臺灣高等法院93年度上國更(一)字第2號民事判決

裁判字號：臺灣高等法院93年上國更(一)字第2號民事判決

裁判日期：民國94年05月24日

裁判案由：國家賠償

臺灣高等法院民事判決93年度上國更㈠字第2號上訴人甲○○訴訟代理人 李永然 律師
鍾元珧 律師被上訴人台北市政府社會局法定代理人 薛承泰 訴訟代理人 賈承毅
林介聿 當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國89年2月14日臺灣臺北地方法院88年度國字第1號第一審判決提起上訴，經最高法院第一次發回更審，本院於94年5月10日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審及發回前第三審訴訟費用（除確定部分外）由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件被上訴人之法定代理人已由 顧燕翎 變更為薛承泰，有台北市政府令可考（見本院更字卷第19-1、19-2頁），茲據薛承泰具狀聲明承受訴訟，並續行訴訟（見本院更字卷第18、19頁），經核並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：伊為公務員，原任被上訴人機關之薦任第9職視察，於民國83年、84年之考績均為甲等，工作表現良好，並無不適任情事，詎被上訴人竟以「因推展社政業務急迫需要」、「上訴人不適合擔任機要性職務」為由，於85年8月31日以北市社人字第49560號令，將伊降調為薦任第6至第7職等之科員職務，伊不服提起訴願、再訴願，亦遭駁回，嗣經行政法院86年度判字第2877號判決將訴願、再訴願決定及原處分均撤銷，而被上訴人將伊降調為科員時，係調任第一科（同為9職等）之專員接任伊原任之視察職位，被上訴人自得安排伊擔任同一職等之專員職務。至86年12月18日前台北市議員 陳學聖 在台北市議會民政部門質詢本件降調處分，始知被上訴人實以「言行不檢」降調伊，足見被上訴人係以與授權目的不相干之原因，作為本件降調處分之裁量因素，即屬權力濫用，況台北市政府前已以伊「言行不檢、有損機關及公務人員聲譽，情節較重」為由，於85年8月19日對伊記過二次，被上訴人再以同一理由降調伊，顯屬重複處罰，是被上訴人有違反公務人員保障法、公務人員任用法之規定，故意為違法之處分，侵害伊之名譽權、秘密通訊自由，伊因而受有名譽權之損害新台幣（下同）150萬元及秘密通訊自由之損害100萬元、工作權及財產權損害119萬0,772元等情，爰依國家賠償法第2條第2項前段及民法第195條之規定，求為命被上訴人給付上訴人369萬0,772元及加付法定遲延利息之判決（原判決為上訴人敗訴之判決，上訴人原就敗訴部分全部上訴，嗣於本院前審對財產權、工作權部分之損害119萬0,772元，撤回上訴而確定－見本院前審卷第一宗第227頁，其餘部分經本院前審為敗訴判決。嗣經最高法院廢棄發回）。並上訴聲明：㈠原判決關於駁回上訴人下列第2項之訴及其假執行之聲請均廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人250萬元及自88年1月8日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。㈢願供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：上訴人言行不端，騷擾訴外人 林拉結 家庭，經林拉結檢證至伊機關申訴，伊依「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點第10點、第15點、公務人員任用法第4條、第18條第1項第3款及公務人員俸給法第8條第2項等規定，將上訴人職務調整為「科員」，均係依法辦理，並無不法。且上訴人不服上開調任，提起訴願、再訴願均遭駁回，雖經行政法院86年度判字第2877號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，惟參照司法院大法官會議釋字第368號解釋，伊於再為詳查後，認原處分並無違誤，乃於87年3月
10日再為調任上訴人為「科員」之處分，伊所為之人事處分，乃伊機關於行政督導範圍內所為調整職務權限，並非違法，且目前已恢復上訴人視察原職，足見伊並無不法，亦無故意過失情事，自與國家賠償法規定要件不合。上訴人雖云其名譽權受損，惟公務機關之人事調整，司空見慣，在同官等內調任低等職務，為公務人員任用法第18條第3項及公務人員俸給法第8條第2項所允許。至於秘密通訊自由及名譽權受損部分，上訴人之33張信函係訴外人林拉結及其夫 周守信 三次到伊機關檢舉提供之直接證據，伊並無侵害上訴人隱私權及破壞其名譽。上訴人因其言行不檢，伊依考績法及相關法令予以行政處分，為行政權之合法行使，上訴人請求賠償，均屬無據等語，資為抗辯。並答辯聲明：
㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願預供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項：上訴人為薦任第9職等之公務員，原任被上訴人機關之視察職務，被上訴人機關以「上訴人不適合擔任機要性職務」為由，於85年8月31日以北市社人字第49560號令，將上訴人降調為薦任第6至第7職等之科員職務，上訴人不服提起訴願、再訴願亦遭駁回，嗣經行政法院於86年11月20日判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人再於87年3月10日發布北市社人字第8721209900號人事令，將上訴人由原任薦任第9職等視察，降調為薦任第6至第7職等科員，並追溯自00年0月0日生效，上訴人就被上訴人所作該第二次行政處分依法提起「復審」，復審機關（即台北市政府）以90年5月9日府復字第9004845400號復審決定書決定：「原處分撤銷，由被上訴人於收受決定書之次日起三十日內另為處分」。被上訴人再以派免建議函報請台北市政府發布90年7月6日府人二字第9008056500號人事令，將上訴人由「原職：台北市政府社會局科員」調任為「新職：台北市政府社會局薦任第九職等視察」，並將生效日訂為90年7月5日，上訴人提起行政訴訟，經台北高等行政法院判決：「再復審決定、復審決定及原處分均撤銷」在案。另台北市政府已以93年1月6日府人二字第09228646200號函稱：「貴局視察甲○○不服本府調任處分，提起行政訴訟案，經台北高等行政法院91年度訴字第5284號判決確定，再復審決定、復審決定及原處分均撤銷，爰此，貴局前85年8月31日北市社人字第49560號令及87年3月10日北市社人字第8721209900號令，調任 劉員 為薦任科員處分暨本案均溯及既往失其效力，劉員原任視察職務自始有效」；又上訴人因與訴外人林拉結間之糾紛，經台北市政府於85年8月19日以85府人三字第85055129號令，以言行不檢，有損機關及公務人員聲譽，情節較重為由，而予記過兩次之處分等事實，為兩造所不爭執（見本院更字卷第78、80頁），並有台北市政府社會局85年8月31日北市社人字第49560號令、87年3月10日北市社人字第8721209900號令、行政法院86年度判字第2877號判決（見外放證物）、台北市政府社會局90年7月6日府人二字第9008056500號令、93年1月6日府人二字第09228646200號函、最高行政法院89年度裁字第1222號裁定、台北高等行政法院91年度訴字第5284號判決為證（見本院前審卷第二宗第516頁至第534頁、第363頁至第365頁），固堪信為真實。
四、本件經依民事訴訟法第463條準用同法第270條之1第1項第3款規定，整理並協議簡化爭點後，兩造同意就本院94年3月28日準備程序中，兩造協議簡化之爭點為辯論範圍，茲分述如下：
㈠關於被上訴人於85年至90年間對上訴人三度人事命令處分
或派免建議函降調上訴人之職務是否違法？是否有故意或過失違法降調上訴人職務之行為？上訴人主張被上訴人於85年至90年間三度以人事命令或派免建議函降調伊之職務，均遭復審決定或最高行政法院判決認定違法而撤銷，則普通法院自應受其拘束，不得再為相異之認定。又被上訴人以自己名義或藉人事派免建議函之方式，將伊之職務，由薦任第9職等之「視察」，降調為同官等第6至7職等之「科員」，一再經行政訴訟程序認定為違法，足見被上訴人有明知並有意使其發生之故意云云。
被上訴人抗辯上訴人在同官等內調任低職等職務案，係基於伊機關內部行政督導之運用，考核上訴人因工作不力、品德不良，於88年9月30日依「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點」第11點、第16點規定及當時「公務人員任用法」（85年11月14日總統華總（一）義字第8500267540號令修正）第4條、第18條第1項第3款：「經依法任用人員，除自願者外，不得調任低一官等之職務；在同官等內調任低職等職務者，仍以原職等任用，…。」（此條文嗣因考量公務人員調任之合理性，乃於91年1月29日修正為『在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等之職務為限，均仍以原職等任用，…。』）；又伊機關係依「公務人員俸給法」（86年5月21日華總（一）義字第8600116220號令修正）第8條第2項等相關規定辦理，均係依法行事，並無故意或過失，更無不法之情事，況上訴人調任薦任科員之任用案，亦經伊機關送請銓敘部依法審定，並仍以原職等薦任第九職等任用，實際上未降級亦未減俸，且上開調職案經銓敘部依法審定，足證上開調職案，伊機關並無違法（指公務人員任用法及公務人員俸給法）之處。