裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1220號裁定
裁判日期：民國100年11月07日
裁判案由：有關交通事務
臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1220號原告 鍾建聰 被告新北市樹林區公所代表人 吳建興 （區長）住同上上列當事人間有關交通事務事件，原告不服新北市政府中華民國
100年5月17日北府訴決字第1000226125號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、本件原告係 鍾通 之繼承人之一，鍾通為新北市樹林區（改制前臺北縣○○鎮○○○○段○○○○○○號土地（下稱「系爭土地」）之所有權人，於民國100年2月3日死亡。本件系爭土地於77年7月12日由鍾通與三重汽車客運股份有限公司（下稱「三重客運公司」）代表人 李炳盛 簽訂土地同意使用協議書，鍾通同意將系爭土地提供予三重客運公司作為停車場道路使用，期間自77年8月1日起至82年7月31日止，期滿後每3年另訂契約，約定至99年7月31日期滿，並收回系爭土地。嗣原告於期滿後於系爭土地上設置圍籬欲收回系爭土地，被告所屬工務課人員於100年1月26日會同新北市政府工務局等相關機關人員同至系爭土地所在之新北市○○區○○街及龍興街59巷口會勘道路遭人堆放圍籬之事，旋於100年2月16日以新北樹工字第1000004089號函（下稱「系爭函」）檢送會勘之結果予新北市政府工務局等相關機關及鍾通之受託人 鍾財 等人，原告不服，提起訴願，經新北市政府10
0年5月17日北府訴決字第1000226125號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。並聲明：㈠撤銷原行政處分。該土地為鍾建聰等之私有土地，行政機關不得以任何理由為藉口，強行搶奪原告等之私有土地做為道路。㈡原告等因本案行政訴訟所繳納之一切費用，應全部由被告負擔。被告應全額賠償原告等已繳納之一切費用。㈢被告應賠償原告等因訴願所產生之費用5萬元整（法律費用、研討相關法律、文書費用、人工成本費、製作訴願書費用）。㈣被告應賠償原告等因向臺北高等行政法院提出行政訴訟所產生之費用5萬元整（法律費用、研討相關法律、文書費用、人工成本費、製作行政訴訟起訴狀費用）。㈤被告應賠償原告等因本案所產生之精神損失50萬元整。㈥今後原告等因本案訴訟所增加之一切費用，應全部由被告負責賠償。㈦如果任何行政機關破壞或毀損原告等設置之現場物品，被告必需負全部損壞賠償之責任。㈧被告擅自在本案鍾通（繼承人為原告等）私有土地上鋪設柏油路、劃白線、設置路燈、電箱，自始皆屬於侵占之違法行為，在不破壞現場鑑界設置之界址、不破壞土地所有權人設置之物品之原則下，被告應立即於1個月內，派員遷移或清除。因違法占用鍾通之土地，應給予鍾通現金補償，補償金總額不得低於30萬元。㈨被告應比照一般土地辦理徵收之費用（公告現值加4成），於行政法院判決確定之日起，支付土地補償費9,080,680元給鍾通（原告等全體土地繼承人），自判決確定之日起，依年利率百分之5計息。
二、本院得心證之理由：
㈠、原告聲明第一至七項請求撤銷原行政處分即系爭函，及請求被告負擔訴訟費用，賠償原告提起訴願費用5萬元、提起行政訴訟費用5萬元、精神損失50萬元、今後因本案所增加之一切費用、如破壞原告設置物品之損失費用等部分：
1、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第
1項第10款分別定有明文。是得依法對之提起撤銷訴訟之標的乃「行政處分」。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定及行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。因此對非屬行政處分之觀念通知或意思通知提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷之訴，屬起訴不備其他要件，應予駁回。
2、原告不服新北市樹林區公所100年2月16日新北樹工字第1000004089號系爭函提起訴願及本件訴訟，經酌上開函文略以：「主旨：檢送100年1月26日『福興街及龍興街59巷口道路遭私人堆放圍籬』乙案會勘紀錄及相片，請依據會勘結論辦理，請查照。」其結論欄記載『該路面經調閱民國79年航照圖後，得知於該年已供公眾通行，且該路段為計畫道路並由公所養護多年，故本案由新北市政府工務局依相關規定辦理路障清除』。」核其內容係新北市樹林區公所將100年1月26日辦理系爭土地現場會勘之會勘紀錄及相片檢送予相關單位及人員，並移請權責主管機關之新北市政府工務局依相關規定辦理，屬機關內部之行政行為，僅為單純之事實敘述及觀念通知，並未因而產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，不得據以對之提起訴願及行政訴訟。訴願決定以該函文非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，核無不合。原告猶對非屬行政處分之上開函文提起撤銷訴訟，亦屬起訴不備其他要件，且無從補正，其此部分請求，應裁定予以駁回。
3、復按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7條所明定。行政訴訟法第7條所以為得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，併為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決意旨參照）。查本件原告訴之聲明第二至七項訴請被告負擔訴訟費用，賠償原告提起訴願費用5萬元、提起行政訴訟費用
