臺北高等行政法院97年度再字第113號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年再字第113號判決

裁判日期：民國98年02月16日

裁判案由：徵收補償

臺北高等行政法院判決
97年度再字第113號再審原告甲○○訴訟代理人 孫冬生 律師再審原告乙○○
丙○○再審被告臺北市政府地政處代表人丁○○（處長）上列當事人間因徵收補償事件，再審原告對最高行政法院中華民國95年3月9日95年度判字第306號判決，提起再審之訴，經最高行政法院以97年度裁字第2428號裁定將再審原告主張再審理由有關行政訴訟法第273條第1項第14款之部分移送本院，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實
壹、事實概要：臺北市政府為興辦臺北市○○區○○○號道路暨接順相關巷道拓寬工程，需用再審原告甲○○原所有坐落臺北市○○區○○段4小段568、569、767、768地號等4筆土地，及再審原告乙○○、丙○○之母 楊玉琴 原所有同段同小段614、
615地號等2筆土地（以上6筆土地，以下簡稱系爭土地），前經臺北市政府以民國（下同）77年4月6日府地四字第231286號函層報內政部轉陳行政院77年4月14日臺內地字第587789號函核准徵收，並經再審被告以77年12月5日北市地四字第54961號公告徵收，該等地價補償費業經再審原告甲○○及再審原告乙○○、丙○○之母楊玉琴分別於78年1月25日、1月19日領取完竣。嗣再審原告等於91年2月8日援引司法院釋字第534號解釋理由書意旨，向再審被告申請對系爭土地補發差額補償。經再審被告以91年2月26日北市地四字第09130356700號函復略以本案工程已於87年即奉准徵收使用期限內施工使用完畢，無土地法第219條規定及司法院釋字第534號解釋適用。再審原告等不服，提起訴願，復遭臺北市政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。經本院於93年7月21日以92年度訴字第1459號判決駁回，提起上訴，亦經最高行政法院於95年3月9日以95年度判字第306號判決駁回確定。嗣再審原告等以前開確定判決有行政訴訟法第
273條第1項第1款、第2款、第14款之情形，向最高行政法院聲請再審，經該院以97年度裁字第2428號裁定就有關行政訴訟法第273條第1項第14款部分移送本院管轄。
貳、兩造聲明：
一、再審原告聲明：求為判決
㈠、原確定判決廢棄。
㈡、命再審被告就系爭土地作成發給差額補償費之行政處分。
㈢、再審及前審訴訟費用由再審被告負擔。
二、再審被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、再審原告主張之理由：
㈠、本件系爭土地係於77年12月5日公告徵收，依當時公佈實行有效之土地法施行法第149條（應為第49條之誤）規定，徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應盡量避免耕地。本件系爭614、615地號等土地係從事農作之耕地，再審被告失察，遽予徵收，已違反上開規定。再審被告於徵收前，規劃都市計畫公共設施用地之「道路用地」時，即應避免徵收耕地而將耕地規劃為都市計畫公共設施用地之「道路用地」，更不應抵觸土地法施行法第14
9條（應為第49條之誤）規定，於不符行政法之比例原則下，草率徵收耕地為都市計畫公共設施用地之道路用地，嗣後遽予主張其已取得正當性，誠有重大謬誤。
㈡、系爭被徵收之土地其都市計畫公布日期為59年7月4日，迄至84年7月4日即已屆滿25年，然士林43號道路之工程卻遲至87年2月1日方開工，再審被告實施之工程顯然違反都市計畫法第15條第2項最多不得超過25年之規定。且再審被告徵收系爭土地不遵照都市計畫法第15條第2款之規定辦理，違反實施進度以5年為1期之規定，其係以78年7月起至88年6月止10年為1期。故再審被告對系爭土地之徵收以及使用，顯與司法院釋字第513號解釋意旨有違。再依據都市計畫法第15條第2項、第17條第1項前段、第48條、第83條之規定，可知公共設施保留地之徵收仍應適用都市計畫法之規定實施；公共設施保留地雖無取得年限之限制規定，但其使用之期限仍應依照其呈經核准之計畫期限辦理，並應遵守同法第15條與第17條之規定，實施進度應以5年為1期，最長不得超過25年，以及第1期發展地區之主要計畫發布實施後，最多2年完成細部計畫，至於細部計畫發布後最多5年完成公共設施。準此，依同法第83條第2項之規定，再審原告自得主張照原徵收價額收回系爭土地。再審被告故意將徵收土地「取得年限」與「使用年限」混為一談，實有謬誤。