再依公務人員任用法第4條規定：「各機關任用公務人員時，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗、體格，應與擬任職務之種類職責相當，如係主管職務，並應注意其領導能力」；銓敘部76年5月23日（76）台華甄5字第93297號函釋略以：「公務人員如品行不端，行為失檢，致影響其職務或主管領導威信及機關信譽，而有具體事實者，除依法處理外，其有不適任現職，必須調整職務或依法降調者，自無須徵詢其本人之同意」；及台北市政府社會局組織規程第2條規定：「本局置局長，承市長之命綜理局務，並指揮監督所屬機關及員工」，顯見局長綜理局務負成敗之責，在符合法律規範之目的下，可依法公正行使其指揮權、考核權及任用權。再者，考核權及任用權，本係機關首長之職權，不論當事人有無過失，如機關基於推展社政業務急迫需要，自可依未修正前之公務人員任用法規定，對上訴人在同官等內調任低職等職務，更遑論本件係基於伊機關內部行政督導之運用，考核上訴人因工作不力、品德不良，而依行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點、未修正前公務人員任用法、公務人員俸給法等規定檢討調職，更是合法等語。經查：
⒈上訴人為薦任第9職等之公務員，原任被上訴人機關之
視察職務，被上訴人機關以「上訴人不適合擔任機要性職務」為由，於85年8月31日以北市社人字第49560號令（見外放證物，下稱系爭第1次處分），將上訴人降調為薦任第6至第7職等之科員職務，上訴人不服提起訴願、再訴願亦遭駁回，嗣經行政法院於86年11月20日以86年度判字第2877號判決（見外放證物之判決），將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，是被上訴人於85年8月31日以北市社人字第49560號令，將上訴人降調為薦任第6至第7職等之科員職務，此一行政處分經行政法院判決認有可議之處。嗣被上訴人再以87年3月10日北市社人字第8721209900號人事令（見本院前審卷第一宗第55頁，下稱系爭第2次處分），將上訴人由原任薦任第9職等視察，降調為薦任第6至第7職等科員，並追溯自00年0月0日生效，上訴人就第二次之行政處分，提起「復審」，復審機關（即台北市政府）以90年5月9日府復字第9004845400號復審決定書決定：「原處分撤銷，由被上訴人於收受決定書之次日起三十日內另為處分」（見本院前審卷第二宗第431頁），是系爭87年3月10日北市社人字第8721209900號人事令已經復審機關（即台北市政府）撤銷。嗣被上訴人以派免建議函報請台北市政府發布90年7月6日府人二字第9008056500號人事令（下稱系爭第3次處分），將上訴人由原職：科員，調任為新職：薦任第九職等視察，並將生效日訂為90年7月5日（見本院前審卷第二宗第516頁之人事令），上訴人提起行政訴訟，經台北高等行政法院以91年度訴字第5284號判決：「再復審決定、復審決定及原處分均撤銷」在案（見本院前審卷第二宗第518頁至第533頁），是此一行政處分亦經台北高等行政法院判決撤銷。
上訴人雖主張被上訴人於85年至90年間，三度發布人事命令降調伊之職務，均遭復審決定或行政法院判決認定違法而撤銷之，被上訴人上開故意行為，已造成伊名譽之重大損害，伊自得請求損害賠償云云，是上開三人事命令是否違法，為本件訴訟標的之先決問題。依行政訴訟法第12條第1項之規定，應受行政法院確定判決之拘束，此不僅法有明文，亦係尊重判決既判力之當然結果。上開人事命令經行政法院以86年度判字2877號判決及台北高等行政法院以91年度訴字5284號判決宣告撤銷，是被上訴人於85年至90年間對上訴人三度人事命令處分或派免建議函降調上訴人之職務，有可議處。
⒉惟按行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效
力，固為舊行政訴訟法第4條定有明文（新行政訴訟法第216條第1項規定參照）。又官署之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟，而經受理訴願之官署，就實體上審查決定而告確定，或經行政法院就實體上判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對於同一事項，既不得再行爭執，而為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更，行政法院45年判字第60號著有判例。另行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束，司法院釋字第368號解釋意旨參照。從而，舊行政訴訟法第4條所指本院撤銷原決定及原處分判決之拘束力，以指摘適用法律見解有違誤時為限（最高行政法院89年度判字第2688號判決意旨參照）。是依行政訴訟法第216條第1項之規定，撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力；同法第2項規定原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之，惟原處分機關重為調查結果認定之事實，尚非不得維持已經撤銷之原處分見解。
