按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損
害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為或不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項及第2項分別定有明文。可知撤銷訴訟之提起，必有行政機關所做出之損害人民權利或法律上利益之不利的行政處分存在；又若欲提起課予義務訴訟，請求行政機關做成有利於申請人之行政處分，必該申請人有「依法申請權」，始得為之，合先敘明。（引自鈞院96年度訴字第3146號判決，附件1）。
⑵次按「…是相對人上開復函顯係針對抗告人所詢系爭
地是否公共設施保留地一節，明確答復係公共設施用地，而非公共設施保留地，並未對外發生准駁之法律上效果，即難謂具行政處分性質。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。至抗告人函請核發公共設施保留地證明書之請求，係以系爭地若為公共設施保留地為前提，茲相對人答復系爭地非公共設施保留地，自無核發公共設施保留地證明書可言，抗告人請求相對人核發證明書之前提條件並不存在。從而，相對人既未對抗告人申請之案件，予以准駁，則抗告人遽行起訴請求相對人應核發新店市○○段第
八二六、八八一地號土地之公共設施保留地證明書予抗告人，揆之首揭說明，亦非適法。原審因而駁回抗告人於原審之訴，經核並無違誤。」為最高行政法院92年度裁字第855號裁定（附件2）維持原審鈞院90年度訴字第2979號裁定（附件3）所為之揭示。
⑶再按「…按主觀公權係法律賦與人請求行政機關應有
所作為、不作為之權利。…此外，遍觀藥事法，並無一般人民或醫療器材製造商、輸入商有依法申請被告函釋其產品是否藥事法第13條規定之醫療器材之權利，被告也無依其申請做出答復之義務。…該條第1項及第2項以及依第2項所訂定之「醫療器材管理辦法」均未有原告所主張之申請函釋、被告應做成處分之權利規定，原告此項主張，洵屬無稽。」復為鈞院96年度訴字第3146號判決理由所揭示。
⑷查環境影響評估法及相關規定，並無開發單位有依法
申請被告函釋其開發行為是否應實施環境影響評估之權利，被告也無依其申請做出答復之義務，合先敘明。
⑸次查被告96年7月12日函，僅係重申環境影響評估法
之相關規定，明確答復「人工島嶼」之開發行為，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第16款規定，應實施環境影響評估，並未對外發生准駁之法律上效果，即難謂具行政處分性質。
⑹再查原告申請被告出具「免實施環境影響評估意見函
」，係以該開發行為免實施環境影響評估為前提，茲被告答復系爭開發行為應實施環境影響評估，自無核發「免實施環境影響評估意見函」可能，原告請求被告核發意見函之前提條件並不存在。
⑺綜上行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項及第2
項規定，及相關裁判意旨，原告本件訴訟未該當提起撤銷訴訟及課予義務訴訟之要件，顯屬起訴不合程式或不備其他要件，請鈞院逕依行政訴訟法第107條第
1項第10款以裁定駁回。⒋綜上所述，原行政處分之合法性並無疑義，原告之主張顯與事實不符，又屬無據，請判決如被告之聲明。
理由
一、本件被告代表人原為陳重信，嗣於訴訟中變更為乙○○，業經乙○○聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署...。」、「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估委員會（以下簡稱委員會）。」、「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第
5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」、「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」、「主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關審查結論認可。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「本法所定中央主管機關之權限如下：...三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項。」環境影響評估法第1條、第2條、第3條第1項、第4條、第7條第1項、第13條第2項、第17條及其施行細則第3條第3款分別定有明文，足見對環境可能發生影響之開發行為而屬中央主管機關之管轄權限範圍者，須於事前提出環境影響說明書，以供中央主管機關即本件被告依上開法律規定進行評估及審核，以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響；而上開環境影響評估法所規定評估範圍，包括開發行為的規劃、進行及完成後的使用，且環境影響評估之內容不僅關涉自然環境之保育，尚包括開發行為對生活環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能的影響。