㈢、又司法院釋字第336號解釋，係針對公共設施保留地取得期限之規定，非指都市計畫之實施進度或目的事業之開工日期，再審被告故意曲解該解釋之意旨。況釋字第336號解釋與釋字第110、425號解釋相互呼應，一再闡明被徵收土地之所有權人權益之保護並特許被徵收土地所有權人之土地買回權以及不同程度之補償，俾維憲法所保障人民之財產權。按都市計畫法第2條之規定，都市計畫對徵收土地應補償之地價及其他補償費發放之期限，未設有規定，自應適用土地法第233條之規定，應於公告期滿後15日發放之。而再審被告於77年12月5日以77北市地四字第5496號公告徵收系爭土地及發給土地補償費，卻依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」規定，遲至10年後始於87年3月19日發放拆遷補償費，顯已悖於土地法第
233條規定、司法院院字第2704號、釋字第110、425號解釋意旨，亦有行政命令牴觸法律之重大違誤。據此，再審原告等聲請收回系爭土地，並請求再審被告補償相當之金額，依法有據。
㈣、而系爭土地當時之地目登記為旱地，有土地登記謄本為證，乃係作為農用之耕地。被告竟失察任意徵收，並怠於充分使用徵收之土地，延宕逾10年之久後，始於88年2月1日開始動工使用系爭土地。被告顯然怠於興辦公共事業，核與司法院釋字第534號解釋意旨不符。而土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂；因此規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期限內給予合理之補償。然再審被告之徵收程序、使用目的已違反必要性之原則，矧其工程之計劃與實施之進度皆已違反都市計畫法第15條第2項、第17條等法律規定。又再審被告遲至近10年後使發放系爭土地之拆遷補償費，亦違反土地法第233條之規定。故再審原告以系爭土地原為耕地之用，而此足以影響判決之重要證物漏未斟酌。為此，爰依行政訴訟法第273條第1項第14款規定，提起再審之訴。
二、再審被告主張之理由：
㈠、依都市計畫法第42、43、44條規定，各種公共設施用地應視實際情況分別設置，並應就全市人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，為均衡合理之考量，以決定其項目、位置與面積，則公共設施用地中之道路用地，係於訂定都市計畫時，即按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置等條件而為全市土地合理規劃。故於都市○○○段，是否應避免將耕地劃設為公共設施用地，都市計畫法並未有所規範，亦無明文禁止。系爭土地於徵收當時係坐落於臺北市都市計畫第1期公共設施保留地劃設範圍，○○○區○○道路用地」，依都市計畫法第51條規定，系爭土地縱於徵收當時仍為原來之耕地使用，其土地亦屬都市計畫公共設施用地之「道路用地」，而其公共設施用地未取得留待將來徵收取得，並不因繼續其原來之使用而影響其用地取得之正當性，再審原告據以認定該項為漏未斟酌之重要證物云云，顯不足採。按都市計畫法為土地法之特別法，依土地法第90條及都市計畫法第2條規定即可得知，故都市計畫範圍內之土地使用，悉依各該都市計畫之規定優先適用。且依都市計畫法第52條規定，各級政府徵收私有土地時，須不妨礙當地都市計畫，本案土地未徵收前，既經都市計畫劃設為公共設施保留地（道路用地），臺北市政府即得依都市計畫法第48條規定徵收之。
㈡、按「都市計畫主要計畫之實施進度」與各該「目的事業之開工日期」係屬二事，而都市計畫法僅就「主要計畫之實施進度」及「公共設施保留地之用地取得日期」為規範，並未規範各該「目的事業之開工日期」，都市計畫法第15條第2項雖規定都市計畫之主要計畫實施進度，而62年9月6日修正之都市計畫法第50條原亦有規定公共設施保留地之取得期限，惟該法77年7月15日修正公布時業將上開第50條規定刪除，司法院大法官並對此作成釋字第336號解釋文，認為此項修正乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，並未違憲，故臺北市政府於77年12月5日公告徵收系爭土地，依上開司法院釋字第336號解釋，並無違誤。況「公共設施保留地之用地取得日期」與各該「目的事業之開工日期」亦有不同，依都市計畫法第83條規定，公共設施用地依法取得後，僅需依其呈經核准之計畫期限辦理即可，依系爭土地徵收計畫書第13點興辦事業計畫所載，該工程計畫進度為：
