裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第771號判決
裁判日期：民國92年03月04日
裁判案由：水污染防治法
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第七七一號
原告甲○○被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年七月三日環署訴字第○九一○○二四七五一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於高雄縣○○鎮○○里○○○街○○號經營養豬場，飼養豬隻約五百頭，經行政院環境保護署（下稱環保署）南區督察大隊於民國（下同）九十年八月二十二日派員前往現場稽查，發現其未取得廢水排放許可證，且其廢水未納入廢水處理設施之正常操作單元處理，而利用埋設之「暗管」繞流排放於地面水體，乃認原告違反行為時水污染防治法第十四條第一項、第十八條之規定，移由被告依同法第四十二條、第四十三條之規定，裁處罰鍰新台幣（下同）六萬元，並限期於九十年十一月三十日前完成改善。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查登記，發給排放許可證後，始得排放廢（污）水。」「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」分別為行為時水污染防治法第十四條第一項、第十八條所規定。原告依法提出申辦，並經被告所屬環境保護局以九十年三月二十七日九○府環三字第ＷＢ○○一六○○號函通知領證，惟於辦理領證時卻遭駁回，實令原告不解與難平。
（二）次按「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第五十四條規定：「廢（污）水不得繞流排放．．．。」，同法第二條第一項第八款則規定：「繞流排放：指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放。」系爭畜牧場設有完備之污水處理設施，所有污水均納入處理，並無「逕行繞流排放於地面水體」之情事，被告未查明真相時即斷然處分，已使原告權益蒙受損失。
（三）再按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前．．．應給予該處分相對人陳述意見之機會．．．。」「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一律注意。」分別為行政程序法第一百零二條、第八條、第九條所明定。揆諸其意旨，無非在確保行政機關對人民實施行政處分時之慎重，以避免人民權益之損害，減少訟源，然被告卻知法而不依法行政，草率行斷，為此訴請貴院秉公處斷。
二、被告主張之理由：
（一）按「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查登記，發給排放許可證後，始得排放廢（污）水。」「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反第十四條第一項規定、．．．者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰．．．。」「違反第十八條所定辦法者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰．．．。」行為時水污染防治法第十四條第一項、第十八條、第四十二條、第四十三條分別定有明文。經查原告未領有廢（污）水排放許可證，廢水逕以未經主管機關許可之排放口繞流排放於地面水體，且無操作紀錄供核，被告以其違反行為時水污染防治法第十四條第一項、第十八條暨「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第十六條、第五十四條規定，按行為時水污染防治法第四十二條、第四十三條規定處罰原告，並無違誤。
（二）原告訴稱：伊依規定提出申辦，並經環保局以九十年三月二十七日九○府環三字第ＷＢ○○一六○○號函核定領證時遭駁回云云。查被告依九十年三月二十七日九○府環三字第ＷＢ○○一六○○號函限期原告於九十年四月二十八日前檢具相關文件申領許可證件，然原告未於限期內補正；被告復於九十年六月十五日派員至原告之養豬場當面告知應於九十年六月三十日前補正，惟原告皆未檢具，被告乃以九十年九月四日九○府環三字第ＷＢ○○五五五二號函駁回原告之申請，應無不妥之處。
（三）原告又稱：系爭畜牧場設有完備污水處理設施，所有污水均納入處理，並無逕行繞流排放於地面水體之情事云云。惟查，環保署九○環署督字第○○六一八二八號所附之稽查紀錄及照片業已明確指出原告之廢水未全部納入處理設施依法定單元操作處理程序而繞流排放。原告不思遵守環保相關規定，並提有悖事實之言詞而藉以逃避處分，其違規已明。
（四）原告復主張：依行政程序法第一百零二條之規定應給予處分相對人陳述意見云云。查被告所屬環境保護局於九十年十月二十五日開立處分書前已於九十年六月十五日前往稽查告知（陳述意見）：「該場九十一年一月十九日申請排放許可，請於九十年六月三十日前檢具畜牧場登記至本局俾利辦理，如九十年六月三十日未檢具至本局，將退件辦理。」等語，是被告於上述稽查紀錄已告知通知領證期限（陳述意見），揆諸前揭法條，被告之處分並無違誤，敬請予以駁回原告之訴。
理由
一、按「事業排放廢(污)水於地面水體者，應向直轄市、縣(市)主管機關申請，經審查登記，發給排放許可證後，始得排放廢（污）水。」「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反第十四條第一項、．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰。」「違反依第十八條所定辦法者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，．．．。」行為時水污染防治法第十四條第一項、第十八條、第四十二條、第四十三條固分別定有明文。而環保署依水污染防治法第十八條授權訂定「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」（下稱「管理辦法」），該管理辦法第五十四條第一項明定：「廢（污）水不得繞流排放。‧‧‧」；而所謂繞流排放，依同辦法第二條第八款規定，係指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放者而言。