三、本件原告為申請於彰化縣芳苑鄉近海地區籌設離岸式風力發電機組，於96年3月16日檢具「漢寶風力發電計畫」等相關書件，函請被告認定該計畫應否實施環境影響評估。被告以96年7月12日環署綜字第0960049836號函復原告，以該計畫於彰化縣芳苑鄉近海地區設置24座風力發電機組，單機容量2,000瓩，共設置48,000瓩，其於海域設置風力發電機組，已涉人工島嶼之開發行為，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第16款規定，應實施環境影響評估。原告不服，提起訴願稱：離岸式風力發電機組是否涉及人工島嶼工程，於認定標準中並未明確定義，被告未向具有公信力之機構取得佐證資料或提出合理說明，即認定離岸式風力發電機組涉及人工島嶼工程，有失行政公正原則；離岸式風力發電機組係屬立樁式結構，僅作為發電設施使用，其建造目的並非提供人類活動使用；又認定標準未將離岸式風力發電機組表列為應實施環境影響評估之項目，被告於其提出申請後未即進行認定，卻逕行辦理認定標準之修訂，嚴重延誤其籌設申請及權益云云，惟遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠本件原告以96年7月2日漢寶風力字第09607020
2號函，請被告出具漢寶風力發電計畫籌設計畫免實施環境影響評估意見函。㈡被告96年7月12日環署綜字第0960049836號函，未出具意見函，僅表示應實施環境影響評估。而兩造主要爭執點厥為：㈠原告有無依法申請被告出具漢寶風力發電計畫籌設計畫免實施環境影響評估意見函之申請權？㈡被告系爭覆函，是否合法？本院判斷如下。
四、次按環境影響評估法第5條規定之開發行為種類多樣，對環境可能發生之影響不一而足，自不可能於環境影響評估法中，就各種開發行為影響環境之程度及範圍等事項均以法律條文明確規定，職是環境影響評估法第4條第2項乃明定「對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。..」明確表明此種屬於不確定法律概念中之規範概念，須經由科技專門知識或採取評價之態度，始能加以確定其概念內涵。而學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：1、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6、行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。
五、按開發行為應否實施環境影響評估，係依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」辦理。次按上開認定標準第29條第1項第5款規定：「核能及其他能源之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：..五、風力發電機組設置，符合下列規定之一者：（一）第二款第一目（即位位於國家公園）或第二目（即位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境）規定。（二）位於都市土地，興建或擴建工程其發電容量或累積發電容量2萬5千瓩以上者。（三）位於非都市土地，興建或擴建工程其發電容量或累積發電容量5萬瓩以上者。..」第31條第8款規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：...八、輸電線路工程，其345千伏或161千伏輸電線路符合下列規定之一者：（一）第一款第一目（即位於國家公園）或第二目（即位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境）規定。（二）位於原住民保留地。（三）舖設長度50公里以上者。」」同條第16款規定：「人工島嶼之興建或擴建工程應實施環境影響評估。」。