「依照都市計畫法第83條規定列入本府中長程計畫，自民國78年7月起至88年6月止依計畫使用。」則該工程於87年2月1日開工，並未逾越原呈經核准之計畫期限。再審原告對法令規範內容，似有混淆誤解。又都市計畫法第15條第2款之規定與公共設施保留地取得年限無涉，且現行都市計畫法對公共設施保留地已無取得年限之限制，則公共設施興闢之實施進度即不受都市計畫法第15條規定之拘束甚明。而公共設施用地依法取得後，該公共工程僅需依其呈經核准之計畫期限辦理興闢即可，本案工程用地取得日期既未有期限之限制，而開工日期亦未逾呈經核准之計畫期限，則再審原告所指即屬無據。
㈢、再審原告所引司法院釋字第513號解釋，係就都市計畫法第52條前段之規範意旨，亦即徵收私有土地可否未踐行變更都市計畫程序即遽行徵收所為之解釋，故與再審原告所爭之事業計劃實施進度無涉。且系爭土地係都市計畫所劃設之公共設施保留地，符合上開都市計畫法第52條規定及司法院釋字第513號解釋意旨，本案徵收程序並無違誤。再審原告所引解釋，於本案並無適用。系○○○區○○段○○段568、56
9、767、768地號土地徵收補償費業經再審原告甲○○於78年1月25日領訖，另系○○○區○○段○○段614、615地號土地徵收補償費業經再審原告乙○○、丙○○之母楊玉琴於78年1月19日領訖，而87年3月19日發放之拆遷補償費係臺北市政府工務局依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」規定辦理發放之「地上物拆遷補償費」與「土地徵收補償費」尚屬有別，不應予以混淆。
㈣、又臺北市政府都市發展局97年9月15日北市都規字第09734608000號函查復：「本案系爭土地（臺北市○○區○○段4小段767、768、568、569、614及615等6筆地號土地）於本府59年7月4日府工二字第29248號公告『陽明山管理局轄區主要計畫案』內劃定為『道路用地（公共設施用地）』；續經67年5月16日府工二字第16662號公告『擬定社子堤內社子段葫蘆堵段細部計畫暨配合修訂主要計畫案』、71年8月5日府工二字第31562號公告『修訂士林區社子堤內社子段葫蘆堵小段附近地區細部計畫（通盤檢討）案』及78年6月2日府工二字第329368號公告『修訂士林區社子堤內、高速公路以北附近地區細部計畫（第2次通盤檢討）案』內皆維持為『道路用地（公共設施用地）』。另前揭78年
6月2日府工二字第329368號公告『修訂士林區社子堤內、高速公路以北附近地區細部計畫（第2次通盤檢討）案』內敘明道路用地預定完成期限為80年7月至86年12月，經費來源由工務局在執行年度額定預算內編列預算支應，惟說明書並加註預定完成期限得由主辦單位視年度實際財務狀況酌予調整。」故本案都市○○道路用地工程之計畫進度日期符合都市計畫所定之實施進度，並無違誤。且本案徵收計畫書第
6項「土地改良物情形」已載明：「地上有建築改良物，另依本計畫書第13項第3款所列計畫進度逐年編列預算，依規定辦理」，而徵收計畫書第13項「興辦事業計畫概略」第3款之「計畫進度」為：「依照都市計畫法第83條規定列入本府中長程計畫，自民國78年7月起至88年6月止依計畫使用。」故本案地上物之拆遷補償係依呈准之徵收計畫書所定進度辦理，亦無不合。綜上，本件再審原告之理由顯不足採。理由
一、按「再審之訴專屬為判決之原行政法院管轄。」、「對於審級不同之行政法院就同一事件所為之判決提起再審者，由最高行政法院合併管轄之。」、「對於最高行政法院之判決，本於行政訴訟法第273條第1項第9款至第14款事由聲明不服者，雖有前2項之情形，仍專屬高等行政法院管轄。」行政訴訟法第275條第1項、第2項、第3項分別定有明文。
本件再審原告以最高行政法院95年度判字第306號確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款事由，提起再審之訴，揆諸上開法條，本院有管轄權，合先敘明。
二、按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」行政訴訟法第278條第2項定有明文。次按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一…十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者。」同法第273條第1項第14款另著有規定。
