裁判字號：最高行政法院107年判字第290號判決
裁判日期：民國107年05月17日
裁判案由：確認徵收法律關係不存在
最高行政法院判決
107年度判字第290號上訴人 陳孟弘 法定代理人 趙氏珍娜 上訴人 陳佩君
楊英美 陳孟仲 陳孟文 陳巧慧 陳松麟 陳鑾鳳 共同訴訟代理人 蕭棋云 律師
陳立怡 律師 林沛彤 律師被上訴人行政院代表人 賴清德 上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國106年6月7日臺北高等行政法院105年度訴字第1102號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人之代表人原為 林全 ，嗣變更為賴清德，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣重測前臺北市○○區○○○段○○○○段51-5、85-3地號、臺北市○○○段○○○段321-9、360-22地號（下稱51-5號等4筆土地）、臺北市○○○段○○○○段38-3、39-3、56-4、80-9、82-5、88-2、90-2、91地號（下稱38-3號等8筆土地）等12筆土地（下合稱系爭土地，提及各筆土地僅簡稱地號），原係上訴人之被繼承人 陳永泰 所有，依土地登記謄本所載，51-5號等4筆土地及38-3號等8筆土地分別於民國45年6月29日及49年2月1日遭徵收為國有。上訴人主張系爭土地未經被上訴人依行為時土地法第222條核准徵收，且未辦理系爭土地之徵收，遂提起行政訴訟，請求確認被上訴人與上訴人間之徵收法律關係不存在，經臺北高等行政法院（下稱原審）以原判決駁回，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張略以：系爭土地於42年6月1日因實施耕者有其田而放領予上訴人之被繼承人陳永泰，由其取得系爭土地之所有權，陳永泰於42年7月13日與訴外人 高金全 約定將陳永泰之承領地（包含系爭土地，共21筆土地）以新臺幣（下同）13,000元讓與給高金全，並經高金全於55年間據以提起民事所有權移轉登記訴訟獲勝訴判決確定在案。倘系爭土地於45年6月29日經合法徵收程序完成徵收，當無可能成為上開民事訴訟之爭訟標的，足證被上訴人未依行為時土地法第222條以下徵收程序之規定辦理，則被上訴人與陳永泰間就系爭土地之徵收關係自不存在。系爭土地仍屬陳永泰之繼承人即上訴人所有，則上訴人之所有權既因本件徵收而受侵害，徵收處分之效力迄今仍存在，上訴人自有受確認判決之法律上利益存在。被上訴人雖提出53年4月7日內政部台內訴字第139159號訴願決定書（下稱內政部53年4月7日訴願決定書），主張陳永泰已透過訴願程序獲得差額補償，推論本件徵收程序完備，陳永泰確已收受系爭15筆土地之徵收補償費云云。惟查上開訴願決定書所載住址並非陳永泰之戶籍地，且陳永泰未曾實際居住在該址，且簽收補償費領據之「陳永泰」簽名亦非陳永泰親簽，自難以此推論系爭土地已經合法徵收等語，聲明請求判決確認被上訴人與上訴人間就系爭土地之徵收法律關係不存在。
四、被上訴人答辯略以：㈠51-5號等4筆土地部分：查321-9及360-22地號土地，係政工幹部學校為建築第二大隊營房、圖書館飯廳廁所浴室等工程，經被上訴人45年2月3日台45內0589號令（下稱45年2月3日令）核准徵收。另51-5及85-3地號土地，係政工幹部學校為增建教室及廁所等工程，經被上訴人45年5月8日台45內2398號令（下稱45年5月8日令）核准徵收。上開4筆土地，依土地登記簿所載，登記原因為徵收，原因發生日期皆為45年6月29日，參酌內政部53年4月7日訴願決定書記載，可推論陽明山管理局於45年6月29日公告徵收。另上開訴願決定書載明陳永泰於接到陽明山管理局45年6月29日徵收通知後，即持有異議，並於47年10月17日已向臺灣土地銀行（下稱土地銀行）領取補償費。復依政工幹部學校及土地銀行相關公文往返資料，足證本案工程徵收當時確已編列預算，踐行公告及通知領款程序，並依土地法第233條規定發放補償費。㈡38-3號等8筆土地部分：依土地銀行地價部49年9月29日地業字第0598號函（下稱49年9月29日函）、50年4月10日業管字第790號函（下稱50年4月10日函）暨其附件清理軍用土地補償費發放清單、明細表等資料，查得土地銀行50年4月10日函檢附清理軍用土地補償費發放清單所載案號陸字第901號列有陳永泰所有上開8筆土地，受領人同意事項欄載有：「無異議。領款訖。」等語，故原登記名義人陳永泰應受領之補償費業已領取完竣，是系爭土地應已依法完成徵收補償程序等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠按關於土地徵收之依據、程序、補償等事項，在土地徵收條例於89年2月2日公布施行之前，係以土地法相關規定為其規範依據。