六、查本件原告於96年7月2日以漢寶風力字第096070202號函請被告依現行認定標準之規定，惠予出具「免實施環境影響評估意見函」（見本院卷第73頁），被告於96年7月12日以環署綜字第0960049836號函復原告略以：「本案於彰化縣芳苑鄉近海地區設置24座風力發電機組，單機容量2000瓩；其於海域海域設置風力發電機組，已涉【人工島嶼】之開發行為，依【開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準】第31條第16款規定，應實施環境影響評估。」（見本院卷第78頁），原告不服，而提起訴願及本件行政訴訟，可知系爭處分之真意，係以認定標準第31條第16款規定為其依據，且實質上亦否准原告請求出具「免實施環境影響評估意見函」之請求。
七、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為或不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項及第2項分別定有明文。可知欲提起課予義務訴訟，請求行政機關做成有利於申請人之行政處分，必該申請人有「依法申請權」，始得為之。查綜觀前揭認定標準（見原處分卷第5頁至第11頁）並無原告起訴時所主張之開發單位有依法申請被告出具「免實施環境影響評估意見函」之申請權，且環境影響評估法亦無類似規定，至於原告訴訟代理人於本院準備程序中陳稱：依「電業登記規則」第3條第1款第2目規定，係其請求權基礎乙節；惟按「電業登記為左列5種，照本規則所規定之申請程序及其應備書圖申請之：一、等備創設：經營電業或新增發電機組，應備左列書圖及文件向中央主管機關申請登記備案，籌備創設備案有效期間為2年：..（二）環境影響評估核准文件。」電業登記規則第3條第1款第2目固有明文；但查該規則係依電業法第33條之規定訂定，本電業登記規則之中央主管機關為經濟部，亦為該規則第1條及第2條所明定；而電業法並無被告應對籌備創設業者出具「免實施環境影響評估意見函」之權利，至於電業登記規則第3條第1款第2目之規定並未課被告應出具免實施環境影響評估意見函之義務，從而，被告亦無依原告申請出具意見函之義務，要無疑義。足見原告此項請求，要屬無據。至於原告所提被告92年4月23日環署綜字第0920029593號函復訴外人英華威風力發電股份有限公司籌備處規劃於苗栗縣後龍鎮及竹南鎮海岸保安林地興建風力發電設施，應否實施環境影響評估案所做之答復，略以：..二、「認定標準」第29條第1項第5款規定，風力發電機組設置，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：....。同條第2項規定，累積發電容量之計算，包括下列情形之一：...應累積計算發電容量。三、本署92年4月11日研商風力發電機組設置之環境影響評估相關事宜會議，其結論（一）略以：現行「電業登記規則」未修正（即申請籌設許可前須提出環境影響評估核准文件）之前提下，以申請籌設許可或工作許可證之時間為準，計算累積發電容量。四、依來函資料，貴籌備處規劃於苗栗縣○○鎮○○段...等地號及二筆未登錄土地設置21座風力發電機組，總發電容量為2萬7千3百瓩；另貴籌備處於苗栗縣竹南鎮申請17座風力發電機組，總發電容量為2萬千1百瓩，依前開說明三，於申請籌設許可或工作許可證時，依前開認定標準第29條第2項規定計算累積發電容量若未達5萬瓩，則免實施環境影響評估。此有該函附卷可按（見本院卷第203、
204頁），觀其內容，即知係被告針對訴外人英華威風力發電股份有限公司籌備處應否實施環境影響評估之回函，且係依「認定標準」第29條第1項第5款、第2項之規定，就英華威公司籌備處之規劃，做免實施環境影響評估之答復，核與本件依據法條不同，且與原告規劃情形有異，更無執此回函資為被告有對原告請求出具免實施環境影響評估意見表之義務至明。原告此項主張，洵屬無據。
八、次查本件原告於96年3月16日以漢寶風力字第096031601號函請被告確認系爭「漢寶風力發電計畫」應否實施環境影響評估（見本院卷第64頁），被告即於96年4月11日召開「離岸式風力發電機組是否應實施環境影響評估認定方式」研商會議，經研商後，結論第一點略以：認定標準第29條第1項第5款規定並未敘明風力發電機組採離岸式設置時，應實施環境影響評估之規模；被告將儘速依上開認定標準第32條，另行公告其應實施環境影響評估之細目及範圍。嗣被告旋於96年5月10日以環署綜字第0960035465號函復原告告知上該決議，且請原告就本案風力發電機組採離岸式設置，是否有涉人工島嶼之興建或擴建工程，再予說明（見本院卷第65頁）。原告即於96年5月30日以漢寶風力字第096053001號函稱：「本計畫所設置之離岸式風力發電機組係屬立樁式結構，未來將以人工結構物辦理申設，非屬貴署公告【開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準】第31條第16款之【人工島嶼之興建及擴建工程】，依法不需實施環境影響評估。」（見本院卷第66頁），可知兩造之主要爭執點厥為：
