裁判字號：高雄高等行政法院100年訴字第662號判決
裁判日期：民國101年03月15日
裁判案由：土石採取
高雄高等行政法院判決
100年度訴字第662號民國101年3月1日辯論終結原告 黃榮華 被告法務部行政執行署高雄分署代表人 曾瑞慶 分署長訴訟代理人 張雍制 上列當事人間土石採取事件，原告不服法務部中華民國100年8月15日法訴字第1001700155號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告原為法務部行政執行署高雄行政執行處，嗣於民國101年1月1日起，更名為法務部行政執行署高雄分署，並具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣改制前高雄縣政府（改制前高雄縣與高雄市於民國99年12月25日合併改制為高雄市，其業務由改制後之高雄市政府承受）以原告為華榮醫療財團法人之代表人，該財團法人所屬華榮醫院有違反土石採取法第3條第1項之情形，於99年8月9日以府建土字第0990207744號裁處書（下稱系爭裁處書），裁處罰鍰新臺幣（下同）100萬元，並限原告於收到系爭處分書次日起30日內繳納，因原告逾期未繳納，改制前高雄縣政府於99年11月間檢附移送書、系爭裁處書、送達證書等文件移送被告執行。被告乃以100年4月19日雄執義99年土石罰執特專字第00268036號函(下稱系爭執行命令)，囑託高雄市政府地政局旗山地政事務所（下稱旗山地政事務所）及大寮地政事務所（下稱大寮地政事務所）就原告所有之高雄市○○區○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地１）及高雄市○○區○○○段1608-13地○○○區○○段1376-45、1376-49地號土地（以下合稱系爭土地２）辦理查封登記。原告認系爭執行命令，侵害其利益，乃依行政執行法第9條第1項規定聲明異議。嗣經被告審查，認原告主張系爭土地１非其所有部分為有理由，於100年5月3日以雄執義99年土石罰執特專字第00268036號函請旗山地政事務所塗銷系爭土地１之查封登記，並認原告其餘異議為無理由，乃加具意見送法務部行政執行署。法務部行政執行署則認原告異議無理由，於100年5月11日以100年度署聲議字第82號聲明異議決定書，駁回原告之異議。原告不服，提起訴願，遭法務部訴願決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)關於各級行政機關依法行政與否，法務部係最高統一法令解釋疑義之機關，基於原告此種尊敬與認知，本案之起訴僅就行政執行法第9條第l項相關要件、「相關法治國家原理原則」之憲法原則與人權保障，依行政與司法分立原則，提出理由，期在此範圍內發見真實，並能以構成要件為限縮或擴充解釋，加以法律上之價值判斷。
(二)改制前高雄縣政府主張原告「指示發包承攬廠商綠田公司負責人 林大 又越界開挖，盜採鄰地177-11地號砂石」，爰依盜採砂石罪移送臺灣高雄地方法院檢察署偵辦，同時針對 林大又 在財團法人華榮醫院土地範圍上所承攬「整地、挖填土方」之施工行為部分，認有盜採鄰地砂石而違反土石採取法第3條規定應取得土石採取許可之行政法上義務，予以裁罰100萬元；原告部分則有「民法第189條指示過失侵害鄰地177-11地號各地主之權利」而裁罰100萬元。進而移送被告以100年4月19日雄執義99年土石罰執特專字第00268036號函請地政機關查封「財團法人華榮醫院財產（系爭土地１，已職權由被告撤銷），更查封綠田公司之財產」，至原告私有之財產亦然，漫天蓋地，欲置原告破產，幾經原告以行政執行法第9條及行政執行法施行細則第15條規定，主張本件原告僅是利害關係人並非義務人而聲明異議，多次均由被告及被告上級機關為決定性之駁回處分，慣用以執行處是「形式合法性審查之機關」，非「實體法上認定之機關」為理由，現原告提行政訴訟主張「撤銷已為之執行行為」，由被告承受訴訟，更由鈞院審理中。
