臺北高等行政法院93年度訴字第2229號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2229號判決

裁判日期：民國94年10月18日

裁判案由：土地徵收補償

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2229號原告甲○○○
乙○○共同訴訟代理人丁○○被告桃園縣中壢市公所代表人丙○○市長）住同訴訟代理人 邱永祥 律師上列當事人間因土地徵收補償事件，原告不服桃園縣政府中華民國93年6月1日府法訴字第0930085826號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告以其所有坐落中壢市○○段興南小段192之5、192之7、192之12、192之13、192之15地號土地（下稱系爭土地），位於桃園縣中壢市○○○路臨新生路交岔路口，經民國61年2月26日中壢平鎮都市擴大修訂計畫，編為公共設施道路用地，且經被告闢為中央西路道路使用並設停車位收費停車，惟迄未徵收補償，向被告申請呈報徵收，經被告以92年9月22日中市工土字第0920051207號函復「本所因財源短絀，目前暫無法辦理徵收」，原告不服，提起訴願，經桃園縣政府以府法訴字第0920292664號訴願決定不受理在案。原告復於93年2月向被告申請補辦徵收系爭土地，經被告以93年3月4日中市工字第0930010024號函復「本所已於92年9月22日中市工字第0920051207號函復在案」。原告猶表不服，再提起訴願，仍遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告機關應就系爭筆土地擬具徵收計畫書圖，轉由桃園縣政府呈報內政部申請徵收。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈系爭土地為原告所繼承取得，經61年2月26日中壢平鎮都
市擴大修訂計畫，編為公共設施道路用地。被告為需用機關，對於編為公共設施預定地依法應申請辦理徵收，始得使用。不依法定程序申請辦理徵收，而以非法方法濫權使用，致土地所有權人之權利受損，土地所有權人得請求需用機關補行申請辦理徵收，以治癒其非法濫權之瑕疵。本件原告請求被告報請徵收，經被告復以因財源短絀，目前皆無法辦理徵收云云。惟被告將系爭土地闢為中央西路道路後，已歷20餘載，最近5、6年被告相繼打通義民路及中豐路道路，均按土地徵收條例規定辦理補償，被告對系爭土地之補償束之高閣，不予聞問以觀，其所為回覆乃搪塞之詞。
⒉被告雖已拒絕原告協議價購系爭土地之請求，惟協議價購
為解決土地紛爭最便捷之方法。鈞院如認仍有協議價購之餘地，應協助完成協議價購。又系爭土地已經被告濫權使用，其補行申請辦理徵收，依土地徵收條例第13條規定擬具之有關文件簡單易辦，為配合被告編列補償費，故應酌定被告申請辦理徵收之期限，以收訴訟之實效。
⒊被告屬地方自治機關係系爭土地之需用土地人，既非主管
機關，更非徵收核准機關，當然無徵收之權限。原告請求被告補辦徵收補償程序，係指被告依土地徵收條例規定應辦理之手續，被告以財力不足無法辦理徵收，予以拒絕，係就公法上具體事件所為之決定，對需用土地所有權人直接發生法律效果之單方行政行為，與訴願法第3條第1項規定之行政處分相當，因而發生爭訟自屬行政訴訟範疇。訴願機關將被告需用土地人之地位任意扭曲為主管機關，而駁回原告之訴願，被告復執以抗辯顯屬誤導。
⒋又系爭土地經闢為中央西路道路使用前，係供種植農作物
之用，並非「既成道路」，無公用地役關係存在，被告自有補辦申請徵收補償治癒其違法瑕疵之權責。高雄高等行政法院90年訴字1898號判決事實，係需用土地人興辦事業所需之土地並未違法使用，核與本件經被告違法使用在先之情形不同，不能相提並論。否則，無異鼓勵違法行為，有悖公平正義。是被告援引該判決而為抗辯，顯有違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈本件原告以其所有系爭土地未經徵收開闢為道路，請求依
法徵收，被告於92年9月22日以中市工字第0920051207號向原告表示因財源不足無法辦理徵收之公函，僅為居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求，所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之效果，且依土地法第222條規定，土地徵收機關為內政部，被告為市公所，並無徵收之權，而人民亦無任意請求行政機關徵收其土地之權，是以原告對之提起訴訟，於法自屬有違。⒉土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障
之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋），因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律特別規定外，並無任意請求國家徵收其土地之公法上請求權，因此原告所為徵收系爭土地，並無法律上之依據。縱認原告有就系爭土地請求徵收之公法上請求權，惟依現行土地法之規定，系爭土地之徵收機關應為內政部，補償機關始為被告，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，亦有當事人不適格之違法。