兩造當事人爭執者為45年6月29日及49年2月1日就系爭土地有無完成徵收程序乙節，則關於該核准徵收處分是否失效之爭議，應以當時有效之土地法為據。查被上訴人係核准徵收機關，因無保存系爭土地徵收事件之資料，乃函請執行機關即臺北市政府提供，經該府以105年9月12日府地用字第10513849600號函（下稱臺北市政府105年9月12日函）復因本件年代久遠，現存檔案並無核准、公告之徵收文件，查有政工幹部學校將地價款撥付土地銀行相關公文、內政部53年4月7日訴願決定書等資料。上訴人提起本件確認土地徵收之法律關係不存在之訴訟，距離徵收當時已時隔60餘年之久，徵收當時之相關資料可能因逾檔案保存期限而已銷燬，或因保存不易而散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，故要求徵收機關於60餘年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失或檔案銷燬而有客觀上之困難。關於確認徵收法律關係不存在之訴訟，法律未設有除斥期間之規定，是對於此種年代久遠之訴訟，若採取嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收核准、公告、計畫、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準。而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦屬之，當事人雖無法提出確切之證據，直接證明其待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，經由推論過程亦可證明待證事實存在時，於證據法則亦非有違。㈡關於51-5號等4筆土地部分：依土地銀行46年2月26日地業字第0132號函檢附「政府機關徵收放領耕地補償地價結計明細表」記載：○○○段○○○段321-9、360-22地號2筆土地，徵收機關為「政工幹部學校」，核准徵收年月日及文號為「行政院45年2月3日台內字第0589號令」。另○○○段○○○○段85-3及51-5地號2筆土地，徵收機關為「政工幹部學校」，核准徵收年月日及文號為「行政院45年5月8日台內字第2398號令」。另參酌內政部53年4月7日訴願決定書內容，再訴願人之一為上訴人之被繼承人陳永泰，事實欄記載略以：「卷查國防部政工幹部學校因軍協工程需要，曾先後3次徵收……嗄嘮別段……第85-3號，……為再訴願人陳永泰所有承領耕地。均在第2次徵收範圍以內，經行政院45內字第2398號令准徵收，由臺灣省政府以（45）府民第丁字第2701號令轉行陽明山管理局於45年6月29日以（45）政地字第15000號公告，並通知再訴願人等。……」等語。又依政工幹部學校45年8月16日掬誌字第296號呈（下稱45年8月16日呈）檢附「政工幹部學校44年度五六軍協建築徵收放領土地地價款清冊」3份，其中321-9、360-22地號列入第1份，85-3、51-5地號列入第2份。以上資料內容核與51-5號等4筆土地部分之重測前土地登記簿記載登記原因為「徵收」、原因發生日期皆為「45年6月29日」相符，堪認上開4筆土地，已經被上訴人於45年2月3日、45年5月8日核准，由陽明山管理局於45年6月29日公告徵收。查臺灣省政府43年12月16日（43）府財三字第92549號令說明二：「……徵收實施耕者有其田放領之土地地價發放辦法如左：㈠政府機關依法徵收已放領之土地（包括已放領之私有耕地與公有耕地），應將補償之地價全部交由該管縣市政府指定之當地土地銀行代收轉發。……」等語。另政工幹部學校依前開規定以45年7月4日掬誌字第065號呈、45年8月16日呈、土地銀行45年7月19日地業字第606號函、46年2月26日地業字第0132號函等公文往返資料，足資證明本案徵收當時就該工程確已編列預算，並完成備款待發之程序。㈢依內政部53年4月7日訴願決定書理由略以：「……再訴願人（即陳永泰、 洪天賜 ）等於接到陽明山管理局45年6月29日（45）政地字第15000號徵收通知後，即持有異議……。」。另查陽明山管理局54年2月9日陽明政地字第2481號函：「……茲檢送……陳永泰領款收據……差額地價補償清冊……請予核銷。」等語及檢附「政工幹部學校五六軍協工程徵收土地差額地價補償清冊」所載嗄嘮別段嗄嘮別小段85-3及51-5地號2筆土地部分，陳永泰蓋有印章，已領取差額地價。由以上資料，可推論上開4筆土地，由陽明山管理局於45年6月29日公告徵收，陳永泰收受上開徵收通知後，即持有異議，並於47年10月17日向土地銀行領取補償費。是本件51-5號等4筆土地於徵收當時確已編列預算、踐行公告、通知領款程序，並依土地法第233條規定發放補償費。㈣另關於38-3號等8筆土地之徵收情形，經被上訴人函請徵收執行機關臺北市政府提出相關證據，經臺北市政府105年9月12日函復：經查上開8筆土地登記簿所載，登記原因為徵收，原因發生日期為49年2月1日，因年代久遠，臺北市政府現存檔案亦查無核准、公告徵收文件。