(三)在通論上，所稱形式審查，應是從卷內資料，明顯發現資料違背原理原則或程序法上之要件，而不必經「真相」之調查或「是非」的法律價值判斷。關於法務部行政執行署援引「行政執行法第9條第1項及最高法院63年台抗字第376號判例意旨」，認被告形式上審查改制前高雄縣政府所檢附之文件，符合移送執行要件，據以駁回本案聲明異議，惟改制前高雄縣政府之系爭裁處書，其為執行名義，如據審慎以保人民財產權之態度，至少有如下合法性之違背：1、違反行政罰法「刑事為先，行政為後」之原理原則，被告應停止執行而不停止。2、從改制前高雄縣政府所移送之系爭裁處書，明顯可以發現行政制裁對象並不明確，其是否足以判斷原告究係行政執行法第9條第1項規定之義務人？抑或利害關係人？據以啟動執行之財產，究係義務人之財產？亦或利害關係人之財產？原處分及決定有規避應審查而不審查之違法，且該行政裁罰書因事實欄語焉不詳，相互矛盾，足以判斷（形式）無法執行，被告基於行政執行機關，應依行政執行法第3條及第9條第3項規定，依職權或依申請，而為必要之停止執行，而不停止。3、系爭裁處書作為執行名義，乃違背行政程序法第96條第2項關於「行政處分之成立」，依書面應記載事項之「主旨、事實、理由（缺）法令依據」。被告以「行政處分因欠缺理由應記載事項致不成立之行政制裁」作為「執行名義」並據以執行，其不合法，即臻顯灼。至此，其執行行為係有撤銷之理由，亦不待實質審理而得逕以撤銷任何已執行行為。4、次查改制前高雄縣政府所移送之行政裁罰書中，主張原告有民法第189條規定之過失侵權行為，並依此作為「行政制裁」及「違反行政法上義務行為」之理由，惟此顯然行政權侵害司法審判權，蓋依司法與行政分立原則，行政機關無權替代司法機關為審判決定之判斷，法務部行政執行署是否能逾越地方法院執行處事務權限，而違背民事訴訟法上之當事人進行主義、嚴課罰100萬元及在訴訟程序上三級三審之審級利益？實則原處分及決定在形式審查要件，已足以判斷其執行命令不合法，而不必為實質審理，亦足以撤銷或停止本案之執行。又在本案法令關於原告被誣有民法第189條之指示（過失、故意）行為人，而與承攬公司負責人林大又，其聘僱之挖土機司機 劉人榕 、 楊勝忠 ，卡車司機 陳葉松興 在現場開挖整地共同行為人，在行政法上之義務上迥然不同，在法令規定要件意義上，足以為知法執法之機關為是否合法之形式判斷，況且同一開挖行為，改制前高雄縣政府所為之處分，竟可包山包海，含原告100萬元，訴外人綠田公司及負責人林大又100萬元，其聘僱司機之卡車、怪手財產數百萬元，更含刑事責任「盜採砂石」。在法務部行政執行署受理執行之際，也能依過去案例及個案性質，在形式上依違法性審查權之判斷原則，能認執行命令違背憲法上比例原則與否之形式審查判斷，否則，人權不保，酷史獨行。
(四)綜上所述，被告依上開意旨之事實與理由，足以明顯的為形式上是否違法之審查判斷，而不須實質審理，核與行政執行法第9條第1項相關要件相符，義務人或利害關係人對執行命令、執行方式、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。又改制前高雄縣政府之裁處書形式上已可判斷係為違法，且原告並非行政法上之義務人，在本案充其量僅係利害關係人，即臻顯灼，是而，在法律價值判斷效果上，本案應有行政執行法第9條第2項停止執行或撤銷或更正之理由等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（含法務部行政執行署100年5月11日100年度署聲議字第82號聲明異議決定及被告100年4月19日雄執義99年土石罰執特專字第00268036號函）均撤銷。
四、被告則以︰
(一)執行機關就執行事件只能作形式審查，此有最高法院63年台抗字第376號判例意旨可稽。所謂形式審查，是指判斷處分書之受處分人為何人，至於受處分人被處罰的理由，是屬原處分機關的處分權，原告對於形式審查的見解已趨近於實質審查，原告主張執行名義有違反論理法則及不備理由之違法，應就改制前高雄縣政府裁處書提起行政救濟。
(二)原告主張基於刑事為先，行政為後，應否停止執行，應屬高雄縣市合併後之新直轄市高雄市政府權責。原告主張違反法治國家行政分立，以行政侵犯司法部分，亦非被告之職權。原告主張裁處書之事實矛盾、語焉不詳，亦應由原告提起撤銷訴訟救濟，此並不構成行政處分當然無效的事由，被告依形式上審查執行名義結果仍可依法執行。原告主張行政處分有違法得撤銷情事，但在未經撤銷前，被告仍得依法據以執行等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，分別經兩造陳述在卷，並有系爭裁處書、高雄縣政府99年11月9日府建土字第0990295307號行政執行案件移送書、系爭同文號執行命令函文2份、異議決定書、訴願決定書附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，堪以信實。本件所應審究者為原告主張撤銷訴願決定、異議決定及系爭執行命令，是否有理？而原告提起本件訴訟無非以：系爭裁處書從事實欄之記載，即可知其一方面肯認原告有取得水土保持施工許可，一方面卻認為是承攬廠商超挖，最後又得出原告違反土石採取法之矛盾結論，自無法認定原告為違章行為人，再者，系爭裁處書祇有引用法條，沒有記載理由，欠缺行政處分之成立要件，凡此各情，從形式上觀察即知違法而不得據以執行。又原告另遭刑事偵查，依刑事優先原則，亦應停止執行。然被告卻仍依據系爭裁處書以系爭執行命令查封原告之財產，應屬違法等語，為其論據。