二、經查，本件被告以原告於高雄縣○○鎮○○里○○○街○○號經營養豬場，飼養豬隻約五百頭，未經取得廢水排放許可證，且其廢水未納入廢水處理設施之正常操作單元處理，而利用埋設之「暗管」繞流排放於地面水體，案經環保署南區督察大隊於九十年八月二十二日下午至現場稽查時查獲，乃依據環保署九十年九月二十八日（九○）環署督字第○○六一八二八號函所檢送之稽查紀綠及現場照片，以原告違反行為時水污染防治法第十四條第一項、第十八條之規定，遂依同法第四十二條、第四十三條之規定，裁處原告罰鍰六萬元，並限期於九十年十一月三十日前完成改善，固非無見。
三、惟按，我國憲法第八條明文規定「人身自由」的限制或剝奪應遵守正當程序，大法官並據以演申，肯定正當程序對於各種人權保障亦有適用。司法院釋字第四○九號、四六二號、四九一號解釋將憲法第八條之正當程序保障由「人身自由」，逐步類推適用於其他領域，並確立「正當行政程序」之保障。「正當程序」適用在「行政程序」，即為「正當行政程序」。迄行政程序法制定施行，更確立行政行為應符合「正當行政程序」。例如行政程序之當事人與利害關係人，有即時獲悉與其利害攸關的事實及決定之權利，是為「受告知權」；又行政機關在作成（終局）行政決定前所為之告知，稱為「預告」；均屬行政行為所應遵循之正當行政程序。此參諸九十年一月一日施行之行政程序法第三十九條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。‧‧。」；同法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。‧‧‧」。均可得知，行政機關為行政行為時，應盡量給予該處分相對人陳述意見之機會；亦即行政機關於作成行政行為時，應遵循上述有關正當行政程序之規定，依公正、公開與民主之程序為之，確保依法行政之原則，以維認定事實及適用法規之正確性。
四、查本件被告裁處原告罰鍰六萬元，並通知其限期改善，已對原告受憲法保障之財產權發生限制或剝奪之不利效果，是依前開規定及說明，被告於作成系爭裁罰處分之前，原應依行政程序法第一百零二條規定給予原告陳述意見之機會，以維終局決定認事用法之正確性，俾達成藉正當行政程序保障人民權利之目的。惟查，被告作成本件裁罰之不利處分，係以環保署函送九十年八月二十二日稽查紀錄及現場照片為其處分依據，並非親至現場稽查並聽取原告說明；而依環保署九十年八月二十二日稽查紀錄其中督察情形概述欄係記載：「．．八、上述內容請業者甲○○過目審視， 蔡君 不願簽名。」等語，且該稽查紀錄事業代表簽名欄內亦載明「拒簽」二字，足見原告於過目審視稽查紀錄內容後，對於紀錄內所載未領有排放許可證而繞流排放廢水之違章事實顯有爭議，始拒絕於其上簽名，此觀原告前述之主張甚明，是於原告對環保署稽查紀錄有爭議之情形下，被告欲依該稽查紀錄記載之違章事實作成系爭裁罰處分前，為確保處分之正確性，實更有通知原告陳述意見之必要。然經本院檢閱被告提呈之相關卷證，並未發現任何有關通知原告陳述意見之資料，足認被告自環保署移送系爭稽查資料以迄作成本件裁罰處分前，均未曾通知原告給予陳述意見之機會，允無疑義。
五、被告雖辯稱：其於九十年十月二十五日開立處分書前，業於九十年六月十五日至現場稽查告知請原告於九十年六月三十日前檢具畜牧場登記證辦理領取許可證，已給予原告陳述意見機會云云。然查，原告前於九十年一月十八日向被告申請廢水排放許可證，經被告以九十年三月二十七日九○府環三字第ＷＢ○○一六○○號函通知原告於九十年四月二十八日前檢具相關文件申領許可證件，因原告未於限期內補正，被告復於九十年六月十五日派員至原告之養豬場告知應於九十年六月三十日前補正，惟原告仍未檢具，被告乃以九十年九月四日九○府環三字第ＷＢ○○五五五二號函駁回原告申請等情，為被告所是認，且有被告上述函文及九十年六月十五日水污染稽查紀錄等附於本院卷可稽，足見被告雖於九十年六月十五日已至現場稽查告知請原告於九十年六月三十日前檢具相關證件辦理領證，惟該次告知充其量僅可認係被告對於原告之廢水排放許可證申請案作成駁回處分前所給予之陳述意見機會，而該駁回申請之處分，與本件裁罰處分之構成要件事實各異，核為個別獨立之二處分，故被告於作成該項駁回申請處分前所給予之陳述意見機會，即與作成本件裁罰處分前所應給予之陳述意見機會無涉，自不得以作成該項駁回處分前已給予申請人陳述意見之機會，即謂其後之裁罰處分作成前亦已踐行給予陳述意見機會之正當程序。再者，被告既係依據環保署九十年九月二十八日（九○）環署督字第○○六一八二八號函所檢送之稽查資料作成系爭裁罰處分，則被告於作成系爭裁罰處分前倘欲給予相對人陳述意見之機會，亦僅於被告知悉原告涉有本件違章事實之後，即被告收受環保署前揭移送函之後，始有可能踐行該項程序。而被告所稱於九十年六月十五日有關限期檢具相關證件辦理領證之告知，顯係發生於環保署移送原告本件違章事實之前，足認被告於九十年六月十五日所為之稽查告知，顯非系爭裁罰處分前所給予之陳述意見機會甚明。故被告辯稱：其於九十年十月二十五日開立處分書前，業於九十年六月十五日至現場稽查告知請原告限期檢具畜牧場登記證辦理領取許可證，已給予原告陳述意見機會云云，尚不足取。
六、綜上所述，被告就本件違章事實，僅依據環保署所制作未經原告簽認之稽查紀錄及現場照片，且於裁罰處分前，亦未予原告有陳述意見之機會，其認定原告違章事實之採證，即有未經踐行合法正當行政程序之瑕疵。則被告所為本件裁罰處分自屬違法。訴願決定予以維持，亦難謂合。原告執此指摘，即屬有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適法。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年三月四日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官蘇秋津法官林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年三月四日
法院書記官謝文輝