惟土地銀行地價部49年9月29日函：「……茲檢送政府機關征收放領耕地補償地價結計明細表21張及轉發農戶補償地價第1聯通知書27張，請轉知原承領農戶即來本行具領應得之補償地價。」而陳永泰列名該函所附地價結計明細表。另依該行50年4月10日函及其附件清理軍用土地補償費發放清單、明細表所載，其中案號陸字第901號列有陳永泰所有上開8筆土地，受領人同意事項欄載有：「無異議。領款訖。」等語，亦可推論原登記名義人陳永泰應受領之補償費業已領取完竣。另依上訴人提出之臺灣臺北地方法院55年度訴字第1293號民事判決、臺灣高等法院55年度上字第1189號民事判決影本所載，該所有權移轉登記事件固牽涉到本件系爭土地，惟此乃該案上訴人高金全之起訴主張，確定判決主文命陳永泰移轉登記予 高金全者 ，並未包含系爭土地，是依此尚難作為有利於上訴人之認定。而認上訴人之請求無理由等語，因將上訴人在第一審之訴駁回。
六、上訴意旨略謂：㈠參本院101年度判字第288號判決意旨，依舉證責任分配原則，被上訴人既主張與陳永泰間之徵收程序依法完備、徵收關係存在，自應由其對此有利事實負完全之舉證責任，又依常理而論，原判決亦肯認確認訴訟並未設有除斥期間，則機關當應恪守保存相關資料之責任，始符法理。況被上訴人及原徵用機關所在地均為北部，自本件徵收時點迄今實無發生任何嚴重之天然災害，進而有造成相關資料滅失或保存不易之理，則被上訴人究竟有何保存上之難處，原判決亦漏未詳加調查，即為不利上訴人之判決，顯非適法。㈡本件51-5號等4筆土地已由陽明山管理局於45年6月29日公告徵收，登記名義人陳永泰於47年10月17日始向土地銀行領取補償費，已逾土地法第233條15日之法定期間，揆諸司法院釋字第732號解釋意旨，徵收人民土地應對土地所有權人依法給予合理及迅速之補償，始無違於憲法第23條之規定且符合憲法第15條人民財產權應予保障之意旨。土地法第233條所定發給徵收補償地價及其他補償費法定期間應嚴格遵守，則本件51-5號等4筆土地徵收核准處分，已因逾15日法定期間始領取補償費，而失其效力。㈢本件38-3號等8筆土地之徵收，依臺北市政府105年9月12日函覆，該筆土地徵收日期為49年2月1日，惟查土地銀行地價部49年9月29日函，始通知原承領農戶具領應得之補償地價，顯逾土地法第233條規定之15日法定期間。況查，臺北市政府現存檔案查無核准、公告徵收文件之紀錄，又原判決僅以土地銀行50年4月10日函及其附件清理軍用土地補償費發放清單、明細表所載其中案號陸字第901號列有陳永泰所有8筆土地，受領人同意事項欄載有：「無異議。領款訖」云云，推論原登記名義人陳永泰應受領補償費，乃欠缺客觀事實證明徵收補償費已確實發放或於15日法定期間內發放，足徵本件38-3號等8筆土地徵收處分應已失其效力等語，並聲明請求廢棄原判決。
七、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
(一)按「征收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之：需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。土地面積，跨連兩省（市）以上者。土地在院轄市區域內者。」「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」「行政院或省政府於核准征收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。應受補償人拒絕受領或不能受領者。應受補償人所在地不明者。」行為時（即35年4月29日公布、78年12月29日修正公布前）土地法第222條、第224條、第225條、第227條、第233條第1項、第236條、第237條分別定有明文。前揭第233條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之；惟就未於公告期滿後15日內發給補償費之法律效果，當時土地法之相關規定，則付之闕如。依當時司法院33年7月10日院字第2704號解釋：「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」則係基於法秩序之安定及被徵收土地所有權人財產權之保障，而為之立論；又司法院釋字第110號解釋明示：「……需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。
但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。……」；及本院97年2月份庭長法官聯席會議決議：「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。……」。次按，確認法律關係不存在之訴，如被告主張其法律關係存在時，固應由被告負舉證責任，然所謂「證據」，並不以直接證據為限，尚包括間接證據。而是否已盡舉證責任，應視各別事件情形之不同而為具體之認定。