原告所籌設之離岸式風力發電機組是否「人工島嶼之興建或擴建」一節。
九、再查原告嗣於96年6月11日以漢寶風力字第096061102號函請內政部營建署釋示離岸式風力發電機組是否涉及人工島嶼及擴建工程，經該署以96年6月15日營署綜字第0960031913號函復略以：「行政院89年10月4日台89內字第28891號令發布施行之【在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼設施或結構許可辦法】第3條第1項明示：【..一、人工島嶼：指依海事工程建造之固定式或浮體式可供活動使用之基地。二、設施：指配合人工島嶼之使用目的或依海事工程獨立建造之固定式或浮體式可供活動使用之設備。三、結構：指連結或支撐人工島嶼、設施或依海事工程獨立建造屬於前2款以外之構造物。..】該定義僅供是否適用上開辦法之依據，且上開辦法對人工島嶼、設施或結構三者間申辦程序並無不同，至於其他法令所稱之【人工島嶼】釋疑，並非上開辦法之適用範疇。」（見本院卷第71頁），足見認定標準第31條第16款所稱之「人工島嶼」非即「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼設施或結構許可辦法」第3條第1項所稱之「人工島嶼」。
十、復查被告於95年2月20日以環署綜字第0950013200號令修正發布認定標準第31條，增列其第16款「人工島嶼之興建或擴建工程」應實施環境影響評估，依該認定標準第32條「本標準第3條至第31條之開發行為，中央主管機關得視需要，另行公告其應實施環境影響評估之細目的範圍」之規定，要屬有據；惟其第31條第16款所稱之「人工島嶼」是何所指？認定標準則未明文，惟被告系爭函已認定原告系爭設置風力發電機組已涉「人工島嶼」之開發行為，其所稱之「人工島嶼」是否與前揭營建署之復函所指之「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼設施或結構許可辦法」第3條第1項所稱之人工島嶼同一定義，即為應釐清之爭執。
、經查原告籌設之離岸式風力發電機組（見本院卷第81頁）與陸域式風力發電機組皆係類似電線杆之立樁式結構，其主要差別在於，陸域式風力發電機組之立樁係固定於岸上之土地，而離岸式風力發電機組之立樁，則係固定於海床上而已，離岸式風力發電機組並無設置露出海面、可供活動之基地，顯非「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層建造使用改變拆除人工島嶼設施或結構許可辦法」第3條第1項所稱之人工島嶼；從而，被告系爭函認定原告籌設之風力發電機組已涉「人工島嶼」之開發行為乙節，即屬其基於環保主管機關對於維護環境之專業考量所為。經查未有證據顯示：1、被告所為之判斷，出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2、有違一般公認之價值判斷標準。3、違反法定之正當程序。4、其組織不合法。5、被告之判斷出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6、被告之判斷違反平等原則等情形，揆諸前揭說明，本院自應予以尊重。
、綜合上述，本件原告既無依法請求被告出具免實施環境影響評估意見函之權利，其請求被告出具意見函，即屬於法無據，且因原告本件籌設之發電機組係離岸式風力發電機組，依「認定標準」第31條第16款規定，應實施環境影響評估，被告雖未正面否准；但未予出具，並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告應出具免實施環境影響評估意見函，均為無理由，應予駁回。至於系爭離岸式風力發電機組開發案是否涉及被告認定之「人工島嶼」之興建，要屬原告能否興建風力發電機組之關鍵，應由兩造就認定標準第31條第16款所稱「人工島嶼之興建或擴建工程」在環境影響評估法為完成環境保護之立法目的下，應如何釐清，再做細部的研商，始符節能減碳及保護環境之時代要求。
、本件事證己臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年9月18日
臺北高等行政法院第七庭審判長法官林樹埔
法官林玫君法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年9月24日
書記官孫筱晴