⒊查被上訴人所為系爭第1次處分，係基於被上訴人機關
內部行政督導之運用，考核上訴人工作表現及品德，於
88年9月30日依「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點」第11點、第16點規定及當時「公務人員任用法」（85年11月14日修正）第4條、第18條第1項第3款：
「經依法任用人員，除自願者外，不得調任低一官等之職務；在同官等內調任低職等職務者，仍以原職等任用，…。」、「公務人員俸給法」（86年5月21日修正）第8條第2項等相關規定辦理；又上訴人調任薦任科員之任用案，亦經被上訴人送請銓敘部依法審定，並仍以原職等薦任第9職等任用，上開調職案經銓敘部依法審定，且行政機關在符合法律規範之目的下，可依法公正行使其指揮權、考核權及任用權，上開權限本係機關首長之職權，是被上訴人所為系爭第1次處分，縱其後經行政法院撤銷，尚難謂被上訴人有故意或過失違法調降上訴人之職務。
⒋次依行政法院86年度判字2877號判決撤銷被上訴人系爭
第1次處分，理由略謂：「……查被告因推展社政業務需要，調整原告之職務，由原擔任之薦任第8至第9職等視察調任為薦任第6至第7職等科員，並仍按原審定結果支給薦任第9職等本俸5級550俸點，且分經台北市政府備查與銓敘部審定有案，固非全然無據。然……被告將原告自第九職等視察，調任為第6至7職等之科員（見被告85年11月16日北市社人字第66992號函），惟原告調職前係擔任被告之新聞蒐集、分析工作及向局長報告評析，調職後之職稱固改為科員，但其工作內容未見變更，仍為新聞蒐集、分析及向局長報告等情，此經原告所陳明，並為被告所不爭執，是原告之先後工作既屬相同，如何能謂其不適合擔任原機要性職務？又被告既因推展社政業務急迫需要，將原告調職，然何以卻仍派由原告擔任原新聞蒐集等工作？凡此，原處分及原決定均未予說明，原告執此指摘，已難謂為無理由。……原告起訴意旨執以指摘，非無理由，爰均予撤銷，由被告再行詳查，另為妥適之處分，以昭折服」（見外放證物之該判決），該判決理由中稱原處分未說明何以將上訴人調職，卻未附理由，而要求被上訴人再行詳查，另為處分，並未具體指摘應為何種特定處分，是被上訴人所為系爭第1次處分經行政法院撤銷後，所為系爭第2次處分雖維持系爭第1次處分之見解，亦難謂被上訴人有故意或過失違法調降上訴人之職務。
⒌至系爭第3次處分雖經台北高等行政法院撤銷，理由略
謂：「……查系爭被告90年6月6日府人2字第9008056
500號令之行政處分，載明原告「原職」為「臺北市政府社會局（000000000J)，科員（1102），薦任第6職等至薦任第7職等（Ｐ06─Ｐ07），職務編號（Ａ980050）」，然該薦任科員職務之調任，前經行政法院86年度判字第2877號判決撤銷後，被告所屬社會局雖再以87年3月10日北市社人字第8721200900號令調任原告為薦任科員（溯自00年0月0日生效），惟該處分復經被告90年5月9日府復字第9004845400號復審決定予以撤銷，其後，被告並未另外核發原告原職擔任台北市政府社會局薦任第六至薦任第七職等科員之派令，……則該科員職務之調任處分經撤銷後，溯及既往失其效力（行政程序法第118條前段規定參照），系爭被告90年7月6日府人二字第9008056500號令之行政處分所載原告「原職」為「台北市政府社會局薦任科員」，亦失所附麗，而在原告未調派新職務之前，其應係基於有效之被告83年9月2日府人二字第83053035號令及銓敘部83年9月21日台中甄三字第1048141號審定函，擔任被告所屬社會局薦任視察職務，從而，系爭處分載明原告「新職」為「台北市政府社會局（000000000Ｊ），視察（1082），薦任第八職等至薦任第九職等（Ｐ08─Ｐ09），職務編號（Ａ000080）」，難謂無認定事實之矛盾存在」（見本院前審卷第二宗第518頁至第533頁之該判決），是系爭第3次處分雖經台北高等行政法院撤銷，係因被上訴人認定事實錯誤，亦難謂被上訴人有故意或過失違法降調上訴人職務之情事。
⒍末按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不