(二)查本件系爭土地，原係上訴人之被繼承人陳永泰所有，依土地登記謄本所載，51-5號等4筆土地及38-3號等8筆土地，分別於45年6月29日及49年2月1日遭徵收為國有等情，為原審依法確定之事實。查系爭徵收案，係分別發生於00年及49年間，距上訴人提起本件確認土地徵收之法律關係不存在訴訟（按上訴人於原審起訴時間為105年7月20日），已時隔近60年，徵收當時之相關資料，可能因逾檔案保存期限而銷燬，或因保存不易而散失，當時辦理徵收之人員及當事人，亦難以通知到場作證之情形下。衡諸行為時土地法第236條：「補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之」規定，本件經原審查明被上訴人係核准徵收機關，因無保存系爭土地徵收事件之資料，乃函請執行機關即臺北市政府提供，經該府以105年9月12日函復因本件年代久遠，現存檔案並無核准、公告之徵收文件，查有政工幹部學校將地價款撥付土地銀行相關公文、內政部53年4月7日訴願決定書等資料可按；復敘明衡諸本件系爭土地徵收事件，係發生於40餘年間，當時行政程序法尚未施行，考量當時之時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵收、補償程序，未若現今嚴謹，故要求徵收機關於60餘年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失或檔案銷燬而有客觀上之困難。而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦屬之，當事人雖無法提出確切之證據，直接證明其待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，經由推論過程，亦可證明待證事實存在時，於證據法則亦非有違，即無不合。原審並就51-5號等4筆土地，何以認定於徵收當時確已編列預算、踐行公告、通知領款程序，並依土地法第233條規定發放補償費；及就38-3號等8筆土地，何以推論原登記名義人陳永泰應受領之補償費業已領取完竣等節，詳為說明其認定依據及理由。雖被上訴人以系爭土地之徵收，因年代已甚為久遠，故未能提出完整詳盡之資料供核，然原審綜依被上訴人所提出之卷內相關證據資料互核以觀，始認定系爭土地業已依法完成徵收程序，並發放補償費等情，既與卷內資料無違，亦合於經驗法則及論理法則，即難認有何違誤。上訴意旨指摘原審漏未詳查被上訴人就相關資料保存有何難處，即為不利上訴人之判決，顯非適法云云，核係以其歧異之法律見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執詞指摘原判決違背法令，難認可採。
(三)次查，依行為時土地法第233條第1項規定可知，因公用或其他公益目的之必要，國家得徵收人民之土地，並依法給予合理之補償，且應補償之地價及其他補償費，固應於公告期滿後15日內發給。惟依行為時土地法第237條規定及本院97年2月份庭長法官聯席會議決議意旨暨司法院釋字第110號解釋意旨，可見土地法第233條第1項規定，並非一有逾期發給補償費事實，即生徵收失效之法律效果。本件系爭徵收案，業經原審認定業已編列預算、踐行公告、通知領款等程序，並依土地法第233條規定發放補償費暨已辦妥移轉登記原因為「征收」之移轉登記等情，業如前述，足證系爭徵收案確經依法完成徵收作業程序。況原審業已查明關於51-5號等4筆土地部分，依內政部53年4月7日訴願決定書理由內容觀之，上訴人之被繼承人陳永泰於接到陽明山管理局45年6月29日
（45）政地字第15000號徵收通知後，即提出異議等情；自無從以其嗣於47年10月17日領取補償費之事實，推論本件51-5號等4筆土地徵收核准處分，已因逾15日法定期間始領取補償費，而失其效力。至38-3號等8筆土地之補償款發放予上訴人之被繼承人陳永泰部分，經原審查明業經土地銀行以50年4月10日函復已如數發訖等情，則以上訴人之被繼承人陳永泰既於50年間，並無異議而領訖該款，上訴人於其繼承人陳永泰已領訖前開補償費之50餘年後，始爭執本件有逾15日法定期間發給徵收補償費，主張系爭徵收處分失其效力云云，亦洵屬無據。原判決就此部分理由，固有論述未盡之情，然其結論於法並無不合，上訴意旨據此指摘原判決違背法令云云，亦無足取。
(四)綜上所述，上訴人主張均無可採。原判決駁回上訴人在第一審之訴，尚無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月17日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官程怡怡法官張國勳法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國107年5月17日
書記官彭秀玲