5萬元、精神損失50萬元、今後因本案所增加之一切費用、如破壞原告設置物品之損失費用等，須以其聲明第一項有理由為據，惟上開聲明第一項既經本院認起訴不合法而應予以駁回，其第二至七項請求已失所附麗，自應併予駁回。
4、又原告嗣於新北市政府工務局依相關規定以100年3月1日北工養一字第1000161627號函限期其於100年3月31日前將所施設之圍籬拆除完畢，如逾期未拆將依法處罰後，已依法對新北市政府工務局上開函文提起訴願，經訴願機關為不受理決定後，亦已提起行政訴訟，現由本院以100年度訴字第1219號事件審理中，益徵本件被告所發之系爭函文，並非行政處分，附此敘明。
㈡、原告聲明第八項請求被告派員清除系爭土地上所設置柏油路面、白線、路燈、電箱，及給予原告違法占用土地之補償，金額不得低於30萬元部分：
1、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條有所明定。是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須人民先依法對行政機關申請作成行政處分，行政機關於法定期間內應作為而不作為，或否准人民之請求，經人民依法提起課予義務訴願而未獲救濟者始能提起，倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，以裁定駁回其起訴。
2、原告訴之聲明第八項主張被告擅自在系爭土地上鋪設柏油路、劃白線、設置路燈、電箱，自始皆屬於侵占之違法行為，在不破壞現場鑑界設置之界址、不破壞土地所有權人設置之物品之原則下，被告應立即於1個月內，派員遷移或清除。
又因違法占用鍾通之土地，應給予鍾通現金補償，補償金總額不得低於30萬元云云。原告請求被告將系爭土地上設置之柏油路面、白線、路燈、電箱等公物加以遷移或清除，核屬請求被告作成行政程序法第92條第2項後段所規定廢止有關公物之行政處分；其請求被告應為一定補償，係請求被告作成一補償之行政處分，均屬請求被告應為一定內容之行政處分，屬行政訴訟法第5條所定課予義務訴訟之範疇。然查，本件並未經原告依法申請被告派員清除系爭土地上所設置柏油路面、白線、路燈、電箱，及給予原告占用土地之補償而遭被告否准，或於法定期間內應作為而不作為，並經原告依法提起課予義務訴願，即逕向本院提起本件行政訴訟，核與前揭法律規定不符。從而，原告未經向被告請求及訴願程序，逕提起本件課予義務之行政訴訟，其起訴不合法，且無從補正，自應裁定予以駁回。
㈢、原告聲明第九項請求被告應比照一般土地辦理徵收之費用（公告現值加4成），於行政法院判決確定之日起，支付土地補償費9,080,680元予原告等全體土地繼承人，自判決確定之日起，依年利率百分之5計息部分：
1、按土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」，依此規定可知土地徵收之核准權限專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分由內政部為之，直轄市或縣（市）政府乃補償機關，需用土地人則為土地徵收之申請人，是以土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人無徵收法律關係存在（最高行政法院98年判字第842號判決、99年裁字第2527號裁定意旨參照）。且按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋意旨參照）。因而土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權（改制前行政法院24年判字第18號判例及最高行政法院92年判字第1693號判決意旨參照）。復按「提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之。如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付。」（最高行政法院93年判字第35號判決意旨參照）。依此，有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
2、依現行土地徵收條例規定，系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為新北市政府，已如前述，被告無作成徵收處分之權限，原告對系爭土地亦無請求徵收之公法上請求權。而原告等所有系爭土地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執。原告直接請求被告給付徵收補償，然因土地徵收補償，須行政機關先為徵收處分，人民始取得補償請求權，故原告直接對被告提起本件給付之訴，因無行政機關之徵收處分，依前揭說明，原告應先由行政機關核定其請求權，然原告直接提起本件給付之訴，自有起訴不備其他要件之違法（最高行政法院92年度判字第137號判決意旨參照），且無從補正，應裁定予以駁回。
三、原告之訴既因不合法經本院裁定駁回，其實體上之主張本院即無從審酌，併予敘明。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國100年11月7日
臺北高等行政法院第六庭
法官闕銘富法官林育如法官張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年11月7日
書記官李承翰