六、經查：
(一)本件原告原係以法務部行政執行署為被告，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，嗣經該院以100年10月25日100年度訴字第1781號裁定命原告應以「法務部行政執行署高雄執行處，代表人：曾瑞慶(處長)」為被告，並補正起訴狀。嗣臺北高等行政法院於原告依照上開裁定補正被告後，以本件被告機關之所在地設於高雄市，依行政訴訟法第13條第1項規定，本件應由本院管轄為由，以100年11月2日100年度訴字第1781號裁定將本案移送本院審理，合先敘明。
(二)按「行政執行法第9條規定：『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。』旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」固經最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議㈢決議在案。
(三)惟按義務人依行政處分，負有公法上金錢給付義務，而處分書定有履行期間，義務人逾期不履行，經主管機關移送者，行政執行處即得以該處分書為執行名義就義務人之財產執行之，行政執行法第11條規定甚明。而強制執行事件之當事人，依執行名義之記載定之。應為如何之執行，則依執行名義之內容定之。至於執行事件之債權人有無執行名義所載之請求權，執行機關無審認判斷之權。
(四)經查，系爭裁處書乃改制前高雄縣政府對原告裁處100萬元之行政處分，並定履行期間為原告收受裁處書次日起30日內繳納，該裁處書並於99年8月11日送達原告，原告逾期未繳，改制前高雄縣政府乃再以99年9月14日府建土字第0990242838號函催原告於文到翌日起7日以內繳納，並對原告送達，原告亦未繳納，改制前高雄縣政府乃於99年11月9日據以向被告聲請強制執行原告之財產(被告收文日99年11月15日)等情，有各該裁處書、催繳函文、送達證書及行政執行案件移送書附被告執行卷可稽。被告身為執行機關，於審查系爭裁處書符合行政執行法第11條規定之執行要件後，即得依該裁處書記載之受處分人即原告，及其所負之公法上金錢給付義務即應繳納罰鍰100萬元之內容，對原告執行。除原告已依行政爭訟程序撤銷系爭裁處書之效力，或者提起債務人異議之訴獲勝訴判決，抑或獲停止執行之裁定前，被告並無就系爭裁處書之實質內容及改制前高雄縣政府有無系爭裁處書所載之請求權，加以審認判斷，進而決定是否為執行行為之權。是被告於審查系爭裁處書符合行政執行法第11條之執行要件後，作成系爭執行命令，並無不合。
(五)而原告提起本件訴訟無非以：系爭裁處書從事實欄之記載，即可知其一方面肯認原告有取得水土保持施工許可，一方面卻認為是承攬廠商超挖，最後又得出原告違反土石採取法之矛盾結論，自無法認定原告為違章行為人，再者，系爭裁處書祇有引用法條，沒有記載理由，欠缺行政處分之成立要件，凡此各情，從形式上觀察即知違法而不得據以執行。又原告另遭刑事偵查，依刑事優先原則，亦應停止執行。然被告卻仍依據系爭裁處書以系爭執行命令查封原告之財產，應屬違法等語，為其論據。審視原告主張之事由，實際上係針對改制前高雄縣政府系爭裁處書所示之行政處分有所爭執，揆諸前揭說明，自應循系爭裁處書之教示內容，依訴願法第4條第3款之規定，以原處分機關即改制前高雄縣政府為對象，對系爭裁處書提起訴願，如未獲救濟，再依行政訴訟法第4條規定提起行政訴訟，撤銷系爭裁處書之效力，方為適法。殊無對執行機關即被告爭執之餘地。原告執上揭有關執行名義之實體上爭議，主張被告系爭執行命令違法，洵有誤會而非可取。
七、綜上所述，原告之主張並不可採。被告所為系爭執行命令，並無違誤，異議決定予以維持，亦無不合，訴願決定駁回原告訴願之結論亦無二致，應予維持。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年3月15日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官戴見草
法官孫國禎法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國101年3月15日
書記官涂瓔純