法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文。惟該條賠償責任之構成，須公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害人民之自由或權利。如公務員之行為，無故意或過失之不法之情事時，自無該條之適用。又所謂不法，係指公務員之積極行為明顯牴觸法律規定，若公務員之行為，並無違法情事，縱有不當，亦與故意或過失不法之構成要件有間，自不能苛國家以賠償責任。承前所述，被上訴人並無故意或過失違法降調上訴人職務之情事。是上訴人所為之前開之主張，自不足取。
㈡關於上訴人之名譽，是否因被上訴人之行為而受到損害？
上訴人主張「降調職位」係一種「懲罰」，被上訴人違法降調伊職務，三度由薦任第9職等之「視察」，降調為「委任第5職等至薦任第6、7職等」「科員」職位，被上訴人故意「羞辱」伊之意圖明顯，自社會上一般人觀之，必然認為伊有「受懲罰」之遭遇，則對伊之個人評價，實難謂無減損。故伊之名譽因此受到損害，被上訴人故意作成違法之調職處分，侵害伊之名譽權，伊自得依國家賠償法第2條第2項及民法第195條之規定，請求非財產上之損害賠償150萬元云云。
被上訴人抗辯伊係依法辦理，上訴人主張伊須負名譽上之損害賠償，顯不合理，況上訴人由視察調任科員，名譽有無受損害，應以社會上對個人評價是否貶損之一般通念作為判斷之依據，又社會上對上訴人公務人員之個人評價，重點在上訴人於任何職務上是否戮力從公、負責盡職及品德操守是否良好，不會因上訴人是否擔任視察或科員而有所貶損，故上訴人名譽確未受到損害等語。經查：
被上訴人抗辯伊依公務人員任用法、公務人員俸給法，及「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點」第12、13點等相關規定，於行政監督範圍內調整上訴人之職務，並非違法，且已調整回復其視察原職務，並無不當。查被上訴人調整上訴人之職務，所為之人事命令等處分，雖遭行政法院、台北市政府、台北高等行政法院撤銷，惟公務人員任用法、公務人員俸給法及公務人員保障法之法規範目的，係為保障公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等公務人員之權利，與保障公務人員之名譽無涉，是被上訴人所為之前開人事命令縱有可議，亦係侵害上訴人官職等級與俸給等權利，與上訴人所主張之名譽受損，尚屬有間。退而言之，縱認系爭行政處分有損上訴人名譽，然被上訴人之公務員並無故意過失之行為，已如前述，亦與國家賠償要件不符。是上訴人此部分之主張，自屬無據。
㈢關於被上訴人是否曾將上訴人私人之信件內容提供給第三
人？是否侵害上訴人之隱私權？上訴人主張被上訴人將伊之私人信件內容摘錄於行政訴訟再審起訴狀後，提供予不相關之第三人，包括監察院、銓敘部、行政院人事行政局、台北市政府訴院會、台北市政府人事處、被上訴人人事室等，顯已侵害伊之隱私權云云。被上訴人抗辯伊並無扣留或私自開啟上訴人之信件等語。經查：
⒈上訴人所謂之私人信件，係上訴人騷擾他人家庭，受害
之訴外人林拉結女士及周守信先生開啟後，親送被上訴人之證據（見原審卷第77、78頁之民事答辯補充狀及外放證物之信件影本），足見被上訴人並無侵害上訴人之隱私權之情事。至上訴人主張被上訴人將伊私人信件摘錄於行政訴訟再審起訴狀乙節，係因上訴人與被上訴人間關於撤銷上開三處分涉訟所須之證據，尚難謂侵害上訴人之隱私權。
⒉又上訴人主張被上訴人提供伊私人書信給不相關之第三
人 林進生 云云。惟查林進生不願到場作證，而以書狀向本院陳稱「因該案已事隔八年多，記憶中已不記得是否有處理過上訴人所稱之案件，亦不記得上訴人所言被上訴人台北市社會局有將其陳情書給予聲請人（即林進生）觀看之事」（見本院更字卷第51、52頁之書狀）。上訴人復未舉證以實其說。是上訴人所為此部分之主張，亦屬無據。
五、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項前段及民法第195條之規定，請求被上訴人給付250萬元及自88年1月8日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，自屬不應准許。
從而原審就此部分所為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴論旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
六、兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，無庸逐一論列。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中華民國94年5月24日
民事第七庭審判長法官鄭三源
法官周美月法官王聖惠正本係照原本作成。
上訴人如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中華民國94年5月25日
書記官陳樂觀附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。