又所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」，解釋上自以該證物如經斟酌可受較有利益之裁判者為限；且係指於前訴訟程序言詞辯論終結前，已經存在並已為證據聲明之證物，而前訴訟程序事實審法院並未認為不必要，而仍忽略證據聲明未為調查，或已為調查而未就其調查之結果予以判斷者而言。若證物於前訴訟程序事實審法院審理時並未存在，即不生漏未斟酌情事，而不構成上開再審事由；若已在前判決理由中說明其為不必要之證據，或說明就調查之結果並不能為有利原告之事實判斷，核屬證據取捨問題，乃已加斟酌，不得作為再審理由。
三、本件再審原告等對再審被告否准其如事實概要所述之申請，循序提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，及命再審被告就系爭土地作成發給差額補償費之行政處分。經本院以92年度訴字第1459號判決以：司法院釋字第534號解釋，係就土地法第219條第1項第1款規定並不牴觸憲法而為解釋，解釋理由書就主要理由及法律見解為說明，附帶說明「本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」部分，並非土地法第219條規定之內容，不具有客觀一般拘束力，再審原告不得作為本件請求權之依據。況本件徵收核准計畫進度，自78年7月起至88年6月止依計畫使用，用地機關確已於88年2月1日開工，並陸續進行測量放樣、擋土牆開挖PC澆注、擋土牆組模、澆注混凝土等實體工程，參照改制前行政法院68年判字第52號判例及行政院53年6月30日臺內字第4534號令，足認需地機關已按原徵收核准計劃就系爭土地之整體逐漸使用，再審原告等所稱再審被告未開始使用，乃無可採；又土地法第219條關於徵收土地使用期限之限制，乃指該條第1款所定「徵收補償發給完竣屆滿1年」而言。至土地法第219條第1款所定「未依徵收計畫開始使用」，乃原土地所有權人得收回徵收土地之原因。此項收回徵收土地之原因，並未經都市計畫法明文排除適用，是都市計畫法有關收回徵收土地之原因即「不依照核准計畫期限使用」之規定，自應與土地法所為「未依徵收計畫開始使用」之規定為相同之解釋。又關於興辦事業完成之期限如何，土地法第219條與都市計畫法均未為規定，自不得謂土地所有權人之收回徵收土地與所興辦事業之完成有何關連，從而，都市計畫法第83條之規定應解為：依都市計畫法規定徵收之土地，應依照其呈經核准之計畫期限開始使用；不依照核准計畫期限開始使用徵收土地者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。系爭土地既已於88年2月1日開始使用，依上述說明，再審原告主張得照原徵收價額收回其土地，即無可採等情，因而判決駁回再審原告之訴。
四、再審原告不服本院上開判決，提起上訴，復據最高行政法院95年度判字第306號判決（即原確定判決）以：「㈠、查系爭土地於土地徵收條例施行前公告徵收，依土地徵收條例第61條規定，其申請收回，仍依土地徵收條例施行前之規定辦理。原判決已說明甚詳。又查系爭土地係依都市計畫法第48條第1款徵收，關於申請收回被徵收土地，都市計畫法第83條設有規定，相較於土地法第219條亦設有規定，二者具有特別法與普通法之關係，應優先適用都市計畫法第83條規定，其未規定者，適用土地法第219條規定（參考都市計畫法第2條）。㈡、都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」可知收回土地之原因，為「不依照核准計畫期限使用土地」。與64年7月24日修正土地法第219條規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」之收回土地原因—「不依核准計畫使用」相較，除期限外並無不同。上引土地法第219條規定「不依核准計畫使用」之有關判解，於都市計畫法第83條規定之收回土地原因—不依照核准計畫期限使用土地，足資參照。㈢、參照上引本院68年判字第52號判例意旨，及司法院釋字第236號解釋：「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。行政法院69年判字第52號判例及行政院53年6月30日臺53內4534號令，即係本此意旨，與憲法第15條並不牴觸」，可知都市計畫法第83條所稱使用土地，並非完成工程而達到事業使用狀態，而係指對於所徵收全部土地之整體已依原核准計劃逐漸使用而言。如於徵收核准計畫期限內，已對於所徵收土地之整體依原核准計劃逐漸使用，即無都市計畫法第83條規定收回土地之原因要件，原土地所有權人自不得申請收回其原有被徵收土地。㈣、查系爭土地因臺北市政府興辦臺北市○○區○○○道號路暨接順相關巷道拓寬工程被徵收，依徵收核准計畫期限，自78年7月起至88年6月止，需地機關在計畫期限屆滿前之88年2月1日開工，並陸續進行測量放樣、擋土牆開挖PC澆注、擋土牆組模、澆注混凝土等實體工程，足認已按原徵收核准計劃就徵收土地之整體逐漸使用等情，為原判決確定之事實。參照前述規定與說明，上訴人（即再審原告）自不得申請收回系爭土地。上訴人（即再審原告）本不得收回系爭土地，即不生收回於公益有重大損害，而得依司法院釋字第534號解釋理由書意旨，請求補發開始使用系爭土地時與徵收時之差額補償地價之問題。上訴人（即再審原告）申請補發，原判決維持否准之處分，實屬正當。上訴意旨以需地機關於系爭土地使用期限屆滿後猶有工程施工，未於使用期限內『完成使用』，有收回土地之原因云云，並不可採。㈤、本件收回土地原因，應適用都市計畫法第83條規定，已如前述，並非適用78年12月29日修正土地法第219條第1項第
