裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第1694號判決
裁判日期：民國91年01月18日
裁判案由：公法上不當得利
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第一六九四號
原告台北縣政府代表人甲○○縣長）被告乙○○右當事人間因公法上不當得利事件，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：
Ａ、緣原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，並經公告確定後發放補償費並拆遷完畢。
Ｂ、惟因案外人 謝崇德 、 謝元富 不服原告機關核定之補償費，提起訴願，原告乃先後三次予以複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準。原告乃以民國（下同）八十五年一月十二日（起訴狀誤載為十一日）以八五北府工土字第七八一○號函通知被告於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費新台幣（下同）二八二、一五三元。
Ｃ、被告則以拆遷補償費係原告核算經公告確定後發給，原告不能就已確定案件要求被告返還，何況原告對補償費金額之計算，向來均係其自行計算，從未知會被告，其如何計算，亦非被告所能知悉，基於信賴保護原則，原告亦不得要求被告返還等語抗辯，原告乃向本院訴請被告返還系爭補償費。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明求為判決：
１、被告應給付原告二八二、一五三元，及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
Ｂ、被告聲明求為判決：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、緣被告所有坐落省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經復查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費二八二、一五三元，原告曾於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函，請被告在八十五年二月二十九日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台十五線0k＋000～6k＋626段拓寬道路補償費專戶○○九─○○一─一○二○二─五」地址：台北市○○○路○段○○○號（並加註業主姓名），惟詎迄今未償還。
２、有關補償費業補提台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年第二次會議（八十九年三月十六日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第三次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部八十九年四月二十一日台（八九）內地字第八九○五七七七號函同意備查；因被告已領金額大於第三次複估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額，請判決如原告訴之聲明。
Ｂ、被告主張之理由：
１、程序部分：
ａ、原告起訴略以：「被告其無法律之之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」云云，顯見係以民法上不當得利作為請求權基礎。
ｂ、查行政訴訟法第八條規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」故提起行政訴訟之一般給付訴訟，必須係「公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」或「公法上契約發生之給付」。
ｃ、本件有關溢付補償金之爭議，雖原徵收與補償金發放屬於「公法上原因」所生之財產給付，然本件所爭議者係以民法上之不當得利作為請求權基礎，並非「公法上原因」，故鈞院對本件似無管轄權，應於程序上駁回。
２、實體部分：
ａ、原告主張被告應依據民法所規定之不當得利返還其溢領之價金，須符合民法第一百七十九條規定，方得請求。然被告受領該價金係有法律上之原因，並無不當得利可言，以下申論之：
Ⅰ、查民法第一百七十九條第一項規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」
Ⅱ、如原告於起訴書所自承：「被告已領金額大於第三次複估金額．．．而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」故被告所領之金額於第一次與第二次所認定者並無出入，故被告原受領該補償金，係依據公法上之徵收法律關係，以及原告所自行勘估之金額無訛，顯有法律上之原因。
Ⅲ、原告主張被告依據其第三次所為之複估，而有溢領補償費之情況，若能構成不當得利，亦應屬民法第一百七十九條第一項後段之規定，惟本件亦無該當第一百七十九條第一項後段之規定。
Ⅳ、查土地法第二百四十七條規定：「對於第二百三十九條、第二百四十一條或第二百四十二條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」對本條適用亦有大法官會議解釋第一一○號解釋在案，該號解釋要旨略以：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。二、需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。
三、徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第二百三十三條所規定十五日之期限。」
Ｖ、依據釋字第一一○號解釋，土地法第二百四十七條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
Ⅵ、然原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第三次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其顯已逾越上揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。
Ⅶ、蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超過此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則原告若得以補償金發放完竣後之第三次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否亦得於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。
Ⅷ、若於期限內末異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦為最高行政法院八十九年度判字第一三三三號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。據此，原告所為主張全無可採之處，被告受領補償金為有法律上之原因，無溢額受領之問題。
ｂ、若鈞院認為對本件有管轄權，則就實體上，原告所主張之「被告已領金額大於第三次複估金額，及產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，被告無法律上之原因，而受利益致他人受損害，依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」云云，其於法律上顯已不足採，請判決如被告答辯之聲明等語。
理由
一、按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，行政程序法第九十二條第一項、第一百十七條前段、第一百二十七條第一項前段分別定有明文。又按義務人依法令或本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，其處分書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，主管機關得逕移行政執行處就義務人之財產強制執行之，行政執行法第十一條第一項第一款亦定有明文。
二、本件原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。惟因案外人謝崇德、謝元富不服原告機關核定之補償費，提起訴願，原告乃先後三次予以複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，原告乃以八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被告於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費二八二、一五三元。
三、依上說明，被告八十五年一月十二日八五北府工土字第七八一○號函即係原告職權撤銷原處分之一部，並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被告因而負有返還溢領部分之保險給付之義務，故該函敍明變更之意旨及命其於一定期限內如數返還，其係基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，構成依法令所為之行政處分，具有下命處分之性質。
四、被告因上開處分而負有公法上金錢給付義務，且該處分書本身又定有履行期間，被告既逾期未履行，依首揭說明，原告即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向高等行政法院另行提起給付之訴。至於遲延利息之請求部分，雖然上開通知函未一併命被告給付，但依行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十二條第二項之規定，利息本屬不當得利返還之範圍，原告可另以行政處分命被告給付，亦無向本院起訴之必要。否則如認原告須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。
五、上開通知函的性質為下命性質行政處分，雖屬無疑，惟原告機關作成該處分之行政程序與處分本身之理由構成，尚有不完足周延之處，本院認為仍有附帶加以指明，以供原告在往後類似案例參考之必要：
Ａ、按行政程序法係八十八年二月二日公布，而自九十年一月一日起施行，雖早於系爭處分作成之日期，但該法所揭櫫而予以明文化的行政法上一般原理原則，基於憲法上法治國原則之要求，以及保障人民基本權之意旨，對於行政程序法公布施行前之行政行為仍有適用，而非必須待該法正式施行相關法律原則始對行政機關產生拘束力，在此合先敘明。
Ｂ、依行政程序法第九條，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。又依該法第一百十七條，行政機關職權撤銷違法行政處分時，必須遵守信賴保護原則，衡量人民對原違法處分之信賴利益及撤銷所欲維護之公益（該條第二款），倘因公益大於人民的信賴利益而仍決定撤銷時，對於人民因信賴該處分致受財產上之損失，亦應給予合理補償（該法第一百二十條第一項參照）。
Ｃ、本案即屬此處「撤銷違法授益行政處分」之情形，故原告將來就類似案件如另以行政處分重新命人民繳還溢額受領之補償費時，處分內容自應敘明人民信賴原處分之利益，與撤銷原處分、追繳溢領款項所欲實現之公益的利益內容，原告機關對於諸此相關利益衡量的過程及結果，倘原告機關仍決定撤銷，更須說明人民是否因授益處分撤銷而產生損害，以及是否加以補償等事項，該處分的理由構成始可謂周延。
六、最後，本院裁判見解向來堅持，行政的本質係講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非屬行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被告對於上開處分本得提起行政救濟，如又認原告得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將可能造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及裁判歧異之困擾。故原告起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年一月十八日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官姜素娥
法官林文舟法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年一月十八日
書記官林麗美