⒊依司法院釋字第400號解釋意旨，雖認既成道路符合一定
要件而成立公用地役關係者，有關機關應定期限籌措財源逐年辦理徵收，或依法補償。然查地方機關之財政收入有一定之來源及數額，因預算有限，是辦理既成道路之徵收補償乃長遠大計，無法一蹴即成，若每因土地所有權人之請求，即須個別辦理徵收，不但有欠公允，與平等原則不符，還會紊亂被告之財政及市政建設，對於廣大市民而言，受損匪淺。且以90年間臺南市土地徵收弊案為例，土地徵收若非為一定之行政目的或有整體性之規劃，選擇性或跳躍式之土地徵收，很有可能被認定係為圖利某特定對象而涉嫌瀆職，對被告而言，實有動輒得咎之困難。就與本件土地情形相類似之案件，被告即配合政府整體政策以徵收或其他補償方式辦理，並無不願辦理徵收，或不予徵收之意思，是原告堅持被告立即辦理徵收補償，顯與法無據。
⒋依土地徵收條例第2條關於主管機關之規定，被告僅為市
公所，依法並無徵收土地之權源，是原告向被告請求徵收系爭土地，其請求自無理由。末按高雄高等行政法院90年度訴字第1898號判決意旨，原告亦無請求被告徵收系爭土地之權利。
理由
一、本件原告以其為系爭土地之所有權人，系爭土地經61年2月26日中壢平鎮都市擴大修訂計畫，編為公共設施道路用地，惟被告未經報請主管機關准予徵收，即逕行將土地闢為中央西路使用並設停車位收費停車，乃基於土地所有人之地位請求補償，向被告申請呈報徵收，經被告函復「本所因財源短絀，目前暫無法辦理徵收」，經訴願亦遭駁回，遂提起本件訴訟。被告則以上開回函非屬行政處分，且被告既非徵收處分之主管機關，原告也無公法上之徵收請求權等語置辯。是以，本件所需審究者為㈠被告所為函復是否為行政處分？㈡原告有無請求被告報請內政部准予徵收處分之權利？
二、本院論斷：㈠被告所為函復是否為行政處分？
⒈按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在
為前提，所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有44年判字第18號判例可資參照。
⒉再按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適
用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」，土地徵收條例第1條第2項、第2條、第13條、第14條分別定有明文。
⒊本件原告向被告申請呈報徵收，經被告以92年9月22日中
市工土字第0920051207號函復「本所因財源短絀，目前暫無法辦理徵收」等語。揆諸上開土地徵收條例之規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，被告為需地機關人，其認有用地之需時，應依土地徵收條例第13條進行呈報內政部之事實行為。是以，被告所為函復純屬針對原告之請求所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而產生何等公法上之效果。揆諸首揭規定及判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
㈡原告有無請求被告報請內政部准予徵收處分之權利？
⒈經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲
法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，自也無請求需地機關進行呈報核准徵收之內部行為之權利。
⒉按財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟憲法保障
財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」（司法院釋字第400號解釋示亦宗之）。而財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述。則原告自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。
⒊再按土地徵收條例第10條第2項前段規定：「需用土地人
於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見」；同條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」，即需用土地人於報請核准徵收前，應踐行公聽會及協議價購之程序。本件原告雖主張被告已與原告協議價購不成云云，惟此為被告所否認，原告又未能舉證以明之，足認本件既未經協議價購不成，亦未舉辦公聽會，被告自不得遽行擬具徵收計畫書圖，向內政部申請核准徵收系爭土地之行為。
三、綜上，被告92年9月22日中市工土字第0920051207號函並非行政處分，不得對之提起行政訴訟；又原告也無請求被告呈請核准徵收之公法上請求權。是以，原告提起本件訴訟，為一部不合法，一部無理由，應予駁回，爰併於本件判決中予以裁判，以符訴訟經濟。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年10月18日
第七庭審判長法官劉介中
法官黃秋鴻法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年10月18日
書記官林苑珍