1款規定之收回土地原因—徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用。被上訴人（即再審被告）有無於該1年內，會同有關機關依土地法第215條第3項、238、239條規定拆遷地上物，無關上訴人得否收回土地之判斷。上訴意旨以被上訴人未於系爭土地徵收補償費發給完竣後1年內拆遷地上物開始使用，上訴人（即再審原告）得收回土地而請求補償相當金額云云，亦不可採。㈥、原判決認定需地機關在計畫期限屆滿前之88年2月1日開工，並陸續進行測量放樣、擋土牆開挖PC澆注、擋土牆組模、澆注混凝土等實體工程，已按原徵收核准計劃就徵收土地之整體逐漸使用等事實，業已指出所憑證據並說明心證理由，無違證據法則，為原判決取捨證據認定事實職權之正當行使，上訴意旨指為88年2月1日實未開工，原判決認定違法云云，並非可採。至於原判決理由中論述司法院釋字第534號解釋理由書末段併為說明部分無拘束力，及本件收回土地之原因為不依照核准計畫期限「開始」使用土地各節，尚非允洽，惟依其他理由，可認其結論無誤，仍應予維持。從而上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。」為由，駁回再審原告之上訴。
五、再審原告主張上述確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之情形，提起本件再審之訴，無非係以系爭再審原告所有被徵收之土地，當時之地目登記為旱地，且係作為農用之耕地，惟再審被告竟失察任意徵收，違反土地法施行法第14
9條（應為第49條之誤）之規定云云，並提出臺北市土地登記簿影本以為據（見最高行政法院95年度再字第88號卷第17-28頁）。然依前揭確定判決所載，再審原告係據釋字第53
4號解釋理由書意旨，請求再審被告補發開始使用系爭土地時與徵收時之差額補償地價，因為再審被告所否准，而起訴請求撤銷該否准處分，並請求命再審被告對系爭土地作成發給差額補償費之行政處分；惟經原確定判決認本件收回土地原因，係適用都市計畫法第83條規定，因系爭土地業經需地機關在計畫期限屆滿前之88年2月1日開工，並陸續進行相關工程，足認已按原徵收核准計劃就徵收土地之整體逐漸使用，而認再審原告不得申請收回系爭土地，從而亦不生收回於公益有重大損害，而得依司法院釋字第534號解釋理由書意旨，請求補發開始使用系爭土地時與徵收時之差額補償地價之問題，遂駁回再審原告之上訴，而告確定。故有關該差額補償費之給付請求有無理由，癥結點乃在於需地機關在計畫期限屆滿前是否已為使用系爭被徵收土地，至系爭土地徵收程序合法與否，原非本案之爭點，故縱原告提出之土地登記簿登載系爭被徵收之土地係屬旱地，仍無從為有利原告之認定，而不足影響原確定判決就其無系爭差額補償地價請求權之判斷；此外再審原告復未再具體指明原確定判決別有何重要證物漏未斟酌情形，則其為此指摘，於法自有未合。至其再審原告等其餘有關原確定判決法律見解及工程計劃與實施進度違反都市計畫法第15條第2項、第17條等法律規定等爭執，核均與其指摘原確定判決有「重要證物漏未斟酌」乙節無關，是無論述之必要，乃附此敘明。
六、綜上所述，原確定判決並無就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情形，再審原告為此指摘，提起本件再審之訴，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件再審原告之訴顯無再審理由，爰依行政訴訟法第
278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國98年2月16日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官劉穎怡法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年2月16日
書記官黃玉鈴